论公共治理的技术与价值的矛盾，本文主要内容关键词为：矛盾论文,价值论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在公共管理与行政发展的历程中，吸收私营管理技术一直是其传统。但是，在大胆吸收私营管理技术时，依附于技术本身的价值与公共行政及管理自身追求的特殊价值发生矛盾。这种矛盾会使公共行政与管理的公共性走向衰落，使公共决策参与者与公共管理者的公益精神下滑；最终也会影响公共行政与管理的质量，难以满足公民对卓越的管理的期望。
一、传统公共治理中的技术与价值
我们将第一次公共治理范式变革归功于韦伯的官僚制应用与威尔逊的行政学创立。从他们倡导的理论内在逻辑结构来看，韦伯的官僚制与威尔逊与古德诺主张的“政治与行政二分法”属于公共行政理论范式。公共行政是以公法的大量产生来配合公共行政实现为基本特征的。传统公共行政的两个主体是官僚机构和公共企业，行政过程中贯穿着以下几大原则：
(1)公共部分与私人部分是不同的，这种差异以制度化的形式予以定型，公共部分以职位及其作用最优化的方式进行运转，即通过职位与个人的分开，每个人都通过透明的方式竞争取得职位或晋升。(2)公共部分的治理应该以规则为定位，公法尤其行政法是公共治理的合法性来源。(3)决定的自上而下实施的结构最有利于效率。(4)在动力机制上，公共部门与私营部门有着基本的不同：公共雇员有着利他之心，而私营部门的雇员则更多地怀着利己之心，于是他们需要两种不同的激励机制。(5)在管理过程中，公共部门应追求效率和效益，完成公众和政治家赋予的使命。因此，传统公共治理非常讲究公共部门的公共性，强调公务人员的公益精神；同时，为了保证公共部门的公共性与公务人员公益精神，传统的公共行政理论认为应该有专门的财政开支，保证公务人员薪金丰厚、生活无忧。
到了1940年和1960年，巴纳德与西蒙倡导的组织管理途径和拉斯维尔提出的政策途径试图代替传统途径。当然，我们说途径的变换，并不意味着传统的公共行政方法已经毫无用处，而恰恰是每一次路径变换时，先已存在的范式仍在起作用，如传统的公法尤其行政法就一直在政府治理中起重要作用。巴纳德从正式组织与非正式组织划分出发，认为公共组织与私营组织没有太多差别，规则在组织中并不十分重要；而领导与领导权对组织的有效运作和发展更为重要。“由于信息交流必须的目的是协调组织的所有各个方面，因此经理人员的职能同组织的活力和持续所必须的所有工作有关”（注：［美］巴纳德：《经理人员的职能》，中国社会科学出版社1997年版。）；于是，在官僚组织中由对规则的重视转向对领导者的关注。我们说，规则的至高地位实际上就是治理的公共性地位，公民的公益精神能在公共规则中成长。但如果突出领导权，公务人员将自己对规则的信念转向对领导个人和领导权的信念，那么就会助长公务人员的私心；这样就把传统公共行政的关于公务人员的动力机制给推翻了。公共组织的公共性与公务人员的公益精神能否得到增长难免令人怀疑。
如果说巴纳德的组织理论让传统理论受到部分创伤，那么西蒙的决策理论则让传统理论进行一场价值的转换。传统理论认为，在管理过程中公共部门应追求效率和效益，完成公众和政治家赋予的使命。而西蒙认为，公共部门的活动就是为了达成目标，无需考虑职位与人员的分离以及信守规则；为了达到目标就需要不断进行决策，而不是一次公共决策就可以完成的。因而，公务人员也需要决策而不仅仅是执行，公共决策本身并不是完美无缺的。因为人是有限理性的，公共决策也是有限理性的，决策的本质不是目标最优或目标实现最大化，而是不断完成目标和提出新的目标（注：［美］赫伯特A·西蒙：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社1982年版。）。实际上，西蒙用一种目标（目的）的理性代替了传统公共行政的价值理性，使公务人员的公益精神失去了理性的基础。
