我国电信网间互联互通的调控政策研究，本文主要内容关键词为：互联论文,网间论文,我国论文,电信论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国电信网间互联互通的现状
随着信息时代的来临，电信业作为我国信息化的主体成为人们关注的焦点。经过一系列改革和重组，我国电信业已形成中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国卫星和铁通六家基础电信企业和4000多家增值电信、无线寻呼企业相互竞争的格局。但随着电信业竞争格局的形成，电信网间互联互通的问题凸现出来。如联通建设193长途电话网，开通193长途电话业务，但各地的互联互通工作被一拖再拖，至2000年底网内也只有35个城市能相互拨打。再如2000年8月8日兰州“小灵通”正是开启，在此之前兰州电信几次致函兰州移动，要求开通“小灵通”字冠，以便“小灵通”用户与移动用户能互联互通，兰州移动未予合作。兰州电信于8月2日20点30分切断网络互联，移动用户拨叫兰州市话全面中断。几家电信运营商各自为阵，互相设置壁垒，打压对手，使网间传输难以顺畅，将一张电信网分割得支离破碎，给人们生活造成了极大的不便。因此，如何运用政策手段调节各大电信运营商之间的关系，实现电信网间的互联互通就成为迫切要解决的问题。
2 我国电信网间互联不能互通的根源
2.1 电信业特殊性导致其竞争的复杂性
各电信公司各有各的电信网，但他们在为用户提供服务时仅凭自己的线路是远远不够的，必须借助于他人的线路来传输信息。因此，各电信公司免不了用别人的资源挣钱。各运营商之间不仅仅是简单的竞争关系，还要进行实质性的合作，互相利用彼此的线路来为用户服务，从而使各运营商都获得最大的经济利益，形成一种错综复杂的“你中有我、我中有你”的局面。而且，我国对电信业实行非对称收费管制，为防止原有企业凭借其原来因自然垄断性质而获得的垄断经营权对新企业造成强大的竞争压力，对原有企业进行严格管制，而对新企业实行分散而简便的管制，试图为新加入企业创造与原有企业进行平等竞争的条件。然而这实际上又使各电信企业处于不平等竞争的条件下，加剧了电信业竞争的复杂性。
2.2 经济利益的冲突导致电信市场竞争不规范
在上述错综复杂的条件下，各电信公司在经济利益上会产生冲突。如联通193长话业务必须借助于中国电信的线路，中国电信受非对称收费管制限制，不能随意降价，而联通却可以。因此，一旦电信为联通提供了方便，即意味着客户的流失，因为低廉的价格具有强大的诱惑力，无怪乎电信要埋怨联通从他们的碗里抢饭吃。于是，各电信公司就采取种种违规甚至违法手段进行不正当竞争，从砍电缆到修改交换机上的数据，人为地为电信网间互联互通设置障碍，致使兰州小灵通事件这种恶性竞争事件频频发生，电信网间互联互通工作举步维艰。如何在复杂的竞争与合作关系中寻找平衡点，协调各电信公司之间的经济纠纷，实现公平竞争，就成为解决电信网间互联互通问题的关键所在。
3 我国电信网间互联互通的调控政策
3.1 建立完善的法律法规体系
3.1.1 建立三级法律法规体系
法律法规作为规范人们社会行为的有效手段，是我们制定信息政策时应首先考虑的因素。笔者认为，为了调节各电信公司之间的关系，实现电信网间的互联互通，我们宜建立三级法律法规体系。
3.1.1.1 《中华人民共和国电信法》
