公共财政理论与深化中国税式支出制度改革，本文主要内容关键词为：国税论文,制度改革论文,支出论文,公共财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、税式支出改革与反弹：一个值得深思的现象
1994年财税改革之前，我国税制体系，主要形成于1983、1984年第一、第二步“利改税”及其他80年代大规模的税制改革与建设。在适应商品经济发展、全面推动经济体制改革的同时，税制存在一个突出问题，即税收减免等税式支出政策措施过多、过滥。仅增值税、产品税、营业税、所得税等主要税种的条例及实施细则中，就有减免税条款一百多项。针对此问题，1994年税制改革明确提出“统一税法、集中税权、公平税负、简化税制，规范分配方式，理顺分配关系，保证国家财政收入的稳定增长，建立符合社会主义市场经济发展要求的税收体系”的指导思想。在这次税制改革中，对税式支出项目进行了重大调整，一是大幅度减少了税收条例、实施细则中的减免税等税式支出款项；二是集中税式支出管理权限，主要由中央及省、市、自治区两级政府掌握。
新税制运行六年来的情况表明，上述改革取得了明显成效，但又出现了若干新问题，大有反弹、回潮之势。目前执行的税式支出主要有三类：（1）税收法律、条例、实施细则规定的税式支出款项；（2）1994年新税制实行后出台的过渡性税式支出；（3 ）近年来陆续颁布的临时性减免税、先征后返等税式支出。问题以后两者最为突出。在各类过渡性税式支出中，仅增值税一项，先后出台减免税、先征后返政策有24项之多。在新税法出台后，财税主管部门不断以通知、补充规定等形式颁布新的税式支出款项。在临时性税式支出中，有几个值得注意的新现象：一是各地区试图规避现行税法，扩大减免税实施范围。以增值税为例，按现行税收管理体制规定，其管理权限在中央，而各地区对25%的增值税地方分成部分，对企业实行全额返还或部分返还，实际就是变相的减免税。二是各地区之间相互攀比，竞相制定减免税等税式支出政策。为吸引国内外资金、技术及人才，发展地方经济，各地区在各自税收管理权限范围内，相互攀比，层层制定税收优惠政策，使各类税式支出又呈泛滥之势，既削弱了税式支出政策效应，又造成国家财政收入大量流失。三是越权制定税式支出政策现象屡禁不止。
从上述现象分析，我国现行税式支出政策执行中的问题，集中表现为：
（1）税式支出政策过多、过滥，政策效应下降。 现行各种税式支出政策，从税收法律角度分析，有制度性税式支出，即税收法律、法规规定的税式支出，也有过渡性、临时性、特定性税式支出；从税种分析，包括流转税、所得税、财产税、行为税及资源税等；从产业政策分析，涉及农业、基础设施、基础工业、第三产业等；从社会政策目标分析，有科技教育、社会福利、环境保护等方面的税式支出；从管理权限分析，有国务院、中央财税主管部门批准的税式支出，也有各地方制定颁布实施的，等等。各项税式支出政策过多、过滥，涉及面过多，必然降低其预期政策效应，并为骗税、逃税等违法违纪行为提供了可乘之机。
（2）各项税式支出政策缺乏宏观总量控制， 导致国家财政收入流失。经过多年实践，各地区相继建立了一些对税收减免等税式支出管理的制度与程序。如申请、审核、批准、执行、检查等，但主要是对单项税式支出政策进行管理，如何从宏观上进行总量控制，仍是空白，1994年税制改革后，也未根本改观。税式支出政策执行缺乏必要的制约、监督，透明度不高，各级财政难以从平衡财政收支，实现政府宏观政策目标的高度进行管理，也未编制税式支出预算，税式支出总量控制仍是一个难题。
（3）大量税式支出政策，形成新的不公平竞争， 不符合社会主义公共财政原则。过多、过滥的税式支出政策，在执行中导致了新的不公平竞争。如同样是上市公司，有的按15%的税率征收所得税，有的则按35%征收所得税；从事同样的生产经营业务，校办企业和民政福利企业可享受增值税退税和所得税免税政策，而其他企业则不能享受；外商投资企业可享受“二免三减半”的待遇，内资企业享受不到税收优惠或只能享受较少的税收优惠，负担较重等等。这些税式支出在企业之间产生新的不公平竞争，与建立社会主义公共财政的改革趋势背道而驰。
