财政困难条件下经济结构调整路径的重新定位_税收论文

财政困局下经济结构调整路径的再定位，本文主要内容关键词为：困局论文,结构调整论文,路径论文,财政论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、财政困局的具体表现

      近年来，中国经济进入“新常态”。因为我国的财政收入基础更多是建立在高增长速度和高工业增加值的基础上，经济形势的变化使得未来一段时期财政收入压力较大。在这个趋势下，伴随着人口老龄化、社会保障等支出刚性进一步增加，财政收支矛盾加剧，地方政府债务风险上升，中央和地方的财政分权体系与“新常态”日益背道而驰。总的来说，未来一段时间财政面临着较大的挑战，将逐渐从调控经济的重要手段成为经济调整的一个制约因素。

      (一)税收进入低位增长时代

      从2010年经济下滑以来，财政收入同比增速一直呈现下滑态势(见图1)。在我国当前的财政收入中，排名前列的主要是增值税、企业所得税、营业税、国内消费税和个人所得税。从各分项税收来看，2010年以来都出现了比较明显的下滑，进入了长期低位增长时代(见图2)。

      

      图1 财政收入同比增速

      数据来源：Wind数据库。

      

      图2 各项税收的增速

      数据来源：Wind数据库。

      税收低位趋势在2014年和2015年前两月更为明显，各项税种的增速都出现了明显的下滑。这种税收增速的下滑是具有较强趋势性的。税收增长幅度主要受到经济因素、管理因素和政策因素的影响。

      第一个方面，当前我国经济进入新常态之后，经济条件已经难以支撑税收的超高速增长。首先，伴随着经济进入中高速增长时代，企业利润率等下滑，税收自然会降低。在这之中，过去一段时间的支柱产业房地产业受到冲击较大，使得相关税收难以再现高增长。其次，我国经济在下行过程中出现了较大的通货紧缩风险(见图3)。这是致使增值税、企业所得税和消费税下滑的一个主要原因。因为按照名义值计税，增值税和企业所得税的下滑主要受到了PPI下滑的影响。同样，消费税受到CPI下降的影响，也出现了大幅下滑。最后，随着产业结构调整，第三产业比重上升。伴随着营改增，服务业税率降低，使得我国总体税收下降。

      

      图3 各种价格水平

      第二个方面，我国分税制对税收高速增长的激励已经消失。分税制改革以来，较强的税收激励与较大的征管空间结合在一起，促使税务部门的征税能力和税收努力不断提高，由此带动税收连年高速增长。从现实来看，征税能力的提高主要体现在两方面。一方面，是以税收信息化为主的税务部门硬件建设，具有代表性的是连续三期的增值税“金税工程”建设；另一方面，是税务人员队伍建设，表现为税收稽征人员扩大和税收征收人员业务能力提高。刺激税务部门提高税收努力的形式主要有：每年各级地方政府下达税收增收计划任务，税务工作强调以“组织收入为中心”，确保税收计划完成；国家税务局和地方税务局普遍加强税收稽查力量，对企业不断进行常规检查和专项检查；对超额完成税收任务的税务部门，地方政府往往给予不菲的奖励，等等。由于税收信息化建设、税务人员队伍建设、对税收努力的刺激均是长期而非短期过程，因而加强税收征管导致了过去20年税收高速增长。

      不过，从税收激励角度观察，虽然分税制以来各级税务部门征税能力和税收努力有了很大提高。但是，其提高空间不是无限的，提高程度只会随着时间而递减。就征税能力而言，连续三期的“金税工程”的建设使得增值税征收率大幅提高后，短期内再提高征税能力难度较大。就税收努力而言，根据以往经验，刺激税务部门提高税收努力的最有效措施就是税务任务施压。但是，这种手段只有在税收缺口较大且逃税容易查处的情况下才有效，长期的税收任务施压势必使得税收努力提升空间缩小。因此，从长期来看，由征税能力和税收努力提高带来的税收高速增长的作用效果将会降低。

      第三个方面，税收体制改革限制了税收增长幅度。在我国的税制结构中，以增值税和营业税为代表的间接税占主体地位，以企业所得税为代表的直接税处于次要地位。这种税收体制存在着较大的重复征税，从而导致了过去税收的高速增长。伴随着经济结构调整和税收体制改革，这种增长的潜力将逐步耗尽。就增值税而言，随着2009年增值税允许设备投资的进项税款抵扣政策实施，增值税的纳税能力放大器作用将减弱一些。同时，随着固定资产投资增速的下滑，在这个方面的重复征税将会降低，导致增值税增速放缓。营业税和增值税之间、营业税税目之间、消费税和增值税之间、企业所得税和个人所得税之间的重复征税机制还存在。但是，伴随着营改增的完成，这种重复征税也将会大幅度降低。

      因此，从经济、管理和税收体制等方面来看，如果不开征新税种，未来税收难以再现高速增长态势。

      (二)政府支出具有刚性，中长期呈现较大压力

      在财政收支矛盾十分突出的情况下，未来支出刚性进一步加强。这表现在新型城镇化过程中改善民生、未来稳增长压力和一带一路战略等都需要大量的财政支持。

      第一方面，政府为了进一步推动以人为核心的城镇化，需要提高新增市民基本公共服务，切实保障民生等重点支出。为了推动以人为核心的城镇化，我国需要将大量的流动劳动力转化为市民。这个过程中要保证新市民获得平等的公共服务待遇，必然使得民生支出快速增长。

      第二方面，为了保证经济处在合理的区间，保增长支出大幅增加。因为人口红利消失、外需增长空间等问题，未来一段时间我国经济下行压力都较大，存在趋势性下滑。为了将经济稳定在合理区间，在消费等内需启动之前，需要财政支出来填补总需求缺口，这必然加大财政支出压力。

      此外，当前我国推行的一带一路战略等虽然在未来具有较大收益，但是两三年内需要财政大量支持来启动一些基础设施建设。这也对财政支出产生了一些额外的需求。总的来看，为了应对新型城镇化的市民化要求和稳增长，财政面临着巨大压力。

      (三)地方债务风险凸显，短期难以有效化解

      伴随着财政收入增速的减缓，支出刚性上升，导致了财政收支差额扩大。根据中国的分税制安排，民生支出主要由地方政府负责。在改善民生支出刚性的情况下，地方支出比重日益上升。因为税收总体下行，地方政府面临着一个相对缩小的蛋糕，同时，因为税制改革，在小蛋糕中分得比例进一步降低，地方政府税收收入面临着严重挑战。这就导致了地方债务的大幅度累积。

      目前，我国地方政府债务占GDP的比重达到31%。举债主体主要是地方融资平台和国有独资/控股企业；举债的政府主要是市级和县级政府；支出投向主要是市政建设、交通运输、科教文卫和保障房建设。各省(直辖市)的债务水平在近年来都有所上升，但上升幅度在各省存在差异，贵州、重庆、甘肃、云南、青海等西部地区的债务占GDP水平较高，超过50%；浙江、山东、广东等东部地区的债务占GDP水平较低，低于20%，见图4。

