《公民及政治权利国际盟约》对我国法制的挑战，本文主要内容关键词为：政治权利论文,盟约论文,公民论文,法制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《公政权利盟约》及其对我国适用的若干问题
《公民及政治权利国际盟约》（又译作《公民权利和政治权利国际公约》），在1966年12月16日的第21届联合国大会上以105票对0票通过，已于1976年3月23日生效。该《盟约》包括序言和6个部分共计53条，其中第1至3部分（1～27条）为实质性权利条款，第4部分（28～45条）为适用公约的监督机制，即设置人权事宜委员会的细则规定，第5至6部分（46至53条）是杂项条款，涉及公约的解释、签署、批准、修改、生效等。该《盟约》将《世界人权宣言》（1948年联大通过》所表达的各国有关人权的协调意志转变为国际条约法，使之对缔约国产生法律拘束力。《盟约》补充、更新了《宣言》的内容，并克服了后者的某些缺陷。例如，确认了“自决权”和“各国对自然资源的自由处置权”，表明“集体人权”开始被国际社会认可。《盟约》还增添了罪犯的人道待遇（第10条）、禁止契约债务监禁（第11条）、禁止鼓吹战争和民族、种族、宗教仇恨宣传（第20条）、儿童的权利（第24条）和少数民族、宗教团体等的权利（第27条）。然而《宣言》中提及的“财产权”和“庇护权”，《盟约》都不予列入。这是因为在《盟约》起草过程中，许多发展中国家认为，强调西方传统的“财产权”可能与“各国对自然资源的自由处置权”相抵触。而庇护权则被划归国家的权利，并非各国公民个人的权利。尽管《盟约》是斗争与妥协的产物，也写进了一些西方国家的人权观念，如“天赋人权”等，但总的来说，中国与国际社会广大成员对其一致持有原则性的肯定评价。该《盟约》与同时通过的《经济、社会、文化权利国际盟约》构成了著名的1966年联合国人权两公约，它们与《世界人权宣言》一起被习称为“世界人权宪章”。截止1997 年底， 有143个国家批准或加入了该《盟约》。我国于1998年10 月签署了该《盟约》。在我国最高立法机关正式批准后，该《盟约》即将对我国适用。因而，该《盟约》的有关适用问题理应摆上日程了。
1.关于“条约优先适用”。我国《宪法》对条约在国内的效力未作明文规定，但《民法通则》等一系列重要的单行法均规定条约的效力高于国内法。它显示了我国立法政策的一种倾向。然而，这是否意味着该《盟约》的内容与我国现行法规不一致或国内法规缺乏规定时，必须优先适用该《盟约》呢？未必如此。因为我国单行法规在承认条约效力优先时都附设了一个“但书”，即我国声明保留的条款除外。《维也纳条约法公约》第19条第3 款指出：在条约没有特别对保留作出规定的情况下，准许各缔约国作出不违背条约宗旨，即符合通常所称“和谐一致规则”的保留，而“和谐一致”的判断权属于各缔约国本身。《公民及政治权利国际盟约》未对保留问题作出规定，故而，各国可依“和谐一致规则”，结合本国实情，作出必要的保留。事实上，多数缔约国对该《盟约》提出了一定的保留。可见，从我国现行法制和国情出发，认真研究对该《盟约》的保留问题，能够杜绝或减少我国国内法及我国利益与该《盟约》的冲突。但笔者的意思不应被误解为是主张我国必须对该《盟约》提出范围宽广的保留。
2.关于“即刻适用”。该《盟约》与《经济、社会、文化权利国际盟约》在规定承担义务的时间要求上存有重大差异。后者明确规定是“渐进性”的，而该《盟约》中没有出现类似后者的“逐渐使本盟约所确认之各种权利完全实现”的文字，仅仅规定缔约国“承允尊重并确保所有境内受其管辖的人”，“一律享受本盟约所确认之权利”（第2条第1款）。因此，有些学者认为该《盟约》的适用是“即刻性”的，即一旦成为缔约国，就须承担义务，实现“盟约”确认的各项权利。在准确理解1966年联合国人权两公约之间的差别，并对尽快适用该《盟约》保持紧迫感的同时，笔者认为，对于该《盟约》是否必须“即刻适用”问题，仍可进行争辩。首先，在该《盟约》中未出现“逐渐”或“渐进”等用语，在逻辑上并不能直接推导出必然是即刻承担条约义务的结论。其次，该《盟约》第2条第2款规定，各缔约国“承允遇现行立法或其它措施尚无规定时，各依本国宪法程序，并遵照本盟约规定，采取必要步骤，制定必要之立法或其它措施，以实现本《盟约》所确认之权利。”显然，一个缔约国“采取必要步骤”，完善国内立法，势必容许有一个过程。因此，有的学者认为，该《盟约》规定的承担义务不是绝对即刻性的。笔者赞同这一看法，并建议，我国在制作或交存盟约加入书时，可提出对该《盟约》非即刻适用的解释性保留。