从某种意义上来说，兴起于第二次世界大战后的政策途径，是公共性与公共精神的一次回归。政策学派认为，公共治理是由政策制定与执行轮回构成的政策周期；政策的制定与执行是密不可分的；而且分权化的执行比自上而下的执行更有效；政策周期不是一个程序的效率问题而是一个政治问题，因此不能用一种管理和法的程序来评判和解决公共治理中的若干问题。政策学派正是看到公共治理中存在一些用工具理性无法解决的问题，因而重新倡导价值理性在公共理性中的作用，试图以此解决公共治理中的若干难题。
政策学家史蒂文·凯尔曼从理论和实践两个层面上进行了论证。从理论上看，政策制定中的公益精神涉及到参与者的价值取向问题，即热心公益者的行为动机是努力制定良好的公共政策。公益精神也是制定良好的公共政策的先决条件：无论是政治过程的参与者还是负有生产责任的政府机构人员，都应争取制定把每个人考虑在内而不是只把他自己考虑在内的政策（注：［美］史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策》，商务印书馆1990年版，第180页。）。人性研究表明，虽然利己行为是人类行为的重要动力，但利他行为同样具有生物学与社会学上的合理性，人类对他人处境的移情作用以及在日常生活中经过推理而产生的道德行为都可以看作是利他行为的表现形式。公共生活所具有的荣誉性等特点使它成为表现公共精神的合适场所，因此利己主义支配政治选择是没有充分证据的。从历史经验考察，他也发现公益精神是参政的公民、政治家与政府官员的动机。在美国政策制定过程中，官方与非官方的政策制定参与者都表现出良好的公益精神，公益精神是政治行为的一种准则。于是，他认为，正是因为在政策制定过程中公益精神占据主导地位，所以政府才是值得信任的。政府与公共部门雇员应是公益精神的表率和化身，倘使在公共事务参与者中没有了公益精神，那么这个社会就会走向毁灭，政府与公共部门也就丧失其公共性，沦为私利主义的婢女。
二、现代公共治理中技术与价值的矛盾
尽管从公共行政到政策分析的历程中，私营技术引进对公共治理的公共性与公共精神有所冲击；但我们仍可以把他们归为传统公共治理范式，因为他们基本上仍未脱离韦伯官僚制的预定框架。而现代公共治理则是一种全新的面孔，它所采取的技术与其本身追求的价值发生了强烈的冲突，甚至使公共治理陷入难以破解的二难困境中。根据雷恩(Jan-Erik Lane)的看法，传统与现代公共管理差距可用下列图表区分（注：Jan-Erik Lane:New Public Management,London:Routledge,2000,P.37.）：
传统公共治理特征： 现代公共治理特征：
关注的是政治
注重的是工作被做好
使用的是公法机制： 使用私法工具：
(a)官僚机构(b)公共企业
(a)合同(b)竞标投标
公共与私营参与者分离的
公私参与者在同一领域博奕
规制与计划是分离的 规制与计划联合
现代公共治理主要技术有：垃圾桶决策方式、政策网络与新公共管理运动中采用的大量私营企业管理技术。由马奇与奥尔逊创立的垃圾桶决策方式认为，公共组织目标是模糊而宏大的、技术是不确定的，因此没有什么固定的决策程序，只有在混乱中进行决策，才能将公共决策中目的与手段之间的矛盾予以消解。而政策网络偏重的是，在政策决策与执行或公共事务管理中无需由某个公共部门主导，而应让社会各种主体公共参与，让他们在博弈互动过程中寻求自身的利益从而使公共问题得以解决，公共利益得以实现。总之，这两种公共治理技术共同症状是：没有团体的领导、给定解决问题的手段，但目标是不明确的、参与者构成上多成份且变动不居；所追求的价值是公共问题解决，个人的利益得到维护与实现。