      

      图4 2013年各地债务/GDP比重

      数据来源：各省(市)债务数据来自各省(市)的审计厅网站或审计公告。

      为了弥补这些收入不足的问题，地方政府主要依靠卖地收入。随着房地产市场的局部降温，卖地收入难以持续高增长。同时，卖地收入分化将会更为严重。一线城市和东部城市还可以维持，二三线城市和西部城市将会面临着严重的挑战。因此，随着收入下降和支出刚性增强，政府债务问题会日益严重，同时，区域性风险逐步加大。

      (四)财政体制改革滞后、困难重重

      在运行二十年后，分税制逐渐显现出与经济社会发展不协调的一面。这种不协调产生的原因，一方面归因于当年分税制改革回避了最为重要的政府间事权分配改革；另一方面归因于社会发展要求发生变化。

      政府间权责边界划分主要包括事权、财权和转移支付三方面，其中，事权划分是处理好政府间财政关系的核心。这也是世界各国政府确立分级预算管理体制必须首要解决的问题。只有确定政府间事权分配及相应的支出责任，财权分配和转移支付制度才能真正稳定下来。但是，由于客观条件制约，分税制最重要也是最难的事权和支出责任划分改革基本没触及，并且，中央政府为推动改革，在土地等问题上向地方做出让步，这使得分税制体现出渐进式改革特点。[1]而由于事权分配问题的长期存在，又导致税权和转移支付制度在后期运行中问题丛生。

      因此，当前的分税制急切召唤着改革的到来。分税制的改革涉及政府间事权、财权、转移支付、地方债等一系列重要制度变革。当前，财政的目的是提高社会治理能力，这就要求进一步协调社会分配公平、人与自然协调、中央与地方良性互动等。这种多重目标涉及各种利益的重新分配，使得分税制改革推进困难重重。

      (五)小结

      当前我国财政面临着总量意义上的收支矛盾和结构上的央地矛盾。这两种矛盾实质上是我国财政体制和未来经济社会发展环境不协调的结果。随着我国经济进入新常态，经济增速放缓、结构调整、新型城镇化推进中的民生支出等问题将会成为在未来较长一段时间内中国经济的新特征。这导致收支矛盾和央地矛盾合成的财政困局还会进一步加深，财政风险加大，成为中国经济发展的一个重要制约因素。我们需要提前布局，找到这种环境中可能的经济结构调整之路。

      二、经济结构调整路径对未来财政的影响

      从国际经验来看，经济结构调整一般可分为政府主导型和市场主导型两种。

      政府主导型经济结构调整主要是政府通过对特定行业等进行引导从而改变经济结构。在这种模式中，政府可以通过关税、政府投资、补贴、税收优惠等对特定行业的资源配置加以引导。尽管在市场经济国家中也普遍存在政府对新兴产业发展采取鼓励政策，但政府主导型经济结构调整最显著的特征是由政府设定特定产业给予政策鼓励或者行政限制。在这些特定行业的选择过程中，主要体现的是政府的偏好或者发展思路。在这种模式下，地方政府为迎合中央偏好，无视当地实际情况，导致各地新兴产业发展高度雷同，结果导致“投资潮涌”等一系列不良后果。这种结构调整路径本质上是一种供给型模式，强调通过政府配置资源形成特定行业、特定产品的供给，改变生产结构，进而通过收入分配改变需求结构。

      市场主导型主要依靠市场来配置资源，并不由政府选择未来的发展方向，而是弥补市场失灵。在这种结构调整方式下，政府并不替市场选择未来发展的特定方向，也不向特定的行业提供政策扶持。政府所做的是完善基础设施建设，提高适度的社会保障，向所有可能具有发展前景的行业提供普惠的优惠政策，由市场竞争最终决定反映本国比较优势的产业发展方向。对于不具有市场竞争力的行业，政府主要应通过法律而不是行政干预进行所谓的产能淘汰。这种模式更倾向于需求方来进行结构调整，通过需求结构变化，市场配置资源到特定行业。市场需求选择未来行业的获胜者，而不是政府进行挑选。政府辅助市场来扩大总需求，弥补失灵。

      这两种模式政府和市场的定位不同，导致不同路径对财政的影响不同。

      (一)政府主导型的结构调整路径对财政的影响

      1.政府主导型的结构调整路径要求财政高支出作为支撑。

      政府主导型结构调整路径要求财政高支出作为支撑。这些支出表现为以下三个方面。(1)政府投资偏好型和各种优惠政策刺激的调结构模式，要求中国各级政府加大运用财政资金来实施各种类型的政府补贴扶持计划力度，达到促进传统产业转型升级以及新兴战略产业发展的目的。这显然会加大中国各级政府在“调结构”宏观调控目标方面的财政支出。(2)中国现阶段“调结构、促转型”目标能否顺利推进，则需要“稳增长、保就业”目标的托底保证和密切配合。而“稳增长、保就业”目标的实现，在当前经济下行的情形下，很难通过激发民营经济部门的投资来完成。这种多重目标状况下，如果继续坚持政府主导型的结构调整模式，就将迫使政府一方面需要主动采取加大交通基础设施、环境保护、水利工程、民生工程等方面的投资，来确保经济增长合理区间的“下限”管理和社会就业安全的“托底”目标；另一方面又必须进行结构性的定向性财政支出来促进结构调整。这显然会加大中国各级政府在实现“稳增长、保就业、调结构、促转型”方面的财政支出的刚性需求。(3)如果继续沿袭政府主导型结构调整的老路，中国各级政府机构和事业单位的财政供养人口可能会进一步膨胀，当前已经难以承受的财政供养负担将进一步加重，更加强化财政支出的刚性需求特征。

      综合以上因素，可以看出，中国如果仍然沿袭和复制以往的政府主导型调结构路径，既必然会强化财政支出的刚性需要特征，进一步刺激财政支出的继续扩张。

      2.政府主导型结构调整路径限制积极财政政策的运用空间和实施效果。

      在中国经济进入新常态的特定发展阶段中，政府主导型结构调整会造成短期内难以化解的内在冲突和矛盾。这具体表现为：(1)中国当前既定的“调结构、促转型”宏观经济调控目标的实现，迫切需要依靠结构性减税乃至全面减税来激发微观经济活力的税收激励政策。而全面减税则会进一步造成财政收入增速在未来一段时期内的持续下降。这就必然会对中国今后通过适当扩大财政赤字规模、运用积极财政政策的选择和实施空间，造成极大的制约性，甚至导致积极财政政策一定程度上难以实施。(2)中国长期实施的政府投资发展驱动模式，已经导致优质投资项目的相对稀缺性、投资边际报酬递减以及部分行业的产能过剩等一系列现象的发生。依据财政部报告提供的数据，2014年中国GDP每增长1美元已经大约需要5美元的投资，资金投入成本比日本和韩国经济起飞时期还要高40%之多。[2]2014年中国的投资率整体已接近50%，有的省份甚至高达80%。由于中国市场运行机制存在种种行政性障碍，积极财政政策在政策选择上存在着工具性约束，导致积极财政政策对财政投资这个工具的依赖。这种情形下，各级政府如果仍然照搬以往的政府投资主导型结构调整思路，很有可能会导致投资效率的普遍低下及资金配置效率的扭曲，将造成积极财政政策的运用空间和实施效果大打折扣。