电信业在资源分布、行业布局、服务方式等方面与其他行业有着很大的区别，通常的法律法规对电信业来说又有着种种不适用之处，制定专门适用于电信业状况的基本大法就成为当务之急。国务院已于2000年9月公布并实施了《中华人民共和国电信条例》，在电信市场、电信服务、电信建设、电信安全等方面制定了相应规章，试图起到电信业基本大法的作用。但相对于国外的电信法来说，篇幅仍过于短小，条款过于粗糙，且存在一些疏漏，作为电信业基本大法尚有待改进。且自2001年12月我国电信业又一次改革以来，电信业竞争格局发生了很大的变化，电信条例亦不宜固步自封。调查电信业现状，征求社会各界意见，修订、充实电信条例，并争取由条例升级为《中华人民共和国电信法》，使之更适用于调控电信业竞争状况，是我们的选择。
3.1.1.2 关于电信网间互联互通问题的专门法规
《中华人民共和国电信法》涉及到电信业的方方面面，电信网间互联互通问题只是其中的一个方面，不能详加规定。因此，有必要就电信网间互联互通所产生的各种问题制定种种法规加以管制，作为三级法律法规体系中的第二级。在这方面我国已进行了大胆地尝试。我国于2001年5月发布了《公用电信网间互联管理规定》，就电信业务经营者地互联业务、互连点的设置及互联费用的分摊与结算、互联协议与工程建设、互联时限与互联监管、互联后的网络管理和互联争议的协调与处理几个问题加以规定，并于2001年11月又单独发布了《电信网间互联争议处理办法》，加强对各电信公司互联争端的协调。但总体来说，规定的条款略显粗糙，在互联监管、互连点的设置、互联费用的分摊与结算等方面还宜制定单独的法规。
3.1.1.3 各省、自治区、直辖市电信网间互联工作暂行规定
我国地域广大，各地经济、文化、习俗等各不相同，会对各地电信网互联工作造成一定的影响，而这些又为以上所述的全国性法律法规所忽略。为了保证电信网间互联互通工作在地方顺利实施，应以省、自治区、直辖市为单位因地制宜制定各省、自治区、直辖市地电信网间互联工作暂行规定，将全国性法律法规中所规定的原则同各省、自治区、直辖市的特殊情况结合起来，使之更适用于各省、自治区、直辖市内电信网间地互联互通工作。这正是我国现行法律法规体系中所欠缺的，应作为我国三级法律法规体系中的重要的第三级。
3.1.2 建立三级法律法规体系时应重点着墨的问题
3.1.2.1 费用和利益问题
在市场经济条件下，各电信公司都是自主经营、自负盈亏的法人实体，必然以最大盈利为其经营目标，而且各电信公司在提供服务时必须借助于其它公司的线路，各电信公司必须付给对方一定的线路租界费和网间结算费以相互合作，实现双赢。因此，电线网间互联的费用结算与分摊就成为各电信公司关注的焦点问题。我国在《中华人民共和国电信条例》中对此问题进行了初步规定，又颁布了《电信网间通信费结算办法》，规定了电信网间通话费结算方式，但实践效果并不是十分理想。我国在制定新的法律法规体系时应在此问题上细之又细。
3.1.2.2 执法力度问题
各电信公司均是盈利大户，年营业收入动辄数十亿、上百亿。而一旦他们人为地为电信网间互联互通设置障碍，通信管理局的处罚权限只有几万元，既伤不了它的筋，也动不了它的骨。长此以往，示范效应会使恶性竞争陷入恶性循环。执法力度过小是导致互联互通问题迟迟得不到解决的重要原因之一。因此，对于引发市场恶性竞争的责任人，一定要严肃处理，加大执法力度，把经济处罚与行政处罚结合起来，才能起到真正的威慑作用，真正做到“执法必严”。
3.2 设立独立的监管机构