（4）税式支出政策效益不高。减免税、加速折旧等税式支出， 以牺牲政府当期财政收入为代价，实现国家有关政策目标，是财政支出的一种特殊形式，政策成本较高，需要严格管理。而在现行税收管理中，对各项税式支出政策缺乏必要的跟踪检查，尚未建立系统的考核分析指标，对税式支出效益进行评价分析，因而制约政策效益的实现。
（5）存在越权制订税式支出政策的现象。 按现行税收管理体制规定，中央税、地方税以及中央地方共享税的立法权都集中在中央，除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权限已明确下放到地方外，其他税种的管理权限都集中在中央。而一些地方政府为吸引国内外资金、技术、人才，发展地方经济，越权制定各类税式支出政策，如规定外商到本地区办的经济技术开发区投资，可降低所得税税率、延长减免税期限等等。此类规定，严重扰乱了国家财政分配秩序，破坏了税法的统一性、严肃性、权威性，不利于税式支出政策管理。
二、公共财政：税式支出制度改革的基本准则
历经二十年改革开放的艰苦探索，我们认识到，公共财政，是社会主义市场经济条件下财政改革的必然选择，税式支出制度改革也应纳入公共财政的视野，以此为依据，全面深化税式支出制度改革。
现代公共财政理论，以市场经济为基础，明确了国家财政在社会资源配置中的依据与范围。该理论认为，公共财政的核心，是政府通过提供公共物品，如国防、外交、法律秩序、基础教育、基础设施、环境保护、社会保障等，以克服市场失灵，满足社会公共需要，为经济社会发展创造良好条件。公共物品具有非竞争性、非排他性及效用不可分割性的特点。凡企业、个人通过市场提供的商品和劳务（即私人物品），政府不再干预。政府与企业之间形成合理分工，优势互补。政府公共物品的提供，与私人物品相似，也必须遵循效率原则，力争达到帕累托最优，实现资源的最佳配置。在一般均衡条件下，假定甲、乙两人分享某公共物品，则该公共物品的最佳供给条件是，甲、乙二人的边际替代率之和等于边际转移率，即MRS（甲）+MRS（乙）＝MRT。也就是说， 公共物品的有效供应，要求所有人赋予最后一个单位公共物品的价值总额——边际替代率之和——等于社会为生产该单位公共物品而付出的追加成本——边际转移率。
公共财政理论，为我们认识、界定国家财政在市场经济条件下的职能，深化财政改革，建立新型财政体制，提供了一个基本尺度，也成为税式支出制度改革的准则。并且，在公共物品供给中，绝大部分公共物品是通过政府财政支出直接安排的，只有一小部分公共物品，是利用税式支出方式间接满足的。因而，市场经济条件下的税式支出管理，须服从于公共财政的整体需要。具体而言，主要体现在：
（1）税式支出政策运用总规模不得影响政府直接财政支出， 满足社会公共需要的资金需求。如前所述，减免税、加速折旧、税收抵免等税式支出，是以放弃部分财政收入为代价，间接满足社会需要，并与具体纳税人存在密切联系，是特殊的财政支出形式，有其明显的局限性，不可能成为政府满足社会公共需要的主要形式，只能居辅助地位。而绝大部分社会公共需要的满足，是通过直接财政支出安排的，这就要求税式支出规模不得影响直接财政支出与收支平衡。
（2）税式支出政策运用，要体现公平竞争原则。公平竞争， 是市场机制的灵魂。各种税式支出政策的运用，要为企业创造公平的竞争环境。各项税式支出政策过多、过滥，政策导向顾此失彼，导致企业之间税负不平衡，扭曲企业、个人行为，产生不公平竞争，则不利于市场经济发展及政府宏观政策目标的实现。
（3）税式支出政策运用，要符合效率原则。 既然税式支出是间接满足公共需要的特殊支出形式，它就与直接财政支出存在效率上的替代关系。若直接财政支出效率更高，则不必采用税式支出方式。我国对民政福利企业给于减免税，以安排残疾人就业，提高其福利水平，如假冒民政企业屡禁不止，管理成本高，还不如选择提高残疾人救济、补助标准等直接支出形式。
三、纳入财政预算规范化管理：中国税式支出改革的根本出路