      3.政府主导型结构调整路径对中国财政体制的变革形成巨大阻力。

      政府在调结构中主导作用的重要前提，就是需要各级地方政府在经济中发挥作用。但是，地方政府之所以热衷于在“调结构、促转型”的旗号下，来推动各种投资项目，还在于投资能给地方政府带来经济和政治方面的双重利益。就经济利益来说，投资扩张既能带来土地增值、生产扩张等方面的税源增长，也能给少部分掌握资源分配权力的官员带来寻租机会和腐败收入。就政治利益而言，政府投资活动可以在现有的行政机制下通过政绩显示、区域GDP增速攀比以及现行的考评机制实现官员的个人晋升政治目的。这样的现实情形下，政府主导的投资偏好型的调结构路径，必将进一步固化和强化当前的中央和地方分税体制所形成的既得利益集团格局，从而对中国财政体制的调整和改革形成巨大的阻力。

      (二)市场主导型的结构调整路径对财政的影响

      1.市场主导型调整路径对财政支出的额外要求较小。

      在市场主导型调结构的思路下，由于政府将更多地通过市场化改革手段和途径来促进经济结构的调整，而不是再依赖政府各项优惠政策和大范围运用财政资金来促进经济结构的转型升级，长期来看，“调结构”方面的财政刚性支出将呈现逐步下降的基本态势。当然，这里需要关注一个问题：市场主导型的调结构思路所需要的“大破大立”格局，很有可能在短期内会造成经济和社会风险的集中爆发。这就可能使得中国在“稳增长、保就业、防风险”的宏观调控约束目标下，对短期内的财政支出刚性需求的急剧加大。但是，在长期角度来看，源于“稳增长、保就业、防风险”的短期财政支出刚性压力，必将伴随中国市场化为导向的改革的全面推进而逐步减少。

      2.长期中市场主导型结构调整路径会降低赤字。

      从长期来看，一方面，市场主导型调结构模式会减少政府刺激经济增长的投资支出，减少政府对微观经济部门不合理的财政补贴支出；另一方面，由于市场活力的释放会逐步激发微观经济的创业创新活力，造成税基扩张以及“拉弗曲线”效应式的财政税收收入的可持续增加。这两方面因素的叠加效应，在一定程度上会逐步降低而不是增加财政赤字。

      3.市场主导型的结构调整路径会有效释放财政政策的实施空间。

      市场主导型调结构思路主要是依靠全面推进各项市场化改革，合理界定和全面收缩政府过度干预微观经济的权力以及寻租活动，通过减少市场进入壁垒，降低企业外部交易成本和腐败成本，营造公平竞争环境。这种情形下，市场主导型的结构调整路径必然会加大财政赤字规模在短中长期之间的动态协调性，增加税收政策长短期之间的均衡性和灵活性、促进公共产品提供的政府和市场相结合PPP形式的创新发展，提高积极财政政策的实施空间和调控方式的多样性，从而最终有效释放和扩大中国今后财政政策的实施空间和调整途径。

      4.市场主导型结构调整路径将为财政体制改革营造适宜环境。

      始于1994年的中央和地方分税体制，对中国经济发展的正面作用不容忽略，也不可低估。然而，在中国经济进入新常态的条件下，中央和地方分税体制为主的财政体制的各种弊端逐步突显出来，中央和地方分税体制所形成的路径依赖式发展模式和既得利益格局，成为阻碍中国经济潜在增长率提升的重要体制性因素。因此，通过强化市场的主导地位，走市场主导型的结构调整路径，对各级政府在经济中的角色进行重新定位，并重新界定中央和地方财权和事权的边界，构造以市场化为基本取向的财政体制改革和调整思路，逐步改革和消除中央和地方分税体制的不适应性和负面作用，从而为财政体制的全面调整与改革营造适宜的外部环境。

      (三)小结

      政府主导型和市场主导型两种结构调整路径实际上是政府和市场关系这个古老话题在结构调整问题上的具体表现。在政府主导型中，政府通过税收优惠、直接投资等改变不同行业的供给条件。因为不同行业要素密集度不同，生产结构的改变影响了要素收入分配和总需求结构。因为要求政府投资改变行业生产条件，这条路径在财政上是高支出的。按照以支定收的财政准则，高支出就要求高收入，不然财政支出就难以为继。也只有在高收入的环境下，政府才有影响不同行业实施结构性减税的空间。同时，为了充分发挥政府的作用，这就要求中央政府要大力激励地方政府关注经济目标，充分发挥经济职能，而不是提供公共物品的民生职能。这种高支出和减税并存、高地方政府激励的财政需求在未来财政困局的环境下，必然会进一步加剧财政收支矛盾，激化央地矛盾。

      相较而言，市场主导型结构调整路径具有更强的财政友好特征。政府在这个过程中更多的是市场补充，在总量意义上弥补市场的不足，例如调整总需求和管制，矫正市场失灵。这就降低了为特定行业和地区投资的需求，更是以人为本，释放财政政策实施空间，对当前的财政困局具有较好的适应性。

      三、财政困局下结构调整路径的再定位及政策取向

      (一)政府主导的投资偏好型结构调整路径难以为继

      政府主导的，以投资偏好为主要特征的结构调整路径，无论是作用空间还是政策效果都大打折扣。再加上财政困局的现实约束，传统调整模式难以为继。具体的表现集中在以下几个方面：

      1.政府主导的结构调整异化了国有企业功能，限制了结构调整空间。

      在政府主导型路径下，为了进行相应的行业投资，政府需要一个执行者。我国政府对经济的控制主要通过国有企业完成。在长期实施的政府主导型结构调整路径中，国有企业的正常功能出现扭曲，成为政府权力干预市场的主要通道和权力寻租的重要载体，导致中国市场化改革内生动力的弱化，使得市场进行结构调整空间受到限制。

      在中国针对国有企业以建立现代企业治理制度的多轮改革刺激和“抓大放小”的改革措施推动下，国有企业出现了由产业链下游的竞争行业环节向产业链上游的自然垄断行业环节转移的趋势。表面上来看，这种转移趋势是似乎由国有企业所承担的公共性质功能以及所处行业的自然垄断性质的内在动力所驱动。而实际上，这种变化趋势一定程度上是由政府投资导向驱动的，大量资源型投资导致了国有企业产业链上移，自然垄断背后更大程度上体现的是行政垄断的力量，表现出行政垄断和自然垄断合二为一的新变化特征。在国有企业控制了上游产业后，就可以利用自身的定价权干扰市场，获得超额租金。这致使下游民企资源配置受到扭曲价格信号的影响，效率降低，创新动力不足，更多是希望通过依附国有企业获得资源，从而对市场反应不灵敏，导致市场结构调整空间受限。