电信业由竞争走向垄断，不断强化监管力度是必要的政策选择。监管机构对于电信市场的公平竞争起着十分重要的作用。我国目前是由信息产业部及其下属的通信管理局对电信市场行使监管职能，他们熟悉行业状况，依法对各电信公司进行监管，起到了一定的作用，但还存在权力过分集中、缺乏有效的制约的问题。从国家权力来讲，西方三权分立制衡的模式不应照搬，但其权力必须有所制衡、约束的内在精神和机理却是无法绕避抗拒的。信息产业部既是电信业的管理者，又是其监督者，其领导者与各电信公司有着千丝万缕的联系，在监管过程中虽力求公正，但难免会有所偏颇。近十几年来尤其是1997年后，世界各国在电信业改革中，根据世贸组织基础电信协议的要求，普遍组建了独立的电信监管机构。所谓独立的电信监管机构是指一个依据《电信法》设立的专门机构，是政府与企业之间的独立法人，主要任务是负责电信法律的实施，在法律授权范围内制定实施办法，独立、公正的依法监管电信市场。目前，全球已有近一百个国家依法相应设立这一机构。如美国的联邦通信委员会(FCC)、英国的电信管理局(OFTEL)、德国的邮政电信监管局(Reg TP)、西班牙的电信市场监管委员会(CMT)等。适应这一世界潮流，我国也应在推进《电信法》的草拟的同时，设立独立的第三方作为监管机构。由于独立，监管机构与被监管企业没有任何直接和间接的经济利益，能够站在国家和社会公众利益的高度上，公开、公平、公正的制定规则并对电信网间日常互联互通情况进行公正、完善地监探，以促进《中华人民共和国电信条例》的顺利实施。从人数上来说，我国信息产业部专门负责监管的人只有160人左右，地方编制是500人，总人数660人左右。而俄罗斯的电信监管机构，仅中央一级就有1500人，美国FCC是3000人，日本是700人，韩国也是700人。人数少、技术落后是我国电信业监管的现状。因此，新的独立的监管机构宜扩大编制，吸收尽量多的热心人士从事电信监管事业。监管机构也可定期召集由公证机构、专家委员会、质量检测局、消费者协会等参加的听证会，听取社会各界意见，对近期电信市场竞争状况和各种政策、规章进行评议，发挥社会大众对电信运营商的监督作用。监管机构决策的透明度使投资者、电信企业和消费者有机会了解和参与政策和规章的制定，减少法律纠纷和实施成本。同时，监管机构要加紧修订网间互联技术规范，并采取现代化的技术监督手段，以便随时调出网间接通率的情况进行取证。
3.3 推行电信普遍服务基金制度
以前，中国电信作为由政府直接管理的垄断企业，通过内部各种业务之间的交叉补贴承担着救灾应急通信、边远地区、农村地区基础网络建设等普遍服务义务。在电信市场开放、各种高额利润业务资费降低后，由原中国电信分裂而成的中国网通和中国电信作为独立市场竞争主体，不宜再独立承担普遍服务义务。这个问题如果长期得不到解决，就会造成东西部差距、城乡差距的扩大化，不利于我国电信网间互联互通的顺利实施。电信普遍服务基金制度的推行、电信普遍服务成本补偿机制的建立就成为当务之急。电信普遍服务基金制度即参照国际通行做法，从所有电信公司每年的收入中按一定比例收取费用作为普遍服务基金，然后采用公开招标的方式选择提供普遍服务的运营商，投标报价最低、施工方案最好的公司获得基金的资助并进行建设。这种制度将原来对消费者和企业的“暗补”变为“明补”，这样既能保证普遍服务目标的实现，同时能保证有效竞争的实现。
3.4 加强行业自律
以上各种措施都是强调从外部施加压力促使各电信公司通过互联互通，进行公平竞争。但一个行业能否健康成长不能仅仅依靠外界的督促、制约，业内人士廓清思路、统一认识，强调道德和良心的自我约束，使自律和他律有机结合起来，才能促使各电信公司在公平竞争中成长壮大，使整个行业走上正轨，才能实现我国电信网间互联互通的顺利实施。因此，应由信息产业部牵头，征求广大从业人员及客户的意见，拟定《电信从业人员职业道德公约》，公之于众，并组织大家认真学习、讨论，使之深入人心。该公约应强调各电信公司以“用户第一”为信条，取财有道，按照电信业的市场运行规则规范其竞争行为。大家即讲竞争，又讲合作，通过互联互通实现一张网下的“多赢”局面。行业自律可以提高从业人员素质，规范电信市场竞争行为，不可忽视。