3.关于“克减条款”。该《盟约》第4条第1至第3 款规定了缔约国在适用《盟约》时的克减数，即减免履行《盟约》义务的权利。似乎这一条可供我国充分利用，其实未必尽然。因为，一则，克减数的行使范围受到明确的限制。该条第2款规定，7个方面的基本人权和自由是不得克减的：①生命权，包括对死刑的严格控制和对废除死刑的鼓励（第 6条）。②禁止酷刑（第7条）。③禁止奴工和强迫劳动（第8条第1至2款）。④免于因契约债务遭受监禁（第11条）。⑤否认刑法的溯及效力（第15条）。⑥保护人格权（第16条）。⑦思想自由和宗教自由（第18条）。二则，缔约国行使克减权的条件受到明确的限制。该条第1 款为：“如经当局正式宣布紧急状态危及本国，本盟约缔约国得在此种危急情势绝对必要之限度内，采取措施，减免履行其依本盟约所负之义务，但此种措施不得抵触其依国际法所负之其它义务……”。尤其是该盟约的内容已由其它许多普遍性和区域性国际人权条约所吸纳，缔约国在克减该盟约义务时，必然要顾及不得抵触其因别的国际人权条约所起之义务。因而，我国应当重视“克减条款”，但不能对它寄予过高的期望。
4.关于适用的监督机制。该《盟约》详实地规定了设立人权事宜委员会，作为适用《盟约》的监督机构。该委员会由18位来自不同缔约国、品格高尚，在人权方面声誉卓著的人士组成，其中部分人被要求具有法律经验。委员会的基本职责是“接受并审议一缔约国指称另一缔约国不履行本盟约义务之来文。”我国不少学者担忧，如不对此提出保留，将使我国面对众多的人权国际纠纷，并难以避免西方国家以人权为借口干涉我国的内政。笔者对之持有不同意见。因为，我国加入该《盟约》并非只是一种外交姿态或只是同西方国家在人权问题上斗争的策略手段，而是显示了我国真诚、严肃的立场，即以此为契机，更积极地参与国际人权法制，并促进国内人权法制建设和继续改善我国的人权状态。一个普遍性的国际人权公约自应有其适用的监督机制。该《盟约》以第4 部分18个条文的篇幅，具体规定了人权事宜委员会的组织和运作功能，此乃盟约体现其宗旨的重点内容之一。我国以保障生存权为主的良好人权记录举世公认，我国健全人权法制的努力也是有目共睹的。我国不应畏惧《盟约》的监督机制。再者，随着各国经济的全球化态势，国际社会包括人权领域的全面对话和合作也得以蓬勃发展。当然，西方国家借口维护人权干涉别国内政的事件，不仅在委员会内，而且在其它场合，也可能会屡屡发生。我国需要冷静应对，但不必对其疑虑过甚。值得指出的是，该《盟约》的1966年任择议定书，规定了人权事宜委员会可接受并审议个人声称因《盟约》所载权利遭受侵害而指控缔约国当局的来文。该《盟约》的1989年任择议定书，其主要内容为废除死刑。这两个任择议定书被国内许多人士认为，可能会被国内外敌对势力所利用。好在它们是独立的法律文件，我国暂未考虑加入，加之情况复杂，恕不全面评议。这里，笔者仅想强调一个问题，即我国刑法关于死刑的规定与《盟约》及其第2号任择议定书的差距。截止1989年，世界上已有53 个国家废除死刑，还有23个国家和地区（含中国香港地区）在实践中不再执行死刑。而我国1997年刑法规定的死刑罪名达70余种，比1979年刑法明显增加。笔者认为，有3点应予注意：第一，1979年刑法分则8章中，规定可处死刑的有4章，另包括第3章破坏社会主义经济秩序罪在内的4 章未涉及死刑。1997年刑法分则10章，除1章外，其它9章全规定了可处死刑，其中份量最重的第3章破坏社会主义经济秩序罪，8个分节都设定了死刑的罪名和情节。对于经济犯罪分子大量科以死刑，是否与盟约第6 条精神相符？第二，1997年刑法第3章第5节“死刑”规定了具有中国特色的死缓制度，第48条规定，死缓的执行“可由高级人民法院判决或核准。”可否改为“应报请最高人民法院核准”。因为，既然放在同一分节，死缓也就是死刑的一种，自当由最高管辖法院决定之。第三，1997年刑法唯一与1979年刑法连贯式规定可不处死刑的是第9章渎职罪。众所周知，无“职”者何渎之有？此罪的主体，主要是身居高位的国家官员、企事业单位高级干部和具体管理人员。用老百姓的话讲是有权掌印的人。有的官员和干部，滥用职权，损公肥私，挥霍浪费，其行为常导致企业破产乃至地方财政困难，严重威胁国计民生。渎职罪给国家和人民造成的危害有时极其巨大。我国1997年刑法规定，盗窃公私财物数额特别巨大、有特定严重情节者处死刑（264条），贪污10万以上、 情节特别严重者处死刑（383条）。但却规定民愤颇大的渎职罪不处死刑。 其后果是否客观上纵容了在玩忽职守名义掩护下的变相的盗窃和贪污？是否有利于惩治腐败和推行廉政？上述3点，是否在我国成为盟约缔约国后， 经受得住盟约适用的监督机制的检验呢？
