略论完善我国高新技术产业发展的税收支持政策，本文主要内容关键词为：高新技术产业论文,税收论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现行高新技术产业税收政策存在的问题
改革开放以后，我国政府认识到税收对产业升级的重要作用，出台了许多税收优惠措施来推动高新技术产业的发展，并取得了一些成效。但是，随着科技的高速发展和国内外经济形势的变化，我国税收优惠措施在促进高新技术产业发展方面存在的问题开始显现，主要表现在以下方面：
1.促进高新技术产业发展的税收政策缺乏针对性。(1)税收优惠政策目标不明确。我国现行科技税收政策更多的是各项税收优惠措施的简单罗列，一些税收法规因临时性需要而仓促出台，没有总体上的规划，缺乏系统性和规范性。(2)促进高新技术产业发展的导向机制尚不健全。新技术转化为现实生产力，一般要经过研究开发期、成果转化期、市场成熟期三个阶段，税收优惠也应该在各个阶段发挥其扶持和激励的作用。而目前我国对高新技术企业的税收优惠主要集中在成果转化期，而急需政府扶持的新办企业享受不到有效优惠。(3)税收优惠政策被滥用。只要是高新区内的企业，不论其是否是高新技术企业，都享受税收优惠，并且高新技术企业中的非高新技术收入和“四技”收入（技术转让收入、技术咨询收入、技术服务收入、技术培训收入）中的非技术性收入也享受优惠政策。(4)税收优惠政策未依据经济发展的不同时期而作相应的调整，使一些企业不思进取，企业的创新活动难以长久地持续下去。
2.促进高新技术产业发展的科技税法体系不够完善。首先是科技税收法律层次低，相互之间衔接差，影响其效应的发挥。在科技税收制度方面，国家法律中几乎没有规定；现有的科技税收优惠政策，基本上是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充而形成的，分散于各类税收单行法规或税收文件中，使人们对政策难以全面把握，执行起来容易出偏差；还有一些优惠政策缺乏稳定性，而且有些细则修改后未广泛宣传，从而使有关政策不规范；同时，科技税收法规之间衔接较差，给税收执法带来诸多不便。其次是税法的单一立法体制不能完全适应地方科技发展的需要。这不仅不利于根据地方科技发展需要和可能制定税收规定，而且不利于因地制宜地调控配置区域性税收资源和地方税体系的构建及分税制的实施和完善，同时还可能诱发地方政府的越权行为。再次是科技税收制度的项目孤立，不便于税收宏观调控和管理功能的充分发挥。在科技税收立法上，没有一个总体规划，多数表现为近年来的一些补充规定，各种规定之间交叉重叠或遗漏不全，有些过时的规定没有及时废止。
3.税收优惠以直接优惠为主、间接优惠为辅。从税收优惠方式上看，税率式优惠与税额式优惠属于直接优惠方式，而税基式优惠，如加速折旧、投资抵免、税前列支等属于间接优惠方式。直接优惠具有透明度高、激励性强的特点，但其受益对象具有局限性，主要是那些已经和能够获得技术开发收益的企业，而对那些尚未或正在进行技术研究开发的企业则无税收激励，不利于促进老工业基地的技术改造、产业升级。我国的税收直接优惠主要表现为对企业最终经营结果的减免税，强调的是事后的利益让度，对于引导企业事前进行技术改革和科研开发的作用较弱。间接优惠（税基式优惠）主要表现为对企业税基的减免，强调的是事前的调整，通过对高新技术产业的固定资产实行加速折旧、对技术开发基金允许税前列支以及高新技术企业可享受投资抵免等措施来调低税基。它可以激励企业采用先进技术和加强科技开发来享受相应的税收优惠，达到产业升级和优化产业结构的目的。我国目前科技税收的优惠方式偏重于直接优惠，较少运用间接优惠方式，优惠的对象主要是那些已经和能够获得技术开发收益的企业，对那些尚处于技术研究阶段以及需要进行技术改造的企业缺乏应有的税收刺激，这对扶持更多的企业开展技术创新的有一定的负面影响。
