农村社会保障法律机制重建若干问题探析——以和谐为理念切入，本文主要内容关键词为：探析论文,若干问题论文,社会保障论文,理念论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F323.89 ［文献标识码］A ［文章编号］1673－2391（2008）06－0005－06
农村社会保障法律机制，是指在现阶段能支撑覆盖农业人口的养老、医疗、最低生活保障等的社会保障的法律运行机制。有学者不太赞成“农村社会保障”这个提法，[1]本文之所以仍采取“农村社会保障”这个提法，主要是基于以下几点考虑：第一，1992年民政部颁布《县级农村社会养老保障基本方案（试行）》以来，学术界已将“农村社会保障”作为一个约定俗成的名词，作为分析农业人口社会保障问题的基本概念；第二，“农村社会保障”的提法，并不必然就将城市与农村的社会保障分治作为讨论问题的前提；第三，尽管我国社会保障存在的问题都很严重，但农村社会保障问题的严重性无疑是“重中之重”。因此，以“农村社会保障”作为讨论分析问题的基本概念，有助于进一步深化问题之讨论。
以“农村社会保障法律机制的重建”为题，显然是以下列一些背景作为论述与分析的出发点的：
其一，已有的农村社会保障法律机制存在不少问题——关于农村社会保障的立法是一个长期被忽略的领域，甚至在许多方面仍属空白，[2]立法层次低，① 指导原则有失误，养老保险实践混乱等，业已严重阻碍农村社会保障的发展，成为影响社会稳定的重要因素。
其二，农村社会保障的实践，不符合和谐社会的基本要求。构建社会主义和谐社会，作为一项治国目标，其基本要义就在于公平正义与民主法治[3]。农村社会保障的机制运行，必须符合公平与正义。但现实的农村社会保障，却背离了这一点：第一，各地农村社会保障水平相差甚远，造成地区间的不公平。党的十六大报告中提出：“有条件的地方，要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”此“有条件的地方”，即农民已经解决温饱、基层组织较健全、集体经济有一定积累和分配的地区[4]。国家在这些地区重点推进养老、医疗保险制度的建立，以致东部地区的农村与中西部地区的农村社会保障水平差距愈来愈远。第二，城乡社会保障水平差距愈来愈大。“城市居民享受着比较慷慨的养老金制度（1950年代初建立）的保护，且待遇标准超过了发展中国家通常的水平，而农村地区除了微不足道的社会救助外，却没有正规的老年公共保障措施。”[5]第三，农村社会保障机制在形成过程中，很少由农村居民参与。目前的农村社会保障机制的改革，可以说是“内部人主导型改革”，即由涉农行政部门的内部人员主导农村社会保障制度的取向。结果是这些涉农部门利益高度膨胀，而农民利益受损。这种“内部人主导型改革”实际上成为中国“权力资本化”的一个过程[6]。
其三，农村社会保障的实践，缺乏对农村居民基本生存之保障。现代国家存在的合法性之一，在于对全体国民生存权之保障，但1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部，这个阶段，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态，官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出“目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。”[7]农村社会养老保险陷入停顿以及停止这项业务都说明了无法对农村居民提供最基本的生存保障。
农村社会保障法律机制的重建，是指我们在反思现有的农村社会保障机制的基础上，提供农村社会保障法律机制的另一取向，以及在这一取向上的法律制度构建。因此，我们首先要研究“重建”的目标与标准，然后在此基础上，提供可供选择的制度性构建方案。
一、和谐：农村社会保障法律机制的重建之目标追求
和谐，在中国传统文化中具有悠久的传统，从孔子的“和为贵”，“和而不同”，到墨子的“兼相爱”、“爱无差等”，再到孟子的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，都表达了社会和谐的主张[8]。从法学的角度来看，和谐社会应该是一个有秩序的社会——国家的政治制度健全有序，社会运行健康而有规则，经济的发展稳定并有活力，人民的人身和财产利益能够得到充分的保护，人们安居乐业、和睦相处，社会有一套公正的解决纠纷、缓和社会矛盾的机制。和谐社会应该是一个公正的社会。社会的和谐必须建立在公平正义的基础上，公正既包括政治层面上的法律地位平等与权利分配的公正，也包括经济领域中利益分配的公正，其所包括的内容非常宽泛。丧失了公正，社会成员就容易产生怨恨情绪，可能引发各种社会矛盾，从而不能形成和谐稳定的秩序[9]。