《公政权利盟约》的执行与我国民诉法第135条的缺陷
《公民及政治权利国际盟约》（以下简称《盟约》）第2条第3款规定了对其人权受损害者的救济事宜，因而可称为“救济条款”。该款第1项明文规定：“确保任何人所享本盟约之权利或自由如遭受侵害， 均获有效之救济，公务员执行职务所犯之侵权行为，亦不例外。”在《盟约》各条款的排列顺序中，救济条款被置于对个人基本权利和自由具体列举的各项条款之前，从中可以看出救济条款在《盟约》人权保障体系中的地位高于其他各项具体列举人权的条款，是《盟约》中最基本的条款，因而是《盟约》对缔约国最基本的要求之一。
诚然，由于《盟约》的一些规定与一些成员国的国内法体制不符，因而许多国家在成为《盟约》缔约国时作了不同的保留。《盟约》虽未规定保留条款，但许多国家对《盟约》条款的保留已为《盟约》所接受的实践，表明了《盟约》是一个可以保留的条约。但是，从目前各国的保留实践看，救济条款并不属于各国所提的保留范围，其原因亦在于救济条款在实现盟约所举各项权利方面的重要作用。
该款第2项规定：“确保上项救济权利，由主管司法、 行政或立法当局裁定，或由该国法律制度规定之其他主管当局裁定，并推广司法救济之机会。”根据该第2项的规定，第1项所指的“救济”，既包括行政救济也包括司法救济，其着重点在于司法救济。事实上，在法制国家，主要的或最后的救济应是司法救济。在一些西方国家，法院可以对行政裁决进行司法审查。在我国，就行政机关对个人处罚的决定也可以在法院提起行政诉讼程序。
值得注意的是，《盟约》在“救济”一词前，加上了“有效的”这一限定词，这说明《盟约》对司法救济是有一定要求的。虽然对“有效的”司法救济可以存在不同解释，但从各国的法律实践看，司法救济的及时性应是“有效救济”的题中应有之意，而司法拖延则是不符合“有效救济”原则的。对《盟约》缔约国而言，虽有司法救济制度，但救济不及时，或存在司法拖延，该缔约国就可能被指控为违反《盟约》的救济条款。
经过这些年来的法制建设，我国法律所提供的司法救济手段越来越完备，制度也日益完善。但是，从与《盟约》接轨的角度看，我国的司法救济制度仍有进一步改进的必要。民事司法救济方面的不合理司法拖延就是必须解决的一个问题，而这一问题的存在又与我国民诉法第 135条的立法缺陷有着直接的关系。
我国现行《民事诉讼法》第135 条规定：“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起6个月内审结， 有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长6个月；还需要延长的， 报请上级人民法院批准。”这一规定虽然对延长审理期限作出了一定的限制，但也为不合理的司法拖延开了方便之门。
首先，法院在延长案件审理期限方面的权利不受限制。该条在授予法院延长案件审理期限的决定权的同时，并未规定延长案件审理期限的具体条件；在6个月延长期后还需要延长的情况下， 也未有上级人民法院批准再次延长规定任何具体条件。根据该条，同级法院院长或上级法院作出批准延长审理期限的决定完全是任意性的，不受法律的任何限制。从而导致在实践中，由于法律未对延长审理期限的问题规定任何限制条件，使得当事人一方因此而遭受损失的情况经常发生。
其次，该条未规定法院向当事人出示任何此种批准的证明文件的义务。换言之，当事人没有知晓这种延长是否获得批准的权利。而当事人知晓这种延长是否符合法定条件，应是当事人的诉讼权利之一。其实，法律的特点之一就是其公开性，无论法律规则本身，还是法律实施的具体程序，均应公开。在特定案件的审理中，除法律明文规定的特定事项外，对有关程序性问题，当事人均有权了解。我国法律未要求在延长审理期限问题上的任何透明度，这就不能较好地维护当事人的诉讼权利，也不利于当事人获得有效的司法救济。
法庭延长审理期限而无任何限制条件，当事人对这种延长是否符合法定的批准手续无法定的知情权，这就造成了在延长审理期限问题上的随意性，给予了法官过宽的任意性权力，从而为不合理的司法拖延创造了条件。实践中，由于该条的立法缺陷引起的不合理司法拖延的情况是屡见不鲜的。其结果必然是否定当事人的诉讼权利，使得人权受侵害者无法得到有效的司法救济，从而无法保护当事人的人权和基本自由。