4.税收优惠以区域为主、产业为辅。区域税收优惠主要有两种形式：一是按行政性区域规定的优惠；二是按照高科技园区、经济技术开发区等经济性区域规定的优惠。我国现行的高新技术税收优惠主要体现在经济特区、某些行政省区、经济技术开发区和高科技园区内。在经济发展初期，区域税收优惠政策可以起到先导性、示范性、集聚性和辐射性的作用，可以在短期内吸引资金流向对高科技产业优惠的地区，建立起高新技术产业发展的区域环境。通过建立高新技术开发区，对进入开发区的企业给予各种优惠，这是国际上通行的方式。但这种方式主要用于吸引外资，对本国企业这种方式有较多的副作用。对开发区内外相同性质的企业实行不同的税收待遇，既不符合公平原则，也不符合税收促进高新技术产业发展的初衷，更不利于科技产业的合理布局。事实上，目前已出现高新技术企业纷纷挤往开发区，甚至在开发区内“假注册”，或者企业进入科技开发区后改变了经营方向却仍享受税收优惠待遇，实际上给很多企业提供了合法避税渠道。在区内的企业，有些并不是高新技术企业也享受优惠政策，导致许多企业不是在科技创新上下功夫，而是钻政策的空子。税收政策对产业性税收优惠的弱化，造成了同一性质的产业因所处区域不同而产生税负不同，不仅不适应国家的产业政策、有悖于税收公平的原则，也大大局限和弱化了税收手段在促进全国科技进步方面的作用。同时，由于中西部地区的总体投资环境比不上东部地区，使本来就落后的中西部地区在科学技术方面更加落后，进一步加剧了地区发展的不平衡。
5.以所得税优惠为主，缺乏必要的流转税优惠。我国现行的高新技术产业的税收优惠主要体现为企业所得税的减免，在科技税收优惠措施中未采取相应的流转税，即我国税收优惠往往只看重结果，只对高科技企业的利润给予减免，而对其投资如固定资产的投资、无形资产的开发研究费用，没有给予高科技企业相应的税收优惠政策。流转环节除进口科研、教学用的先进仪器、设备免征进口环节增值税，农业技术服务、科研单位的技术转让收入及与之相关的技术咨询、技术服务收入免征营业税外，其他流转税的优惠几乎为空白。而流转税类在税收总收入中所占比例却达70%以上，致使优惠政策效应受到很大限制，使税收优惠政策打了折扣。
6.以企业所得税优惠为主，缺乏必要的个人所得税优惠。我国现行的高新技术企业实行15%的企业所得税税率（为普通企业所得税税率的一半），个人投资高新技术企业获取的个人所得（如股息、利息和个人分得的利润）却没有所得税方面的优惠措施，并且由于企业所得税和个人所得税的课征而形成了双重课税。现行个人所得税法没有对高新技术人员的优惠政策，仅有对省级人民政府、国务院部委、中国人民解放军军以上单位以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金及规定的政府津贴免征个人所得税，而对省级以下政府及企业颁发的重大成就奖、科技进步奖仍征收个人所得税。而且，个人所得税没有考虑高科技人才教育投资成本大的情况，没有实行税前扣除的优惠。对红股征收个人所得税阻碍了高新技术企业内部员工持股制度的推行。对高科技人才的创造发明、成果转让收益征税，削弱了科研工作者投身科技开发的积极性和对科技成果进行转化的热情。缴纳个人所得税时，房补计入应纳税所得额，增加了高新技术企业员工的税收负担。
二、完善高新技术产业税收政策的基本思路
1.系统规划设计税收优惠政策。进行税收系统设计应从三个层次考虑：第一个层次是在高新技术产业化发展的不同阶段，税收优惠的侧重点应有所不同；第二个层次是高新技术产业化进程的不同阶段所涉及的税种不同，税收优惠的具体方式也应有别，如对企业所得税可采取加速折旧、税项扣除、投资抵免等间接税收优惠方式，而对增值税、营业税则选择减免税、退税等直接税收优惠方式；第三个层次是税收优惠具体方式的选择问题；此外，要根据经济发展情况，动态调整税收优惠政策的扶持范围，实现动态鼓励与静态鼓励的统一。由于税收优惠具有特殊的政策导向性，必须紧扣国家经济发展战略和经济政策目标，不能搞原则不明确或者一成不变的税收优惠。各地高新技术产业税收政策应在国家产业结构布局的背景下，根据产业重点发展领域，在不同时期相应选择适合本地区人才结构、资源状况的重点项目和税收政策手段，进行政策扶持范围和重心的动态调适，税收优惠也要以市场调节为依托，对某些技术已显落后、市场前景趋淡的行业和产品应“有所不为”，集中有限的政策资源于真正具有优势与前景的高新技术领域。