而新公共管理则从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接利用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术，以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。有着追求“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式结构倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业的倾向；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向”（注：《布莱克韦尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第613页。）等与传统价值迥然不同的价值取向。
概而言之，现代公共治理中越来越弱化公共部门（尤其是政府）的作用，讲究治理的多中心化，推崇复杂性技术，这与西方市民社会成熟程度有关，是西方社会的国家社会化、社会国家化以及公法私法化、司法公法化的表征。但是它引发了以下几个必须要重新思考的问题：1.现代公共治理技术作为一种管理技术，它本身是从私人部门管理中成长出来，就必然包含了私人部门管理所追求的价值如利润最大化、经济效益等；而公共部门管理与私人部门管理是有差别的，公共部门管理更多的追求是公共问题解决与社会效益，与私人部门管理以经济效益为主、兼顾社会效益还是有别的。那么，依附于技术本身的价值能否与公共管理本身的价值融合？2.传统公共治理过程中创设了许多社会规范，形成一套公共主体互通的日常语言，这些语言不会在短时期内消失；而现代公共治理中非公共主体和技术规则引入，这些主体和技术规则之间缺乏联系的语言，当它们与传统的公共主体和社会规范在同一领域中交往时，能否有语言的共通性和一致规则导向？3.传统公共治理技术中职业的角色在部门的公共性和公益精神整塑下已内化为心灵的信仰，这种谋求职业的机制内化为一种精神；现代公共治理技术中，对人员的技能和资格的评定推崇备至，而这种评定是外在于行动者自身的，当将一种技能与资格变成一种谋生的手段而不是内心的信仰时，是否比那种因内心的觉醒而带着一种庄严与神圣去有效行动值得深究。4.传统公共治理技术要求行动者在对制度的维护下解决公共问题，从而坚定和强化规则的一致性，违反规则者不仅要受到司法与政治的制裁而且受到威信丧失等非功利性的、道义上的惩罚；现代公共治理技术要求采用多种手段（规则）去达到解决问题的目的，否认规则的一致性和目的与手段的线形关系、因果关系，主张目的与手段是非线性关系与非因果关系等多重复杂关系，对破坏规则者只认为是没有成果、实际工作失败，接受司法与政治的制裁而不受到非功利性、道义上的惩罚。如果这样，那么，在社会生活中社会规范的理性与道义基础流失后，社会能否以一种随机的逻辑进行运转？5.传统的公共治理技术冀求通过一种公共符号来解决公共问题，解除整体性困惑，释放个体自主性，让个体在公共符号设定下不断扩大主体之间交往，最终消灭全球性公共问题，解放全人类；现代公共治理技术是在小群体设定的符号下，扩大技术的力量、提高生产力以解决局部问题，这也是美国一方面在国内利用科学技术和管理技术加强对污染等国内公共问题治理，另一面又不愿参与《京都议定书》的技术上的无整体观的逻辑。问题是技术能解决局部问题但是否有利于整体价值观的实现。诸问题归结为一句话就是：现代公共治理中，试图只利用技术（尤其是管理技术）的工具性功能而剔除其价值性功能，让技术的工具性功能与公共治理中的价值取向嫁接与整合，但在实践中遇到了依附于技术本身的价值与公共治理所追求的价值相冲突；同时因对技术的目的性功能放大，使技术在公共治理应用中失去了合法性（道义）的基础。
三、走向更好的公共治理
现代公共治理过程中治理技术与价值的矛盾是必然要出现的。这种矛盾正促使公共行政与管理的公共性衰落，公民、公共决策参与者与公共管理者的公益精神下滑。哈贝马斯等诸多思想家大声呼吁：公共领域的公共性正在衰落，公共精神日渐稀薄。那么，在我国公共治理中我们应当如何看待公共治理中的矛盾？又如何建设和维护公共性与公益精神？