上述立法缺陷的原因，可能在于立法者在立法思想上片面地着眼于法院在案件审理中的某种方便，而忽略了当事人诉讼权利的保护。从根本上说，诉讼权利是其他一切权利的基本保障，诉讼权利得不到有效的保护，实体人权也就无法得到有效的保护。由此可见，《民事诉讼法》第135条的完善取决于立法者立法思想的转变。
不合理的司法拖延不仅有碍于我国有效地履行《盟约》的规定，而且还会成为《盟约》其他缔约国对我国提起控诉的理由。根据《盟约》第41条的规定，缔约国可以在一定条件下要求人权事宜委员会审议其他缔约国违反《盟约》义务的情势，而委员会进行审理并以国际法原则处理的前提条件之一，是所指事件“可以运用的国内救济办法已援用无遗”。但依据该条第1款第3项的规定，“如救济办法之实施有不合理的拖延，则不在此限。”根据该条的上述规定，如果存在国内司法救济的不合理拖延，则委员会可以不受“用尽当地救济办法”这一原则的限制，直接受理缔约国的控诉并以国际法原则处理之。
因此，我国加入《盟约》后，特别是在接受人权事宜委员会的管辖权后，为排除不合理的司法拖延，向人权受侵害者提供有效的司法救济，有必要对民诉法第135条的规定进行修改，弥补其缺陷，使其与《盟约》的要求相吻合。这不但是我国避免在履行盟约义务方面与其他缔约国的纠纷，授其他缔约国以口实的需要，也是盟约本身的要求。根据《盟约》第2条第2款，盟约缔约国“在现行立法或其他措施尚无规定时，各依本国宪法程序，并遵照本《盟约》的规定，采取必要步骤，制定必要的立法或其他措施，以实现本《盟约》所确认的权利。而人人有权获得有效的司法救济，正是《盟约》所确认的权利。
我国宜对《公政权利盟约》作出保留及调整相关的国内法
我国政府签署的该《公政权利盟约》（以下简称《盟约》）距其对我国生效尚有一个国内批准的程序。在批准之前慎重地考虑该《盟约》可能与国内法抵触的方方面面，则有利于决策者从容地决定选择保留或修改、补充国内法。
1.关于“自决权”
《盟约》第1条规定：“所有民族均享有自决权， 根据此种权利，自由决定其政治地位……。”中国是一个多民族的主权国家，如果在批准该《盟约》时，对“自决权”不作明确的限定和说明，则有可能引起误解，造成民族的分裂。事实上，中国政府尊重民族地方自治，但是不支持主权国家中一部分人的分裂，任何利用民族自决权利来从事肢解别国、颠覆别国政府、侵犯别国主权的行为都是不能容忍的。这种立场也是符合现代国际法的。
为此，中国政府有必要对此条款进行保留说明，即：“自决权”的定义仅适用外国殖民统治、外国占领或外国奴役下的人民，该定义不适用于主权独立国家或一个人民中的一部分，这是国家完整所必须的。
2.关于“紧急状态”
该《盟约》第4条第1款规定：“如经当局正式宣布紧急状态危及本国，本盟约缔约国得在此种危急情势绝对必要之限度内，采取措施，减免履行其依本盟约所负之义务……。”而在我国国内法中并没有明确的紧急状态之规定（香港、澳门的特别行政区基本法除外），与这一表述相关的是我国《宪法》第80条的规定：“中华人民共和国根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……发布戒严令、宣布战争状态……。”在目前尚无专门关于宣布紧急状态立法的情况下，笔者以为应在批准时声明保留，即：《中华人民共和国宪法》第80条所列举的发布戒严令、宣布战争状态得以实施的情况应被理解为是符合该《盟约》第4条之宗旨的。
3.关于“禁止战争之宣传”
《盟约》第22条第1款规定：任何鼓吹战争之宣传， 应以法律禁止之。现代国际法禁止国家之间使用威胁或武力（《联合国宪章》第2 条第2款）。同时《联合国宪章》第1条也开宗明义地强调采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或破坏和平。总之，国际社会在禁止违反国际法的战争的同时，也明确赋予国家有单独和集体的自卫权。进而言之，对于国家的内战、人民的武装革命以及主权国家武力镇压叛乱团体、交战团体的模式，原则上说是主权国家的内政，国际法无权干涉。问题是国家的内战、人民的武装革命以及主权国家武力镇压叛乱团体、交战团体的模式从广义上来说均属于战争概念的范畴。《盟约》第20条第1 款所指的“战争”不同于联合国宪章中所限制的对国家间的侵略战争，它直接限制到缔约国的国内事项。