      2.政府干预造成的金融结构扭曲导致产业结构扭曲。

      政府主导型路径需要通过对要素市场价格进行干预，引导资源配置。这其中最为重要的就是金融价格。我国拥有庞大的金融资产存量，可是，由于金融市场管制，各种审批权交织，导致资金出现结构错配，有着较大投资机会的新兴行业因为金融配给拿不到资金，大型国有企业等又获得了大量的低价资金。这些获得资金的企业就成为了“二传手”，将资金再次分配。这个过程推高了中国融资成本，加大了中小企业的财务负担。金融管制成为了制造业产能过剩、房地产泡沫、影子银行急剧扩张以及地方政府债务高企这五大现象的核心因素，是其中最为关键的联结者。

      3.政府主导型结构调整路径对创新产生抑制效应与阻碍作用。

      在中国各级政府仍然或多或少掌控企业成长与发展所需要的各种关键要素审批权以及部分特殊产品市场进入控制权的情形下，无论是民营企业还是国有企业，均通过与掌握权力的各级官员进行合谋与寻租来谋求低成本的关键要素以及额外的竞争资源，形成对权力寻租造成的“垄断势力”的依赖。这极大削弱了这些企业通过提升自主创新能力来获得市场竞争优势的内在动力。而且，从中国当前的现实情况来看，不少民营企业比国有企业更依赖这种通过权力寻租来获得“垄断势力”的扭曲体制，从而抑制和减缓了创新活动。

      4.结构调整中中央与地方分歧加大，政策难以实施。

      在政府主导型结构调整路径中，经济结构调整通常由中央政府相关部委根据发展目标制定产业或者行业政策，而由各级地方政府负责实施。在现行的制度安排下，地方政府实施经济结构调整的意愿往往取决于结构调整是否有利于改善财政缺口等因素。在现行财税体制下，经济结构调整所倡导的集约化增长由于提供不了有效税源而无法改善地方政府的财政困局，因此，地方政府对结构调整往往意愿不大，导致许多结构调整政策得不到有力实施。

      5.财政困局决定了中国选择市场主导型结构调整路径的必然性。

      在政府主导型路径中，要加大结构调整与改革力度，很大程度上仍然需要通过积极财政政策的运用，来加以引导、刺激和纠错。但是，前面分析表明，一方面，中国当前的财政支出的刚性需求特征和财税收入增速的持续下滑，已经极大地限制了积极财政政策的实施空间；另一方面，现有的财政分权体制，已经造成政府财政资金投资效率迅速下降和资金配置效率扭曲现象的普遍发生。这两个方面事实充分说明，政府主导的大规模投资计划，无论是从资金来源还是投资效率方面，均出现了不可持续的典型特征。

      (二)市场主导型结构调整路径及其政策取向

      既然政府主导型市场转型路径难以为继，我们的结构调整路径就只能选择市场主导。市场主导结构转型从本质上是政府和市场关系的再定位。在这种路径中，市场引导资源配置，需求结构和供给结构实现良性互动。市场路径发挥作用的前提是有足够的总需求，能够为企业的新产品研发、产业链升级提供足够的空间。不然，企业生产的产品无法销售，创新的动力自然降低。通过激发市场活力，总需求的上升伴随着产业升级。产业结构调整实现收入分配结构变化，进而实现总需求结构的调整。政府在这个过程中，能够做的是保证有足够的总需求空间和弥补市场失灵。

      在这条道路中，我国当前总需求的空间在何处呢？经济危机之后，我国长期依靠的国际贸易快速增长在未来不会重现。原有跨越式增长主要依靠的是对于东南亚国家的替代，随着替代的完成未来国际贸易的增长就会越来越小。同时次贷危机之后国际分工还停留在原有模式，这使得我国从产业链的低端到高端困难重重。为此未来产业结构调整中需求空间主要还在国内。由于消费需要在较长时间才能启动，要稳定中国经济，提高居民收入，从而提高国内需求，仍然需要投资的支持。我们不能因为过去投资中的一些失误就忽视投资。当前我国基础设施还很薄弱，基础设施投资是既可以稳增长，又可以帮助产业结构升级的一箭双雕之策。

      在扩大积极财政政策的同时，为了发挥市场的活力，充分利用总需求空间，往往伴随着市场自由化的改革。通过市场化改革，增强市场竞争活力，鼓励创新。这一点在美、英两国20世纪80年代的经济政策中得到充分体现。在这个过程中，因为市场的深度和广度提高，市场失灵问题就会加剧。因此，政府需要注意弥补市场失灵。

      同时，在采取积极的财政政策时应避免政府过度负债，日本近年来持续的扩张性财政政策之所以没有取得预期效果，就与其财政政策的不可持续性有关。在20世纪80年代的美国，里根政府为了实现预算平衡减少财政赤字，主要是通过减少联邦政府支出来实现的。同时，因为美元作为全球货币，美国可以通过贸易赤字为其财政赤字融资，也是美国积极财政政策得以持续的客观有利条件之一。我国虽然不具备美国当时那样的有利条件，但也应该通过多种渠道，来避免政府债务过快增长，以防政府债务达到积重难返的程度。

      总的来说，上面描述的市场主导型结构调整路径重新定位了政府和市场的关系，政府主要是弥补总需求不足、放松管制和矫正市场失灵。相关政策可以在以下几个方面着手。

      1.构建经济结构友好型财政体系改革。

      在财政困局下探索结构调整问题应该首先解决财政问题自身的问题，即构建一个所谓的经济结构友好型财政体系。这个看似不相关的问题其实具有极其重要的意义。我国经济结构扭曲恶化以及前期调整政策没有实现预期效果，很大程度上是由于在现行的分税制体制下，地方财政常常呈现收支难以平衡的困难局面，地方政府行为扭曲造成的。

      在地方财政困局下，地方政府的首要目标是解决财政收入缺口问题。在现行的财税体制下，招商引资、发展资本密集型产业和追求高增长成为解决地方财政收入不足的重要手段。在房地产市场繁荣的推动下，土地财政又成为地方政务融资的重要来源。而事实上，单一的GDP目标和土地财政正是造成我国经济结构进一步扭曲的重要原因。即便是对于所谓的新兴产业，地方政府依然是通过粗放型方式进行发展。由此可见，在“财政困局”没有根本性好转之前，无论是淘汰落后产能还是发展新兴产业都无法彻底实现预期目标。根据经验，在政府对经济仍有重要影响的前提下，要想实现预期的结构调整目标，必须首先解决地方政府的收支缺口问题，管住政府对经济伸出“攫取之手”的冲动。