前文揭示了我国税式支出制度的现状、问题，探讨了税式支出改革的基本依据。从宏观经济运行角度分析，中国税式支出制度改革与管理，必须提升到关系财政收支平衡、社会总供给与总需求的高度，作为国家税收制度与政策的一个总的方面（在税法结构中，一是正常的税制条款；一是特殊的税制条款，即各项税式支出规定），按特殊“支出”管理，走出传统财税理论中“税收优惠”的阴影，努力提高税式支出政策效应。从目前我国税式支出制度执行的实际效果看，中国税式支出制度改革必须突破三个难题，即规模总量控制、结构安排、效益监督。从根本上讲，出路在于将税式支出纳入财政预算，实现规范化管理，达到其应有的政策效应，并需要解决以下问题：
——正确评价税式支出制度的优劣得失，消除政府及社会各界过高的期望值。作为一种政府政策工具，减免税等税式支出制度有其明显优势，与一般财政支出相比，税式支出更直接，实效性强，与具体纳税人密切相关，能较好地体现政府政策意图。但各项税式支出以减少当期财政收入为代价，政策获益者为具体纳税人，不具有普遍性，因而只能是执行某些特定政策的手段。而在我国现实经济生活中，各级政府及社会各界普遍存在对税式支出过高的期望，似乎凡需要政府政策支持的事项，都需要减免税等税式支出支持。从具体问题分析，也有一定理由，但长期以往，必然导致税式支出泛滥，到处都有优惠，国家财政收入大量流失，税式支出脱离政策初衷，难以实现预期目标。这一理论认识的普及，对税式支出制度改革与管理至关重要。
——税式支出政策运用应以中长期政策目标为主，临时性、特定性政策目标为辅。各项税式支出具有政策导向性，政府用于指导企业、个人行为，从而更适应于执行国家中长期政策目标，如产业政策、区域经济发展政策。同时，我国是一个大国，各地区经济发展极不平衡，企业、个人生产经营情况千差万别，每年各地区都发生各类大大小小的自然灾害，因而对纳税人因不可抗拒原因形成的生产经营、生活困难，给于一定的减免税、税收抵免等税式支出是必要的，但由于这种临时性、特定性税式支出的不确定性，管理较为困难，在政策运用中，只能居辅助地位，从严掌握，既照顾纳税人的特定需要，又要堵塞政策漏洞，防止财政收入流失。
——健全分税制财政体系，改革现行税式支出管理体制，建立规范化管理的制度、体制基础。按现行税收管理权限，税式支出政策主要由中央及省、市、自治区两级掌握，以中央为主，相对集中。事实证明，该体制不符合分税制分级财政体制的发展方向，也未能有效控制税式支出泛滥。在落实地方税立法权的基础上，在分级财政架构内，建立分层调控机制，配合预算管理，以有效控制税式支出的规模与结构。
——建立税式支出监测评价考核指标，提高政策实施效益。税式支出以政府让渡当期财政收入为代价，就要求达到以尽可能少的收入减少，取得最大的经济、社会、生态效益。在管理上需要建立一套科学的监测评价指标体系，对一定时期一个地区或某一纳税人税式支出政策执行情况，进行评价分析，以监督政策实施，对各类骗取国家税式支出政策等违法违纪行为进行严惩，总结经验教训，堵塞漏洞，提高政策效益。
——创造条件，编制税式支出预算，将税式支出预算纳入财政预算，实行规范化管理。国际经验表明，编制税式支出预算，纳入财政预算程序是税式支出管理的有效途径。但从我国财政预算管理的实际出发，编制税式支出预算还有一定困难，可设想分二步走：第一步，对减免税等重要税式支出项目，实行“准预算管理”，即每年编制财政预算时，列报减免税控制目标数，随同财政预算报请各级人大审核、批准，年度执行结果连同财政决算报请人大批准，人大及财政部门对税式支出情况进行定期不定期的检查监督，解决存在的问题，提高税式支出效益；第二步，在各方面条件成熟时，编制完整的税式支出预算，成为国家复式预算体系的重要组成部分，按法定程序审核批准，最终将税式支出纳入法制化、规范化管理轨道。
标签：公共财政论文; 公共物品论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 公共财政收入论文; 社会管理论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 经济论文; 财政学论文; 减免税论文;