2.完善与高新技术产业有关的税收法律体系。加快有关科技税收方面的立法步伐，提高科技税收法律的权威性，并创造条件尽快对科技税收优惠实施单独立法。我国现行科技税收法律的层次较低、权威性差，难以发挥税收的调节作用。因此，应对一些已经相对成熟的条例、法规，通过必要的程序使之上升到法律层次，这既有利于克服由于经常修改而造成税法不稳定的缺陷，也在一定程度上提升了有关科技税收的法律效力。另外，国家应制订《促进高新技术产业发展基本法》，从总体上考虑促进高新技术产业发展的财税政策。国务院应单独制定一个特别优惠法案，把分散于各处的科技税收政策集中统一颁布执行。此法案应先列出国家产业政策和地区发展政策及科技税收政策有关的其他政策，列出国家产业发展序列和地区发展序列，然后具体规定税收优惠方法，使人们明确税收倾斜的原因、内容和程序等。同时，应注意法案内容每一项变动，都应将全部内容重新公布，或者规定一年一修订。
3.逐步实现由税收优惠以直接为主向间接为主转变。间接优惠对企业来说主要是延迟了应纳税的时间，相当于从政府那里获得了一笔无偿贷款。而且间接优惠有利于形成“政策引导市场，市场引导企业”的有效优惠机制，也有利于体现公平竞争原则。借鉴国际经验对科研活动使用的先进设备、专用装置、房屋实行加速折旧，并在正常折旧的基础上给予特别折旧，即在折旧资产使用的第一年允许按一定比例实行特别折旧，对利用国产设备的还可以再优惠，使企业放下包袱，轻装上阵，加快科技发展步伐。实践证明，加速折旧对企业从事科研开发、提高技术水平具有明显的促进作用。因此，应在企业固定资产税务处理方面考虑加速折旧问题，规定对高新技术产业、行业的固定资产实行加速折旧或特别折旧，允许某些特殊企业选择自由折旧，并允许不扣除残值计提折旧。同时，面对社会风险基金的建立和运作不如人意的现状，用税收优惠的办法鼓励企业自建技术开发基金。开发基金按企业投资额或销售额的一定比例计提，并允许在计征所得税之前予以扣除。与加速折旧相比，投资税收抵免能给企业技术进步带来更直接、更明显的税收利益，因而更能产生刺激作用，是世界发达国家或科技进步国家经常运用的方法。我国应借鉴国外的做法，适当采取加速折旧、投资税收抵免、亏损结转、费用扣除、提取风险基金等间接优惠方式，鼓励企业资金更多地用于科技投入和设备更新，以加快高科技产业化进程。
4.增强高新技术产业增值税优惠政策的促进力度。有必要进一步降低高新技术产业增值税实际税负率，以减轻其税收负担。具体来说，一是要扩大税收优惠政策的覆盖面。要将高新技术产业开发区内的税收优惠扩大到区外，鼓励高新技术企业公平竞争。对高新技术企业实行税收优惠应坚持平等的原则，只要是高新技术企业就可以享受有关的税收优惠政策。对于非高新技术企业，只要其投资于高新技术项目、进行高新技术开发和研究或进行技术改造，也应纳入税收优惠的范围。要扩大税收优惠政策所覆盖的环节，税收优惠如果涉及的税种多，则较容易覆盖到工业生产的各环节。二是适当取消或降低部分优惠政策的限制条件。如对购进国产设备抵扣所得税的办法扩大范围，取消以上年所得税为基数的限制；允许高新技术企业当年购进国产设备的投资，当年可以全额抵扣，不足部分结转下年度延续抵免。三是加大税收优惠的幅度。如对于加速折旧，可以缩短折旧的年限，使优惠更有力；适当提高“四技”收入的免征额度，使更多企业享受该项税收优惠。
5.税收优惠环节由结果环节向中间环节侧重。长期以来有关税收优惠政策的重点都集中在高新技术产业的生产、销售两个环节，实际上是针对结果的优惠，而对创新的过程并不给予优惠。营业税方面，对科研单位技术转让取得的收入免征营业税，等等。其基本特点是，某些符合认定条件的纳税人如果取得了科技创新收入，则可免征减少征税款；如果在取得收入以前进行了大量的科技投资，则享受不到优惠鼓励。在这样的政策激励作用下，企业就会把重点放在引进技术和生产高新技术产品上，而会对建立科技创新体系和研究开发新产品投入不足，同时也会造成生产线的重复引进和最终产品生产能力强，而中间产品、配套产品及一些重要原材料的开发能力不足等问题。从科技创新的特点来看，其事前投入大，风险也大，是最需要税收扶持的。因此，税收优惠政策应把重点放在产品研究开发、技术转化环节，促进科技创新机制的形成和完善。