事实上，中国政府一直认为大陆和台湾的和平统一不能没有以武力解放作为最终的保障。因此，如果不对《盟约》第20条第1 款所指的“战争”进行限定的解释和保留，中国政府完全有可能受到来自该《盟约》的约束。为此，中国政府在批准该《盟约》时可以声明：盟约第20条第1款所指的“战争”一词应理解为是指违反国际法的战争。
4.关于“所有公民享有参政权”
该《盟约》第25条的主要内容为：凡属公民……不受无理限制均应有权利及机会直接或经自由选举之代表参与政事；享有选举权和被选举权……。中国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”
剥夺政治权利是指对犯罪分子参加国家管理和政治活动权利的刑罚方法，也是中国宪法和司法制度的特色。被剥夺的权利有：（一）选举权和被选举权。（二）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利。（三）担任国家机关职务的权利。（四）担任国有公司、企事业单位和人民团体领导职务的权利。
作为缔约国，中国宪法的这些规定无疑将会与该《盟约》中第19条（人人有言论自由之权利）、第21条（公民的集会权利）、第22条（人人有自由结社权利）、第25条（公民参政权利）形成抵触。
因此，如果在不修改国内法的情况下，中国政府可对此提出保留和声明：在中国，该《盟约》的第19条、21条、22条、25条中所指的“公民”或“人人”不适用于依法被剥夺政治权利的人。
5.关于“全部领域适用”
该《盟约》第50条规定：“本盟约各项规定应一律适用于联邦国家之全部领土，并无限制或例外。”
英国和葡萄牙均是该盟约缔约国，同时，英国在加入盟约时就该盟约在香港的适用方面，提出了两项保留（对该盟约第13条和第25条）。
1997年7月1日香港已回归祖国，澳门也将于1999年12月20日回归。原则上来说该《盟约》的缔约国至少是必须享有主权的国家（同上《盟约》第48条），同时，香港基本法和澳门基本法均规定了港澳特别行政区除政治、外交、军事方面以外，可分别以“中国香港”或“中国澳门”的名义单独同世界各国、各国际组织保持和发展关系，签定和履行有关协定。该《盟约》的内容与政治有关，属于国家主权管辖范围，港澳地区无权单独加入。考虑到港澳地区特殊的历史背景，为此，中国政府在香港基本法（该基本法第153条第2款）和澳门基本法（该基本法第 137条第4 款）中规定了中国政府尚未参加但已适用于香港或澳门的国际协议仍可继续适用。中央人民政府根据需要授权或协助特别行政区政府作出适当安排，使有关国际协定适用于特别行政区。这里所说的中国政府尚未参加但已适用于特别行政区的“国际协议”，如果它的范围也包括了只有主权国家才能享有的关于政治、军事、外交缔约权的话，则显然是与港、澳基本法中否定其主权条款相矛盾的。为了协调、处理好这种复杂的关系，中国政府在批准《盟约》时应将该《盟约》在港澳特别行政区的适用作出特别的认可，以示国家和地区之间的主从关系。
其次，《盟约》采取的是全境适用原则（第50条），作为中国政府在成为正式缔约国时，绝大部分提出的保留是基于对大陆的社会、司法制度来考虑的，而对于这些保留，原则上不直接适用于特别行政区。因为港、澳《基本法》明确规定：“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据港、澳特别行政区的需要，在征询港澳特别行政区政府的意见后，决定是否适用于港、澳特别行政区。”由于港、澳特别行政区实行的是不同于与大陆的社会制度和司法制度，且享有终审的司法审判权，因此，中央政府对该盟约的保留并不一定适用于港、澳特别行政区。
根据中国的实际国情对以上《盟约》中有的与国内法抵触的条款（列举尚未穷尽），可以提出保留和声明并不修改国内法。
6.在调整国内法相关问题方面
一个国家虽然在宪法中规定了对公民各种政治权利的保护，如果没有具体的部门法规的配套，也没有违宪审查制度，国家机关在适用过程中所遇到的冲突可以暂时地回避，民众感到的只是无所适从而已。一旦该国家作为《盟约》的缔约国，就自然受到该盟约的约束。因此，对于一些普遍为国际社会承认的国际基本人权，缔约国今后是无法回避同时也不应单纯地仅从保留上加以考虑，而应对国内法加以修改、补充，使其与履行《盟约》相配套。