      构建经济结构友好型财政体系改革的重点有两条：一是解决好中央政府和地方政府财权与事权的划分，降低地方政府收入缺口。在增加地方政府收入方面，可以采取比如拓展地方政府税收来源，调整中央和地方收入分配比例等措施。另一方面，要注重规范各级政府的权利分配。1994年的分税制没有形成一个统一的判断政府职能的标准，导致了地方政府自由裁量权过大。财政分权职能的划分标准应是外部性与信息不对称程度。中央政府应主要管理国家层面的市场失灵，例如补偿区域间外部性、提供全国性公共产品等，而地方政府则应管理地方层面的市场失灵。未来中央政府需要上收地方政府管理的国家层面问题；而地方政府应主要关注当地的城镇化建设问题，完成外来人员的市民化。在现有提供教育、交通、养老、医疗等公共服务的基础上，地方政府需要进一步发挥其经济职能，促进地方特色产业发展。

      2.完善市场体系，矫正市场失灵。

      在结构调整过程中，不能将一般意义上的市场缺陷、市场失灵等同于我国源自计划经济转型过程中的市场缺陷。中国经济转型期间市场特有的缺陷，是市场经济幼稚，市场法规不健全或者执行不力，政府与市场边界混沌条件下的“缺陷”。因此，未来需要进一步通过改革来弥补这些市场失灵。

      3.合理有序地通过市场机制化解过剩产能，注意控制节奏。

      造成产能过剩的一个重要原因是资源要素市场化改革滞后，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，导致产能过剩矛盾不断加剧。同时部分行业产能过剩也与政府干预市场有关。一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张。

      鉴于产能过剩行业市场供需出现了严重矛盾，要完成化解产能过剩的任务，就必须要强化以市场需求为导向。一方面，运用市场机制，通过拓展国内外需求来消化产能，通过市场竞争引导落后产能退出；另一方面，要调整生产要素和资源向战略性新兴产业转移。这既依赖于政府职能的转变，又凸显出地方投融资体制改革的必要性和紧迫性。

      在淘汰落后产能的过程中，要防止过去那种生硬的通过行政手段进行干预的方式。现在把化解产能过剩作为政绩考核指标或者任务化解到各级政府，其实，更应该发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，形成市场对过剩产能特别是落后产能和绝对性过剩产能的“倒逼机制”，加快使其退出。其次，在淘汰过剩产能的过程中，还要防范失业的风险。特别是那些劳动密集型的产业和企业，在过剩产能化解过程中，应研究如何合理安置这些剩余劳动力。政府应发挥作用，做到既化解过剩产能，又不引起社会动荡。这在政府面临财政困局的情况下，显得尤为突出。由于存在财政困局，政府用于公共开支的资金增长速度有限，因此应该适度控制淘汰过剩产能的节奏，防止运动式行政干预，给社会稳定和财政安全造成过度负担。

      4.适度扩大财政赤字，稳定总需求，以市场机制培育新兴产业。

      收入是产业结构升级的拉力，因而稳定增长是转型的重要推动力。未来我国从调整结构的角度，也需要经济增长维持在一个合理的水平。在较长一段时期内，稳增长的关键还是稳定投资。在经济增速下降时期，所谓消费对于GDP的拉动作用增强，仅仅是由于投资增速下降而造成的被动改观，具有一定的“误导性”。依靠消费推动经济增长并不牢固，还只能是未来很长一段时期之后的可能选项。要稳定经济增速，提高企业盈利空间，还是需要稳定投资。为此，政府需要通过积极的财政政策，扩大财政赤字，稳定总需求增长速度，为经济转型赢得时间、创造空间。在未来几年内，我们应该容忍财政赤字一定规模的扩大。

      运用积极财政政策稳定总需求的关键在于改进政府鼓励私人投资的方式和方法。在传统的政府“引导”模式下，政府为了引导市场，制定了很多特定的行业发展规划。这些行业发展规划往往规定，凡是属于鼓励的行业，就可以享受到相应的税收、土地和融资等方面的优惠。这就扭曲了市场对行业的选择，不利于市场效率的发挥。在以市场为主导的结构调整模式下，政府应该做的是将选择权交给市场，关注特定技术而不是特定产业。

      产业政策不能定位于“引导”市场，而应该是“补充”市场，是为市场发挥作用创造良好环境，政府要关注重大技术而不是特定产业。“引导”市场这个定位看似发挥了市场的主体地位，实质上是计划经济的思路。在这样的思路下，是政府自己决定应该发展什么产业，每个产业应该怎么发展。这种产业政策干预了企业的决策，导致企业为了获得相应的税收、土地、融资等方面的优惠，不再考虑市场供需状况，而是跟着规划走。[3]违背市场规律、不当行政干预等非市场化发展途径和监管手段，同样使一些地方的战略性新兴产业发展受到了市场的“惩罚”。因此，越是前景可观、越是社会和投资者关注的领域，政府越应该放松干预，让企业自主把握市场，避免重蹈蜂拥投资和产能过剩的老路。未来我国可以在智慧城市等主题引导下，从互联网等角度对城市基础设施进行改造。财政在这个方面加大投资，目的是拉动一般性总需求，为企业生产新产品等提供空间。

      四、促进经济结构调整的财政变革

      长期以来我国地方政府形成的“高支高收”的财政收支行为模式，以及更深层次的1994年分税制改革以来逐步形成的纵向财政失衡加剧的财政体制，严重限制了市场型结构调整路径的实现，为此必须进行相应改革。根据上面论述的结构调整路径再定位和财政方向，未来改革需要重点关注体制和政策两个方面。

      (一)促进结构调整的财政体制变革

      依据上述分析，促进我国经济结构调整的财政体制变革的根本在于确立了一个最优的可持续的分权模式，基本思路和总体方向应明确为：适当下放财权、上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局。改革实践中，中央政府应结合我国的具体国情，遵循如下两点基本原则。

      (1)改革方案的整体性与改革次序的合理性相结合。在整体规划改革总体方案的基础上选择合理的改革次序——合理划分中央与地方事权、实现各级政府事权与支出责任相匹配，以此为依据结合我国财政收入体系建设，合理确定中央与地方的财权划分，最后依据财权与事权划分以及地区间财力差异合理确定财政转移支付的总体规模。

      (2)制度安排的统一性与具体措施的差异性相结合。在确保制度安排统一性的基础上，依据不同地区的具体情况特别是经济发展水平和官员整体素质的差异性，适度采取差别化的财权与事权划分做法——对经济发达地区可赋予更大的财政自主权，对于欠发达地区则应适当集权。

      具体而言，中央政府可采取如下改革措施以优化完善我国财政管理体制。

      (1)事权划分应采取“有收有放”、总体集权的做法。

      目前，我国地方政府一方面承担的支出事务过重，另一方面很多支出事务特别是社会性支出事务属于中央委派事务，地方自主权较为有限。今后，应考虑：(a)制定地方基本公共服务水平的全国最低标准，强化执行监督，在此基础上减少对地方政府财政支出具体用途的过多限定，实现事权与支出责任相匹配；(b)将基础教育和公共医疗卫生等社会性支出责任适当上移，提高社会保障的统筹层次，逐步实现由省级和中央政府统筹，切实减少县级地方政府承担的繁重的社会性支出事务；(c)重点解决中央与地方投资权的划分问题，将投资权适当上移，严格限制地方政府在竞争性和生产经营性领域的投资权，有效规范地方政府的投资行为。