如前所述，现行农村社会保障制度存在的问题导致城乡差距、区域差距、贫富差距逐步扩大，社会矛盾日益加深，因此，以和谐为理念，建构社会主义和谐社会，势必要求农村社会保障法律机制以促进城乡和谐、区域和谐、贫富和谐（人际关系和谐）为己任，以下列标准与目标来衡量：
（一）国家保障广大农村居民的生存权
社会保障是全体国民的重要生存权，因此，社会保障乃现代国家之所以存在的合法性之一，即现代社会依赖于国家积极干预，社会权主要是在社会上对经济的弱者进行保护与帮助时要求国家作为的权利[10]。在我国长期的计划经济时代，国家是通过严格的城乡二元结构模式，进行剪刀差而完成国家的工业化，而改革开放后，这种城乡二元结构非但没有改变，而且使农民与城市居民的收入与待遇差距更加增大。因此，我们更有必要在重建与再造农村社会保障机制时，从国家必须保障广大农村居民的生存权的宪政高度来认识，所以，在农村社会保障法律机制的框架中，国家必须也应该对广大农村居民进行保护与帮助，即广大农村居民有请求国家保护与帮助自己的权利。
（二）促进国民经济良性与持续的发展
国家统计局公布的数据显示，2005年上半年我国经济增长速度为9.5％，尽管比2004年同期低了0.2个百分点，但与2005年一季度相比，还是加快了0.1个百分点。国家统计局对全国1.95万家各种类型企业的调查结果显示，2005年二季度全国企业家信心指数为128.5，分别比一季度和去年同期下降7.4个百分点和3.0个百分点。来自国家发改委的信息则表明，2005年上半年工业企业实现利润同比增长19.1％，增幅比2004年同期回落22.5个百分点；亏损企业亏损额上升59.3％，升幅比2004年同期提高57.8个百分点，创下1999年以来的最高水平。从上述数据看，我们不得不得出这样的结论：中国经济是世界上增长最快的经济体，同时又是无效率或效率很低的一个[11]。这种结果至少有二：广大人民无法享受高增长所带来的成果；投资拉动型的经济增长仰赖于国内居民高储蓄率来维持。而国内居民高储蓄率形成的主要原因在于社会保障水平低，尤其是农村社会保障机制不健全所致。欲改变这种经济增长模式，首先要建立健全我国社会保障机制，特别是农村社会保障机制，促使国内居民消费需求提升，拉动经济持续与稳定的增长。
（三）缩短城乡差距与阶层差距，促进社会公平
当前中国的基尼系数约为40％，相当于世界平均水平，与美国相仿，介于斯堪的纳维亚国家的20％和津巴布韦、南非、智利及巴西等的60％之间，并且中国的不平等程度还会继续上升[12]。各国发展经验与教训告诉我们：当基尼系数达到40％以后，不平等程度仍然继续上升，一个社会很有可能会进入一个动乱不断、治安恶劣的时代。因此，现阶段我国改革目标之一，必须缩短城乡差距与阶层差距，促进社会公平，而良好的农村社会保障运行机制则有助于上述目标的实现：其一，建立城乡保障水平相差不大的社会保障机制，可以有效促进包含农村劳动力在内的统一劳动力市场，有助于劳动力的公平活动，有助于农村人口向城市流动与融合；其二，建立完善的包含最低生活保障在内的农村社会保障机制，可以促使农民脱离其长期所依附的土地，促进农村土地的集约经营，提高土地生产率。
基于此，农村社会保障法律机制的重建，当以上述三个目标构建其制度。
二、从农村集体组织—家庭保障的二元保障模式到国家—农村集体组织—家庭的三元保障模式：农村社会保障的结构性变迁
除了全国少数经济发达地区（如上海市、浙江省）以外，就整体而言，目前我国农村社会保障模式是采农村集体组织与家庭保障的二元保障模式，但这种二元保障模式遇到了下述问题，难以持续发展。首先，享受最低生活保障的农村居民极少，2003年全国纳入最低生活保障的有2613.9万人，其中农村367.1万人，按户籍计算，城市纳入低保者占总人口的6.33％，农村只有0.39％[13]。其次，农村家庭保障负担日益沉重。改革开放以来，进城务工的农民工已愈1.5亿人次以上，而农民工所从事的工作，主要是脏活与重活，其工作年限基本在15年左右，也就是说按现有的城乡分治框架，农民工在城市工作10-20年，除极少数成功者，基本上要返乡养老，而按目前的情况，返乡后只能加重其所在家庭的保障负担。最后，土地作为农村居民的最后保障措施逐渐失效。从全国范围来看，农村集体组织所提供的社会保障，主要是指家庭联产承包的土地所发挥的社保功能。但由于近年来土地被征用规模日益扩大，失土农民日益增多，加之，土地之保障取决于气候、粮价波动等客观因素，土地的社保功能并不明显[14]。“土地换保障”的思路对于永久性征地而言行之有效，对于非永久性征地则并非灵丹妙药[15]。农业户籍人口基本依靠农村集体组织和家庭提供保障的传统方式，已难以适应当前的新情况[16]，必须加以改革。