国内法需作调整而涉及到的有《盟约》中和我国宪法中均规定的对个人权利保护条款的不同适用标准所引发的问题。例如，该《盟约》第19条规定：“人人有发表自由之权利……不分国界、寻求接受及传播各种消息及思想之自由”；第22条规定：“人人有自由结社权”。而我国《宪法》中第35条也规定了：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对于《盟约》中人人有发表之自由权利其不可欠缺的解释应为：其手段和方法包括了出版发行权（不仅仅为投稿发表权）、无线广播、电视广播（组建）播放权。目前，在我国出版和广播业属于国家垄断，尚无专门的立法。以笔者所见，中国政府在批准时对此可作保留，即中国政府保留对出版企业、广播企业实行垄断和发放许可证的权利。理所当然，在此同时中国政府应对发放许可证的制度进行立法。
根据我国《宪法》第35条公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由的规定。1989年10月31日我国已经颁布并实施了《集会游行示威法》，然而，在关于公民结社权利等方面，目前我国尚无专门的立法。为此，中国政府可以在批准《盟约》时，对结社的自由权应提出保留中国政府对公民结社的审核、许可权。同时，与《盟约》中结社权相配套的国内“公民结社权利法”应予立法并实施。
同样，其他一些问题也涉及到在履行《盟约》时会发生与国内法及国内政策不协调的问题，如公民的迁徙自由权、人人有进入其本国的权利、儿童出生登记和姓名权等等。如果中国政府不能对这些问题进行妥善的处理和协调，则完全有可能使自己陷入困境。
比较《盟约》中对个人人权的保护与中国现行宪法中所规定的公民权利的内容，不难看出两者有很多相似的地方。总的来说，《盟约》中其核心所要求的，中国政府基本上已在《宪法》或其他部门法中作了规定。作为成为正式缔约国，中国政府除了可以提出的一些保留外，中国国内法仍有一些问题需要修改、补充和调整以符合履行《盟约》的要求。尽管如此，中国已有条件加入这一盟约，中国也应该加入这一盟约。中国加入该盟约是与其安理会常任理事国的地位相吻合的，这不仅反映了中国的民主化进程与国际社会逐步接轨，还可以促进中国的民主和法治的发展，从根本上来说是符合中国人民长远利益的。
我国刑事法制应与《公政权利盟约》接轨
1998年，我国政府签署了联合国著名的人权两公约之一——《公民及政治权利国际盟约》（下称《盟约》），这充分表明了我国积极参加国际人权公约和促进国际人权保护事业的决心和信心。现在该签署正等待最高权力机构的批准，也就是说我国是否最终成为公约的缔约国还有待于全国人大常委会的最后决断。一旦批准了该公约成为缔约国后，就有必要对我国法律与该公约的规定有哪些差异等问题作出充分的评估，并在此评估的基础上对我国现有法律规则作出相应的修改，以承担和履行公约所规定的各项国际法义务。限于篇幅，本文仅探讨《盟约》对我国刑事法制的影响和我国必须作出的相应法律修改或补充的问题。
作为《盟约》主体内容的第3 部分中有很多地方涉及刑事法制问题，或者说与刑事法制有关。换言之，缔约国在该《盟约》下在刑事法制领域中承担了较多的保护人权的国际义务。通观该《盟约》第3 部分的内容，其绝大部分的规定应该说是与我国现行刑事法制相一致的，比如关于不得无理逮捕或拘禁的规定、关于禁止酷刑的规定、关于被告与判决有罪之人以及少年犯人与成年犯人分别羁押的规定、关于由独立而无偏的法庭进行公正和公开审判的规定、关于刑事法律不溯及既往的规定都与我国刑事法律或刑事司法实践基本相同。尤其是我国新的《刑事诉讼法》第12条新增加的“无罪推定”原则更符合了该公约第15条所规定的内容。这说明了我国刑事法制自建国以来历经几十年的实践和不断的修改完善，已包含了当代先进的文明的法律制度所具有的基本内涵，同时也证明了我国在刑事司法领域已具备了与《盟约》接轨的基本条件。但是，倘若仔细地比较该《盟约》和我国刑事法律的规定以及司法实践，笔者认为有下列问题值得注意：
1.关于在“合理期间内”审讯或释放被逮捕或拘禁之人的问题
《盟约》第9条第3款规定“因刑事罪名而被逮捕或拘禁之人，应迅即解送法官或依法执行司法权力之其他官员，并应于合理期间内审讯或释放。”《盟约》第14条第3款（c）项规定，被告享有“立即受审，不得无故稽误”的权利。该两款规定的基本含义是要求缔约国司法机关将逮捕或拘禁的嫌疑犯或被告人按法律规定的时限交付审判，对罪名不能确立者应于法定的期限内释放，且无法定的正当理由不得延误此等审判。
这里有必要对《盟约》所说的“合理期间”作一解释。所谓“合理期间”在各国法律中通常被解释为，当法律规则对某项行为未明确规定实施期间时，应当在人们合理期望的期间内实行该行为。但在《盟约》中不能作如此解释，因为大多数国家的法律对实施逮捕或拘禁行为以及送交审判都有明确的期间规定，只是各国对这种期间的规定有很大的区别而已。因而，笔者认为《盟约》中所谓的“合理期间”应当是指各国法律已明确规定的期间，即“法定期限”。然而，从《盟约》的缔约目的宣示基本人权这一特点出发，这里的“合理期间”又可以解释为法律明确规定的符合被逮捕者或被拘禁者以及被告人利益的、尽可能短的期间。