      (2)财权划分应采取“有收有放”、总体分权的做法。

      目前，我国中央与地方财政收入责任划分方面，不仅存在着向地方总体放权不够的问题，还存在着较为突出的分权结构不合理的问题。今后，应考虑：(a)在规范地方财政收入体系的基础上，将土地出让金纳入中央与地方收入共享范畴(可采取中央与地方二八分成的做法)，以有效规范地方政府的土地财政行为、遏制地方政府对土地财政的过分依赖；(b)加强地方资源和环保收入体系建设，使其成为地方一个稳定的收入来源，也有助于促进资源和环境友好型社会的建立；(c)结合“营改增”的推广，适当提高增值税和所得税的地方分成比例，可考虑由现在的25%和40%分别提高到45%和50%，同时引导地方财力更多地向县乡基层政府倾斜——可考虑将增值税和所得税的地方分成部分的40%归为县乡基层政府；(d)在地方收入自主权有限以及地方政府治理体系尚不健全的情况下，应审慎考虑地方政府举债权的问题，不宜操之过急①；对现有的地方政府债务可通过建立行政问责与市场约束(以银行信贷监管为主)相结合的复合型管理制度加以管理和控制；同时也应规范中央政府行为，避免中央政策转嫁带来的地方政府债务累积。

      (3)财政转移支付应控制规模、优化结构和资金分配方法。

      目前，我国财政转移支付的规模增长偏快，种类偏多，均等化作用和激励约束作用较弱。今后，应考虑：(a)在合理安排财政收支责任的基础上，严格控制财政转移支付的总体规模，遏制地方政府对中央财政转移支付的过度依赖；(b)控制专项转移支付规模，整合各类项目，加大对中西部地区和民生领域的倾斜力度，提高资金分配的透明性和科学性，有效发挥专项转移支付的政策导向作用及其对地方政府行为的规范和约束作用；(c)应逐步取消税收返还，将资金全部用于均衡性转移支付，建立均衡性转移支付资金稳定增长机制，完善均衡性转移支付的资金分配公式，在强调资金分配公平性的基础上，注重激励约束机制的设计；(d)在推进和完善省直管县财政管理体制改革的同时，着手建立健全中央直接对县的财政转移支付制度，完善县级基本财力保障机制，切实化解基层政府财政困难。

      (二)财政政策的调整措施

      1.财政支出政策的调整。

      新常态下的财政政策不仅仅是经济性的政策，更应该包含社会性政策，而且是结构调整性政策，因而，就财政支出而言，应该减少经济对政府生产性支出的依赖，同时调整社会保障政策。

      (1)减少对政府投资的依赖，发挥民间资本的活力。政府投资依赖型的结构调整路径举步维艰，因而，目前财政政策进行调整以减少经济对政府支出的依赖。具体而言，主要有三点。

      一是积极推行财政投资的PPP模式，减少民间资本的准入障碍，继续下放行政审批，取消部分行政性收费，鼓励民间资本的发展。这种方式一方面给民间资本松绑，提高了供给效率，另一方面也为民间资本提供了更多的需求，通过需求来拉动产业结构升级。

      二是推进市场化改革，缓解市场约束对政府投资的影响。就金融约束的措施而言，可以在加强金融监管的前提下，放开中小银行准入管制、减少民营经济的股市准入管制、扩大企业债发行、开展金融业竞争、提高银行业独立性、扩大消费金融信贷等；就产品市场约束而言，可以减少国有企业的不合理的垄断部分、降低地方政府市场保护、缓解地方政府对重化工业的恶性竞争等。

      三是加强财政政策和货币政策之间的配合，货币政策重总量调节，财政政策重结构调整。结构调整需要较大的总需求空间作为前提，仅仅对企业活动松绑，但是没有需求企业也难以进行生产活动的调整，所以为了推动结构调整，货币政策需要保持适度宽松，进一步提升总需求。当前货币政策中还存在很多制度性扭曲，这在一定程度上推高了社会融资成本，抑制了总需求和结构调整的灵活度，为此需要将货币政策取向更加宽松，同时减缓货币政策中制度性扭曲，加快市场化改革。

      四是继续完善中央地方间关系，尤其是完善省以下分税制改革，明确事权与财权的划分，抑制地方政府投资的冲动。为了更好地实施财政政策，需要良好的激励体系。因此，必须加快推进上面提及的财政体制改革。

      (2)以生活保障替代收入保障。就民生性支出而言，最重要的是社会保障政策的调整。围绕中国的社会保障政策，多数观点直指中国社会保障制度城乡有别，覆盖面过窄，并由此造成了不同群体之间(如城镇职工与农民工群体及灵活就业群体之间)的不公平、不同部门(主要指公共部门和私有部门)之间的不公平、城乡差别两个制度之间的不公平等，并据此要求建立全国统一的社会保障制度，而且政府部门也逐渐出台了合并城乡养老保险的方案并启动了公务员养老并轨的改革。

      固然，现存的社会保障制度存在诸多的不公平，而且社会保障基金的运转也存在不少的问题，逐步建立全国统一的社会保障制度有其合理性和必要性，然而在此过程中，需要考虑的一个问题便是财政的承受能力。

      社会保障在任何一个国家都是一项沉重的经济负担，这是一个众所周知的事实。因而，我国的社会保障制度建设要吸取欧美国家的经验和教训，确定合理的目标模式，既要保障每个人生存发展的基本需要，过一种有尊严的生活，又要防止其本身成为一个社会问题。具体而言，在进行社会保障政策尤其是养老保障政策调整时，要以生活保障替代收入保障。所谓收入保障，即是发放养老金，而生活保障便是直接保障老年人的生活，真正实现“老有所养”的目的。

      从我国现实看，单纯的收入保障不仅需要巨大的财政资金，而且领取养老金的老年人也不一定是养老金的真正受益者，具体而言：

      第一，收入保障会带来巨大的财政压力。在目前中国还未实现全国统一的养老保障体系的情况下，财政便已经如此吃紧，可以预见，随着人口老龄化的不断上升，特别是中国经济进入新常态之后，经济增长速度下降，财政收入的增长必然也会出现下滑，覆盖全民的统一的养老保障将会给财政造成越来越大的压力。

      第二，统一的收入保障存在效率损失。不同的人具有不同的禀赋，有些个体退休之后依然有能力“再就业”，而另外一些退休的个体则毫无收入来源，很显然，对于这两部分群体都给予相同的养老保险既会有损公平，又会鼓励有能力的退休人员不去再就业，从而产生效率损失。此外，收入保障还可能会存在一些老人年领取了养老金却被子女使用的情况，这本身就与养老保险的初衷相违背。

      笔者认为，在当前财政困局条件下，可以采取以生活保障替代收入保障的社会保障政策。主要措施有两点：

      第一，发展私人社会福利机构，引入民间资本。以生活保障替代收入保障的一个重要办法便是大力兴建养老院，同时引入民间资本，而政府则充当其中的监管者。兴建养老院，可以保障老年的基本生活，而引入民间资本，则可以缓解财政支出的压力。为了激活民间资本，需要允许养老院采取盈利模式，财政的主要作用则是对各养老院进行监管，评定养老院星级，同时按星级给予财政补贴。事实上，在里根执政的1983年美国发生了社会保障支付危机，当时里根政府采取的重要措施便是削减政府在社会保障项目上的开支，发展私人社会福利机构。