根据农村社会保障法律运行机制的目标与衡量标准，我们应该建立三元保障模式—国家保障—农村集体组织保障—家庭保障的结构。
（一）国家保障
现代国家的合法性之一就在于保障全体国民的生存权，而具体到农村居民的最低生活保障、医疗保险及养老保险，国家都有义务提供。根据学者的测算，假定保障范围是养老保险，被保险人按月支付保险费用，社会保险费由财政出资的比例为20％。在综合考虑城镇和农村生活环境、条件差异的前提下，农民的人均月收入为城镇居民的1／5，即城镇为1000元，农村为200元，农村的劳动力总量为4亿，社会保险费按月收入的10％交纳，则我国财政一年用于农村社会养老保险的费用为192亿元。再考虑医疗保险和最低生活保障，假设这两项费用的支出与养老保险相同，那么，国家财政用于农村社会保障所需要的总支出额为576亿元，而从社会保障支出／财政收入的比重看，很多发达国家达到40％左右，一般的国家也在10％以上。我国如果按10％计算，则财政的社会保障支出额远大于1000亿元，拿出其中1／3左右用于农村的社会保障方面，应该是一种较为保守及合理的推算[17]。因此，建立农村社会保障中的国家支付制度，既有法理依据，又有现实的操作性。
农村社会保障机制中的国家支付，宜以省级政府为单位，对人均GDP排名在全国后1／3的省级政府，中央政府可采取财政转移支付的方式予以给付，以此平衡地区差距。
（二）农村集体组织的保障
在我国现阶段，农村集体组织主要是指村社一级经济组织。自改革开放以来，全国“空壳村”已愈60％左右，因此，农村集体组织对农村居民社会保障的支付，显然力不从心，这就需要对农村集体组织再造，以应付农村社会保障机制中的角色。另外，农民进城务工期间，应建立雇主支付制度。
（三）家庭保障
同大多数工业化国家一样，中国的家庭保障功能在工业化与城市化的进程中逐渐减弱，加之计划生育政策的影响，农村家庭规模不断缩小，“4∶2∶1”的倒金字塔结构基本形成[18]。尽管如此，家庭作为社会最基本的组成单位，其保障功能依然无可取代。
在农村社会保障机制中，家庭保障应指家庭成员对社保费用的支付，而非家庭成员的非量化的物质帮助。因此，应以家庭为单位，建立统收统支的社保帐户，使家庭成员间进行互济式保障。其理由在于：其一，亲情伦理是和谐社会的第一纽带[19]，进行如此设计，有助于固化亲情伦理；其二，家庭成员的经济实力有强有弱，如此设计，有助于促进家庭成员的互济与互助，促进社会稳定。
三、农村合作组织：农村社会保障机制微观组织的再造
在完整的农村社会保障机制中，农村集体组织是一个重要的支付方，但现实问题在于农村集体组织在大多数农村地区已缺乏支付能力。因此，农村社会保障机制的重建工程中，必须对农村集体组织进行再造。
（一）合作社：农村社会保障机制的微观组织
农业由传统的生产部门转变为现代化的产业是历史演进的必然趋势，农业只有实行产业化经营才能实现利润最大化。从中国的农业产业化道路来看，主要有两种模式；一种是企业＋农户模式，在这种模式下农民相对于公司和市场处于不利的弱势地位，无法真正获利；另一种模式是合作社，合作社实质上就是农民的联合，实行“民办民有民管民受益”原则。合作社不仅能够使农民成为真正市场主体，排除中间盘剥，提高农民收入，而且对于发展农业规模经营能够起到一定的促进作用。
根据国际合作社联盟的定义，合作社是人们自愿联合，通过共同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济和社会需求的自治组织。1995年，国际合作社联盟确立了合作社7项原则：即自愿和开放的社员原则、社员民主管理原则、社员经济参与的原则、自主和自立的原则、教育、培训和信息的原则、合作社间合作的原则、关心社区原则。