我国《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人、被告人的拘传、拘留等拘禁措施都规定有明确的时限。其规定：拘传、传唤持续的最长时间不得超过12小时；对犯罪嫌疑人、被告人取保侯审最长不得超过12个月，监视居住最长不超过6个月；普通刑事拘留的最长期限不得超过14天， 对流窜作案、 多次作案、 结伙作案的重大嫌疑分子的刑事拘留期限不得超过37天。至于犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期间，更是规定得详尽又具体。其规定：提交审判的一般期限为2个月；案情复杂、 期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月；对交通十分不便的边远地区的重大复杂案件、重大犯罪集团案件、流窜作案的重大复杂案件、犯罪涉及面广取证困难的重大复杂案件，在上述期限内不能终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或决定，可以再延长2 个月；对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚， 按照前述规定延长2个月期限届满仍不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院的批准或决定，可以再延长2个月；因为特殊原因， 在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂案件由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延期审理。可以说我国刑事法律对《盟约》中所谓的逮捕或拘禁“合理期间”以及延长该等期限的法定理由都有明确的规定。但是，在实践中我国的某些司法机关存在着超越这些法律规定的合理期间羁押嫌疑犯或被告，或者无法定理由拖延审判的方法，这显然就不符合《盟约》规定的精神。
2.关于被告的自供或认罪的问题
《盟约》第14条第3款明确宣称，审判被控刑事罪行时， 被告一律有权享有的最低限度的保障之一是，不得强迫被告自供或认罪。其基本含义是刑事被告人享有不受强迫坦白或认罪的权利，相反就是指缔约国司法部门不得强迫被告人招供或认罪。言下之意，招不招供是被告人自觉自愿的事情，非其法律义务；而司法部门则须对自己的审讯手段加以限制，不得对被告人实施任何形式的强迫。可以说《盟约》的这一规定与西方国家强调保护被告人的权利，特别是赋予被告人保持沉默的权利完全一致的。
笔者有一可以值得探讨的观点就是，该项规定在其含义和精神上与我国目前对被告人实行的“坦白从宽，抗拒从严”的一惯作法是有一定距离的。或者说我国的作法与盟约的这一规定及缔约精神是有冲突的。
首先，我国对被告实行“坦白从宽，抗拒从严”的作法，其本意是为了促使或鼓励犯罪嫌疑人或被告人积极交待问题，以便顺利地和有效地完成刑事审判任务。然而，这种提法着重强调了犯罪嫌疑人或被告人的交待问题的义务，尤其它的后半段对犯罪嫌疑人或被告人具有一定强迫和威慑意味。其次，“坦白从宽，抗拒从严”与《盟约》第 14条第2款所规定的“受刑事控告之人，未经依法确定有罪以前，应假定其无罪。”的精神也是不合的。因为在“无罪推定”的原则下，犯罪嫌疑人或被告人根本就没有主动招供的义务，更不可因拒不交待而遭受从严处罚，所有举证嫌疑人有罪的义务和责任应当由公诉人来承担。这说明虽然我国新的《刑事诉讼法》也规定了“无罪推定”的原则，但在某些具体程序规定上仍存在着不符合该原则的因素。我国加入了《盟约》，就必须在具体规定上都参照“无罪推定”的精神进行修改，以适应《盟约》的要求。
笔者认为，如果将“坦白从宽，抗拒从严”改为“允许保持沉默，主动坦白从宽”是否更符合《盟约》及新的《刑事诉讼法》的立法精神呢？“允许保持沉默”反映了《盟约》赋予被告不受强迫自供或认罪的权利的基本内涵，也符合“无罪推定”原则，同时还可以限制在实际执行中可能出现的强迫被告交待罪行的不规范的作法；“主动坦白从宽”则保留了我国原先规定中鼓励犯罪嫌疑人主动交待问题的积极因素，这是两者较好的结合。当然究竟如何提法更科学更符合《盟约》及我国刑事法律的立法精神可以进一步探讨。