      第二，以社区养老作为补充。作为对养老院的补充，还可以发展社区养老。社区养老是相对于家庭养老和社会养老而言的。它具体有两种涵义：一是指老年人住在自己家里，在继续得到家人关怀的同时，由政府补贴、社区承担养老服务和组织老人集体活动；二是指根据发展规划，建设老年人集中居住的大型、专业化社区。这种社区通常设置完善的健康、娱乐配套设施，也有良好的护理条件，老年人在这种社区可以参与同龄人的集体生活。此外，社区养老需要大量的专业养老社区工作人员，这就为下岗职工和有志于从事社会工作的人士提供了就业岗位。

      最终，通过兴建养老院和社区养老，既可以激活民间资本，又可以激发社会活力，从而构建积极和谐的社会秩序。

      2.财政收入政策的调整。

      (1)生活性服务业保留营业税。“营改增”的步伐一直未停止。然而，笔者认为，在积极推进“营改增”的同时，生活性服务业应继续保留营业税。主要理由有：

      第一，相对于其他服务业，生活性服务业的劳务难以区分是为生产还是生活所用。所谓生活性服务业，主要包括9大体系：餐饮与早点、住宿业、美容美发美体、沐浴、家政服务、再生资源回收、洗染业、照相业、维修服务。例如餐饮与理发，经营者自身的饮食与理发完全是为人民生活所服务，在这种情况下，如果还允许其购进的商品或劳务进行抵扣，那就违背了增值税的原理。换句话说，生活性服务业大多处于最终消费环节，在难以区分这些劳务是为生活所用还是生产所用的情况下，对其进行“营改增”的理由并不充分。

      第二，征管上征收营业税更加便利。生活服务业门类复杂，点多面广，以小微企业和个体工商户居多，即使生活性服务业实行营改增，大多数经营者依然只能划分为小规模纳税人，在被划分为小规模纳税人之后，其征税率又应该是多少？是重新确定征收率还是按目前的征收率？理由又是什么？如果大部分经营者都以征收率征收，与征收营业税又有什么区别？对于这些问题的回答无疑会加剧生活性服务业“营改增”后的复杂性。

      (2)清理税收优惠政策，建立统一市场。积极的财政政策需要依靠财政收入的支撑，税收优惠固然具有诸多积极功效，譬如刺激劳动供给、促进养老储蓄、吸引FDI和企业总部迁入、激励研发投入和服务外包、推动新能源和清洁能源等新兴产业发展等，然而过多的而且不规范的税收优惠必然会破坏税政的统一而且不利于税收入的筹集进而不利于财政支出政策调整。因而，有必要对目前政出多门的税收优惠政策进行清理。

      那么，中国的税收优惠规模到底有多大？为什么又需要税政统一？

      基于专门的税收优惠测算指引确定的计算公式，利用2007年全国税收调查数据库富含间接税税收优惠的信息，可以测算除增值税税收优惠的规模，推算结果如下：在宽、窄和折中3种口径下，2007年中国的增值税税收优惠总额推算值分别是41 976.42亿元、22 630.92亿元和37 279.23亿元。考虑最保守的窄口径金额，中国的增值税税收优惠占国内生产总值的比重约为8.51%。同时期，部分OECD国家的税收优惠总金额占国内生产总值的比重如下：加拿大12.57%(2012年)，澳大利亚7.77%(2011年)，美国7.70%(2011年)，英国6.28%(2012年)，西班牙4.55%(2008年)，韩国2.48%(2006年)，荷兰2.00%(2006年)，德国0.74%(2006年)。较之市场经济发达国家，中国的税收优惠规模不小：在未考虑其他税种税收优惠的情况下，中国的增值税税收优惠占比已高于除加拿大之外的大部分国家的税收优惠总额占比，远高于邻近的韩国。如此规模的税收优惠，将导致存在范围广、金额大的税收遗漏，对于维护税法的权威性和税制的统一性是不利的。

      为此，2014年11月国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求全面规范和清理地方各类税收等优惠政策，规定未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。之前税收优惠政策政出多门，对建设统一市场、发挥市场效率是很大的妨害，因此此项改革在技术上虽然容易，其效果却是巨大的。

      (3)加大对资本所得的征税，而且主要应该体现在个人所得税的改革上。如前文所述，为了扭转高投资低消费的局面，应该加大对资本所得的征税。然而由于增值税和营业税是我国两大主体税种，这意味着现行改革将导致我国税制整体上更倾向对消费征税，而对资本征税部分较小。而虽然财产税(主要是房产税)的税基是资本，但是我国迟迟没有全面开征针对居民的房产税，造成财产税抑制投资增长的作用十分有限。此外，在国民账户中，资本要素收入有很大一部分流入到了住户部门而且在个人所得税中，对资本的征税过低。[4]因而，增加对资本的征税应该主要体现在个人所得税的改革上。

      在加大对资本征税的同时，主要应进行个人所得税的改革。综合课税有其必然性：一是市场经济发展到一定程度后个人收入多样化。劳动力市场、资金市场、技术市场、财产市场是市场体系的四个组成部分，分别带来四类个人收入，当这四类市场规模扩大后，人们的收入就出现了多样化格局，特别是中、高收入阶层，在其个人收入结构中，投资所得和财产所得比重会快速抬升；二是分类征税必然出现不同收入类别税负不均等现象，但不同类别个人的取得成本支出往往具有交叉性，因而收入类别税负差异属于不合理差异。

      然而，我国的经济特征和制度特征使我们又不能对所有收入综合课税。一是一些涉及个人所得信息的统一登记制度尚不健全或未建立，例如现在才刚开始建立不动产统一登记制度；二是个人收入信息共享机制不能建立，比如，银行储蓄利息和证券交易信息是不能外泄的个人隐私。事实上，世界上很多国家都没搞彻底的综合征收，其中有的采取资本利得税对个人投资所得课税，有的单独对财产转让得课税。

      因而，笔者认为，个人所得税的改革方向应是分类与综合相结合。不过，我国实行个人所得综合存在一个突出的问题：个人所得税是中央与地方共享税，由地方税务局征管，但地方税务局无权跨界征税或核定个人所得。这使得劳动者的异地兼职收入无法汇总到一个地方来纳税。为了解决这一问题，可以考虑可把工资薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得等劳动所得进行综合纳税。这些所得都是个人劳动所得，由劳动力使用方支付，特点是针对单个人的劳动力价值付费，可以对这些所得综合课税，并统一扣除劳动力的形成和保持的基本成本，同时，劳动所得应作为省级主体税种。此外，对资本所得继续实行分类课征，并作为中央税。这种改革方式既实现了分类与综合相结合的目标，又解决了中央地方共享税带来的问题。