6.实现税收优惠的“受益人”向具体的科研项目、具体的开发环节转变。税收优惠实施的对象即“受益人”应定位于科技活动过程和科研成果，才能推动科技事业蓬勃全面地发展。而现行科技税收优惠措施大多是以企业作为优惠受益人，其缺陷是无法区分企业收入中真正属于创新收入的比重。在企业多元化经营的条件下，其对科技创新的刺激作用并没有发挥，而是简单地使某些具有资格的企业享受到过多的税收优惠。同时，科技税收优惠不应简单地以企业的总体收入作为优惠基础而对所有结果进行税收减免。应根据高新技术研发的特点，通过项目优惠、研究开发环节优惠，刺激具有实质意义的科技创新行为。应规定可享受优惠的研究项目或研究开发行为，确定基础研究或前期研究环节、中间试验阶段的优惠等标准，由企业进行申报，经核准后享受间接优惠待遇。
7.实现税收优惠从以地域优惠为主向以产业优惠为主转变。扶持高新技术企业发展的税收优惠应尽量少区域性税收优惠，而要以产业性优惠为导向，以项目优惠为主。首先看其是否从事高新技术产业，然后看企业所从事的研究开发项目、科技开发投入等。税收优惠应改变目前只对单位（如高科技企业、科研院所）和对科研成果的范围限制，而转向对具体研究开发项目的优惠。凡是符合条件的企事业单位，不论是否处于高科技园区，都应享受税收优惠。东部地区、高科技园区和经济技术开发区内应逐步取消税收直接优惠方式，采用税收间接优惠方式。在西部地区，配合西部开发“点面结合”的发展战略，开发初期可以在经济技术开发区和高科技园区实行一定的税收直接优惠。随着开发进程的推进，逐渐减少区域优惠，清理和调整东西部税收优惠差异。无论在东部地区还是西部地区，无论是在高新区内还是在高新区外，应一视同仁地根据国家产业政策和科技发展的现状，将科技研究开发项目分为重点鼓励项目和一般鼓励项目，分别给予相应的税收优惠待遇，并实行科技投资项目立项登记制度和科技成果的验收鉴定制度，以便监督管理。
8.税收优惠应进一步加大对“人”的优惠。对科技项目、创新收入和科技进步的鼓励和刺激，最终都要归结到对科技人员个人的科技税收优惠上。针对现行科技税收政策中对人力资本激励措施存在的缺陷与不足，应完善与高新技术企业发展相适应的税收优惠措施。要改革高新技术企业的计税工资标准，直接和彻底的办法是比照软件行业，对高新技术企业的工资费用予以税前扣除。在过渡期内，可以较大幅度地提高高新技术企业的计税工资标准，以减轻高新技术企业的实际税收负担。要强化对高科技人才个人所得税的优惠措施：对高科技人才在技术成果和技术服务方面的收入可比照稿酬所得，按应纳所得税额减征30%；适当扩大对科技研究开发人员技术成果奖励的个人所得税的免税范围；对高等院校、科研机构以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人的有关奖励，予以免征个人所得税的优惠政策，并将这一政策规定的实施扩大到企业的范围。
9.加强税收优惠政策的管理，建立“税式支出”制度，提高税收政策实际效率。规范税收优惠政策的管理，必须实行“税式支出”的预算管理制度，严格控制税收优惠的对象和范围，并对税收优惠的刺激效应做出客观、公正的评价。各级地方政府必须在中央的统一法律制度下执行统一的税收优惠政策，严禁以促进本地区经济发展为名而乱出台税收优惠措施。税务部门应进一步完善对高新技术企业的税收管理，控制税收收入，防止税款流失。在高新技术企业密集的地区实行电子申报和网上咨询服务，提供各种优质服务，减轻高新技术企业负担。要尽快建立完善税收的计算机审计制度，对会计电算化核算水平较高的高新技术企业实行计算机审计，为高新技术企业会计核算的无纸化创造条件。要加强税务机关对纳税人的服务，尽量缩短各种税收优惠政策的审批时间。同时，要严格划清先进技术与非先进技术的界限，对承担项目但混合经营的企业，应对科研项目单独核算。要加强集中管理权限，实行动态管理，实行科技投资项目审查立项、登记申报制度，定期评估，加强监督，及时删除过时或不当的项目。实行对技术成果的验收及鉴定制度，对最终成果不符合要求的，要取消所得税优惠，并加收滞纳金。
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