3.关于劳动教养问题
《盟约》第8条第3款规定，（a ）任何人不得使服强迫或强制之劳役；（b）凡犯罪刑罚得科苦役徒刑之国家， 如经管辖法院判处此刑，不是根据上述（a）的规定，而不服苦役； 上述“强迫或强制劳役”不包括：经法院依法命令拘禁之人，或在此种拘禁假释期间之人，通常必须担任而不属于（b）款范围之工作或服役。 《盟约》该项规定主要宣示了任何人不受强迫或强制劳役的基本人权。按这项规定的基本精神，缔约国强制特定人服劳役的前提条件是：该国刑法有苦役徒刑的规定，且经法院判处此刑；或者经法院依法命令被拘禁之人或拘禁假释期间人从事苦役。很显然，我国目前仍在实施的劳动教养制度与此项规定有很大的抵触。实施劳动教养处罚的现行法律依据是1957年全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充决定》、1982年国务院转发的公安部制定的《劳动教养试行办法》等法规。根据这些法规的规定，需要实行劳动教养的人，均由省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会审查决定。劳动教养与劳动改造不同，它不是一种法律规定的刑事处罚方式，而是一种行政处罚的手段，所以它不属于《盟约》所称的苦役徒刑。劳动教养的实质是以限制人身自由为前提的劳役，依现行法规，它由非法院性质的劳动教养管理委员会审查决定的，不符合《盟约》关于任何强迫或强制性劳役必须经法院依法判决或命令的要求，加入《盟约》前后，我国必须对劳动教养的规定进行重大修改。
笔者认为，解决这一问题的方式有两种：其一，取消劳动教养制度。事实上，我国学术界和司法界的有关人士对实行劳动教养制度的必要性一直存有争议，有人很早就提出取消这一制度的要求。现在借须与《盟约》接轨的机会，消除有关劳动教养的规定，可谓正当其时。其二，倘若劳动教养这种处罚方式尚有存在之合理必要的话，应当将决定劳动教养的权力授予法院，由法院来依法判决或命令对法律规定的特定对象实施劳动教养。
4.关于我国刑事法律中尚未规定的其他被控犯罪人权利问题
参照《盟约》的有关规定来衡量我国刑事法律，笔者认为还有下列内容是我国刑事法律所不具有的，需要作相应的补充。
第一，《盟约》第6条第4款规定“受死刑宣告者，有权请求特赦或减刑之权。”该规定赋予死刑犯请求特赦和减刑的权力，我国刑事法律无相应的规定。其实，增加这一规定对我国刑事法律不会产生大的变动，只是在死刑宣告后的程序中增加了一个形式上的环节而已。
第二，《盟约》第9条第4款规定“任何人因逮捕或拘禁而被剥夺自由时，有权声请法院提审，以迅速决定其拘禁是否合法，如属非法，应即令释放。”该款规定赋予被逮捕人或拘禁人要求法院立即就该逮捕或拘禁行为是否合法进行裁决的权力，对此我国刑事法律也无相应的规定。很明显要增加这一规定有一定的难度。可以预见如增加了此项规定，绝大多数犯罪嫌疑人会要求适用这项规定，这将大大增加了法院的工作量。但显然要加入盟约就必须承认被逮捕人或被拘禁人的这项权利，相应的法律修改是在所必行的。
第三，《盟约》第9条第5款规定“任何人受非法逮捕或拘禁者，有权要求执行损害赔偿。”在我国，法律规定如果任何人受非法逮捕或拘禁或监禁可以通过行政程序要求作国家赔偿。但在实践中除很少的例子外，大多数受非法逮捕或拘禁者都未主张这种权利，这主要与我国法律对这种赔偿权利的规定不明确有关。一旦参加了《盟约》就势必要求我国法律对获得此种赔偿的方式及估算尺度作出具体的规定。
以上是笔者对我国刑事法律制度按照《盟约》规定需作修改或补充之处的初步分析。统而观之，我国刑事法律的主体内容还是符合公约的基本规定的，需要修改的只是个别枝节问题，特别是要修正实践中的那些具体作法。应该说《盟约》并未在刑事法律领域对缔约国提出过分严苛的要求，给了缔约国比较宽松的立法与实践的余地。但《盟约》的某些内容的确反映了西方国家的传统刑事法律的基本原则和规则，而这些原则和规则是我国法律中原先不具备的，或是与我国的一些传统作法有一定冲突或抵触的。尽管如此，我国无须担忧参加《盟约》对我国刑事法律制度所带来的影响，也无须忌讳采纳某些西方的原则，因为我国的刑事法律制度原本就在积极吸纳先进的法律思想和立法技术，朝着民主化和法制化的方向在大步迈进，在刑事法律领域宣示更多的人权，这不会成为我国的负担，而将成为促使我国法律制度不断进步和发展的原动力。