      (4)在京沪广三地先行推动房地产税改革。理论上，房地产税是优良的地方税。因为房地产税的计税依据来自房地产评估价值，而房地产价值与地方政府提供的公共服务密切相关，因此它体现较强的受益税性质。将房地产税作为地方税的好处是促使地方政府提供好的公共服务，征税也易取得辖区居民支持。由此之故，不少国家基层政府的主体税种是房地产税，中国也正在讨论针对居民房产征收房地产税。

      但是，从当前中国国情看，征收房地产在征税范围、税率、纳税人等问题上存在诸多难解之处，民众预期与政府预期有很大的错位，凝聚改革共识不易。代表性的问题有三个。第一，能否准确评估房地产价值？由于房地产的评估价值直接关系到税收的多少，关系到纳税人税负和政府税收收入，这就必须要找到一个双方都认同的评估机构来对房产价值进行评估，那么这项具体的基础性工作究竟由谁来承担才最公平、合理呢？第二，如何确定纳税人的身份？开征房地产税首先要求有健全的财产登记制度，有明晰的产权关系，纳税人应该是在我国境内拥有房产所有权和土地使用权的单位和个人，而我国目前产权不清、产权与使用权分离的现象较为严重。第三，免征范围确定为多大？开征房地产税之初，为取得纳税人支持，税收设计上势必要给予纳税人较大的免征范围。但是如果全国推行房地产税，给予免征范围很容易产生扭曲。其他问题还有：是否要下放给地方政府房地产税纳税人、税率等决定权？开征房地产税与现在房地产流转环节各税收如何协调？对小产权房是否征税？如征税其评估价值是否考虑未征收土地出让金因素？等等。从税收征管角度看，针对居民房产开征房地产税，意味着现行税收征管对象由企业向居民的部分转变，将税收落实到实践中必须提前考虑到三个问题：纳税人不申报怎么办？纳税人申报不实怎么办？纳税人不纳税怎么办？

      尽管开征房地产税面临许多困难，但是权衡利弊，我们认为不开征房地产税所产生的问题更严重。我们当前要做的，一是按照十八届三中全会《决定》精神，坚持税收法定原则和加快房地产税立法，二是完善开征房地产税的基础条件，三是在此基础上分步推进改革。

      (1)加快房地产税立法。开征房地产税涉及民众切身利益，社会影响较大。要想让开征房地产税最大程度凝聚民众共识，避免重庆和上海试点时一些民众的强烈质疑现象出现，就需要坚持税收法定原则，依托全国人民代表大会将税改方案公之于众，充分吸纳民意，并通过法律形式固定。

      (2)完善开征房地产税的基础条件。房地产税开征依赖各个基础条件的完善，在开征房地产税前要稳步推进各项准备性工作，如：改革土地供应管理制度、清理房地产收费、健全财产登记制度、完善房地产价值评估体系、清查囤地行为等。

      (3)分步确定征收对象和方法。开征房地产税应第一考虑操作性，未来第一考虑公平性，对房地产税的完善要有五十年的预期。对此，开征房地产税应采用分步实施的方法：先是重点城市，后是一般城镇；先是居民房产，后是所有房产；先是比例税率，后是累进税率；先是确定免征范围，后是取消免征范围；先是全国统一，后是考虑地区差别。

      综合以上考虑，笔者建议可以先行在北京、上海、广州三市先行开征房地产税。原因一是三市房地产管理比较规范，数据比较齐全；二是三市在房地产市场具有“标杆”作用，开征房地产税可以很好地引领房地产市场建设；三是三市居民素质相对较高，税收认同感较强；四是有利于疏解三个大城市过于拥挤现象。在税制设计上，征税范围可以先对有产权的居民住房，免征额可以参考上海标准，税率可设为1%。在积累经验后，可再向36个大中城市推广。

      3.债务政策的调整。

      不论地方政府债务形成的历史原因如何，在当前积极财政政策下，财政赤字要求大量债务的支持，控制债务尤其是地方债务风险显得极其重要。而就控制地方债务风险而言，主要是建立地方政府举债的约束机制。

      第一，建立市场约束机制。一般意义上债务管理的市场约束机制，是针对资本市场而言，即资本市场会对地方政府借贷能力做出反应，地方政府若要取得借款并维持较低的借款利率，必须向债权人展示良好的财政状况与信誉。这里的资本市场既可以包括地方政府发行债券的市场，也可以包括地方政府通过地方融资平台向银行借债的市场。

      第二，建立行政约束机制。一般意义上的行政约束机制，是指中央政府控制地方政府的发债额度，通过审批和检查将地方政府的发债规模控制在适当的水平上，防止地方政府不负责任的借债行为。但这种中央控制方式，在现实生活中都很难有成效：要么会造成地方政府财政状况的持续恶化，要么就会造成地方政府绕开管制，通过其他途径筹集资金，进而积累起巨额的隐性债务。

      针对我国地方政府债务形成原因中的“借债和还债的动态不一致”，可以实行例如“官员任期的债务问责制”条款。即本届政府如在任期内举债，必须制定详细地“债务偿还计划”时间表，在任期期满后，考核其是否按照“债务偿还计划”时间表的设定，完成了该时点上的债务偿还额度，并将其作为业绩考核的指标之一。

      第三，建立预算约束机制。预算约束机制主要包括两方面的内容。一是指对当地债务规模的大小制定出一套规则，如可以规定地方政府债务余额占当地本级财政收入比重的上限，地方政府债务余额占当地GDP比重的上限等。二是指建立地方政府偿债基金。②这就是说，中央政府需要重视防范和化解财政和金融领域债务的风险隐患，对地方政府的债务，要求各地要建立偿债基金，统筹运用地方财力，切实做好偿还工作。要依据财政收入增长情况相应增加偿债基金规模，健全财政风险准备金制度，确保到期债务按时足额偿还。

      ①2014年9月，我国对《预算法》进行了修订，允许地方政府在国务院确定的限额内通过发行债券举借债务的方式筹措建设投资资金。这为地方政府开辟了一个公开透明的融资渠道，但值得特别注意的是：目前，我国债券市场还很不成熟，因此要想真正有效发挥债券市场对地方政府发债行为的约束作用将是一个较为漫长的过程——这可由我国股票市场业已发展了20多年后仍存在着大量问题窥见一斑。而反观我国银行体系，自20世纪90年代中期以来一直发展较为稳健，而且已经建立起较为完善也较为有效的信贷风险管理体系。因此，就我们来看，对于地方政府债务(至少在今后一段较长时期内)应该充分发挥银行信贷监管这一市场约束机制的作用，而不应过分依赖于债券市场。

      ②偿债基金，也称减债基金，是国家或公司为偿还未到期公债或公司债而设置的专项基金。

标签：税收论文;  营改增论文;  稳增长论文;  国内宏观论文;  政府支出论文;  经济论文;  宏观经济论文;  中国模式论文;  增值税改革论文;  投资结构论文;  积极财政政策论文;  财政制度论文;  政策影响论文;  财政支出论文;  国企论文;