首先，对这些矛盾的分析有助于我们全面透视现代公共治理。要不断对公共部门改革以提高公共治理水平，就必然遇到上述的矛盾。但其中部分矛盾是可以创造条件予以解决的，如通过各种主体之间不断的交往，可能会形成新的共同语言；像绩效评估就成为公私治理中新的共同的语言，只是如何进行绩效评估、能进行到何种程度在两类性质不同部门是不同的。有些语言在某些公、私两种治理中甚至只有名称相同，而作法与意思迥异。也有一部分矛盾只能依据行政系统本身特质进行权衡而作出取舍，如在英国由于地方行政系统长期执行能力非常弱，就只能选择多中心的合作网络治理结构。还有一部分矛盾只能依据治理过程中当时的价值要求而作出一种选择；如美国因长期规则繁多，公民对公共部门这座大迷宫难以了解，在公民反规则情绪中，政府只能是简化规则。
其次，由于公共治理具有复杂性和多目标性，而公共管理自身并无成熟的、完备的方法，因此，技术的引进是不可避免的。但是，在吸收其他治理技术之时，仍要高扬公共治理的公共性与公益精神。公共性是公共事务治理的本质属性之一。公共治理强调社会规范的最高地位，其含意就是要建立公共领域的公共性。恰如汉娜·阿伦特所言，一大群人围绕着一张桌子而坐，彼此相互联系但又是分隔的，突然他们看到桌子从他们中间消失，因而相对而坐的两个人再也不被分隔，但因某种有形的东西而变得相互毫无关联（注：［美］汉娜·阿伦特：《人的条件》，上海人民出版社1999年版，第40页。）。在公共治理中公共问题就是阿伦特所言的桌子，而桌子消失后的空地就是公共性，社会规范就是某种有形的东西。当公共问题得以解决之时，我们仍在公共性的拉力下，围绕社会规范而共同维护着公共空间，此时技术规则的价值理性丧失，技术就会沦为一种解决问题和检验成效的工具。
公共性的建设与维护需要有公共主体的公益精神作为意识形态的支撑。那么公益精神是如何生成的呢？在国家与市民社会分离清晰、相对独立的状态时，公益精神主要依靠市民社会自身成长中公民意识的觉醒而自发生长出来，因此市民社会成熟是公益精神发育和培植的基本场所。但随着公众舆论批判功能的衰微、公法私法化与私法公法化，出现国家社会化、社会国家化，私人领域正在消失，公共领域也面临结构转型，公益精神的培养显然不能指望市民社会独立地完成，而需国家与社会协作培养。就国家而言，需要重新树立法的尊严，确立社会规范的权威，让权于市民社会，国家本身要以全人类共同归属作为目的，在整个行为中体现一种整体性思维，公共组织（尤其是政府）应成为公益精神教化的学校。
最后，探讨这些矛盾对我国的公共治理实践与理论成熟亦有启发与借鉴意义。公共治理是一个持续不断的过程，只要人类还共同生活在一起，这一过程就不会停止。在这种持续不断的治理过程中。就我国的公共治理实践而言，虽然我国整个社会发展相对滞后，不像发达资本主义国家有诸多的公共问题；但不可否定，以上矛盾在我国公共治理实践中开始初现端倪。如这几年由于市场经济的冲击与公共部门中私营管理技术的应用，整个社会的公益精神出现了滑坡。而且从我国的改革趋向来看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的公共治理浪潮之中；更重要的是，我国正处于从农业社会向工业与后工业社会转变的现代化过程中，公共问题正在不断产生，技术正在不断地创造和在各领域得到应用，传统价值观正经历着危机；技术与价值的矛盾不仅波及着社会体制，而且正在向经济和政治体制渐进。因此，在公共治理实践中，以公共性为取向、弘扬公益精神，体现社会主义本身的价值观仍然是我国现代化成功的保证。马克思曾说：“工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。”（注：马克思：《资本论》第1卷，人民出版社1987年版。）虽然作为后来者，我们具有后发优势，但是作好理论上的知识储备、未雨绸缪是理论工作者应该作的一项基本工作，也是走向更好的公共治理必要的前期准备。
标签：公共部门论文; 公共行政论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 公益组织论文; 社会问题论文; 公益企业论文; 决策能力论文; 时政论文;