合作经济组织主要有这样几个特征：[20]（1）合作社的社员既是合作社的所有者，也是其顾客，这种双重身身份被称之为同一性原则。如果同一性出现错位，则合作社可能演变为无论对社员或非社员都以盈利为目的的资本公司，或者完全不以盈利为目的的公益企业。（2）合作社是在市场竞争中处于弱势地位的小生产者之间的联合，不是国家或国有企业与劳动者之间的合作，也不是非劳动者之间的联合。（3）社员行使自己的权利不依赖其在合作社中的股份多少，一般实行一人一票的社员民主管理制度。（4）合作社社员拥有产权中的剩余索取权，一般允许合作社对社员的资本股金支付红利，但红利率通常要受到法律限制。合作社剩余的分配部分按社员与合作社之间的交易额进行。市场经济国家农村合作经济组织发展较为成熟，业务范围较广，这是推动农业经济发展、实现农村现代化的重要力量之一。
由于合作社存在自愿、互利、互济等特点，比较符合农村居民作为生产与服务的经济组织。从目前来看，我国大致有十种类型的集体合作经济组织：农村联产承包以后的新型合作经济组织、农村各种类型的专业合作社、乡镇企业中包括农户之间联合体的集体企业、劳动服务集体企业、无主管部门的“民办、集体企业”、供销合作社、信用合作社、住宅合作社、消费合作社、合作医疗组织等[21]。这些集体合作经济组织在广大农村的大力发展，完全有可能成为农村社会保障机制中的重要载体。②
因此，需要壮大农村集体组织，使农村集体组织有财力成为农村社会保障机制的支付方。基于合作社的“互济性”，也可以让这些合作组织直接成为农村社会保障机制的支付方，即由这些合作组织代替那些没有支付能力的“空壳村”，为其社员支付社保费用。并且，还应锻炼农村居民的“互助、互济”能力与民主管理能力，使农村社会保障机制中的公众参与水平得到提升。
（二）农村合作医疗：农村社会保障机制的现实选择③
2005年8月10日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议。这次会议的重点内容是：扩大新型农村合作医疗制度试点范围，2006年将试点县（市、区）由目前占全国的21％扩大到40％左右；中央财政加大投入力度，对参加合作医疗农民的补助标准在原有每人每年10元的基础上增加10元，地方财政相应增加补助；目标是到2008年在全国农村基本建立新型农村合作医疗制度[22]。这说明农村合作医疗成为建立中国城乡统一的医保制度的开端。
其一，“以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，”较之医疗保险，尚有极大不同，但为实现理想目标，惟有先从目前的互助共济型合作医疗起步，做出有长远眼光的制度安排。急于求成既不具备条件，也很可能事与愿违[22]。
其二，以合作医疗为重心，建立完备的农村医疗救助、初级卫生保健制度，形成农村卫生服务体系。
其三，从“大病统筹为主”过渡到“疾病统筹”，与养老、低保等农村社会保障相衔接，形成较完善的农村社会保障机制。
由于在制度环境及运作上存在种种问题，在农村，尤其是中西部地区的农村，推行合作医疗尚有一定难度。如何提高农民参加合作医疗的积极性，首先在于促使政府在合作医疗问题上加大投入以履行其责任[23]，其次则是加强合作医疗组织的建设。
四、农民参与：农村社会保障制度的形成机制
目前的农村社会保障机制的改革，可以说是“内部人主导型改革”。即由涉农行政部门的内部人员主导农村社会保障制度的取向。结果是这些涉农部门利益高度膨胀，而农民利益受损。这种“内部人主导型改革”实际上成为中国“权力资本化”的一个过程。为了阻却这种“权力资本化”过程，应该倡导“社会参与型改革”，让农民参与。国家福利制度涉及到所有民众的权利与利益，因此，建立社会保障制度应当通过公共选择的程序进行。若完全由政府部门主导，其结果很可能既不合理，也不合乎民意。
根据马斯洛的需要理论，经济发展水平是社会保障制度的一大支柱，在人民的生存需要得到满足后，安全是人们下一步的需要，这种需要是人们在经济社会的发展过程中逐渐产生的。各国由于经济发展水平的不同，对于社会福利的提供有着不同的理解，因此，在向谁提供、提供什么种类的福利、通过什么方式提供等问题上，即使是同类型的福利国家，也有着不同的做法。比如在波兰，政府认为就业是公民的基本需要和权利，因此，政府保证所有成年人都拥有一份工作。而在美国，政府虽然也重视就业问题，但并不认为其负有向所有希望就业的人提供工作的责任[24]。
农村社会保障制度的建立应当重视农民的意见表达，因为只有农民才知道自己真正需要的是什么。市场化经济体制改革以来，农民开始出现多元化的趋势，有种粮的农民、进城务工的农民、失地农民等等不同类型。他们所处的社会环境不同，经济基础也各异，因此对社会保障的需求也不同。笔者在湖南、湖北两省的农村调查以及广东、浙江两省的农民工调查中发现，农民对于不同的社会保障项目有着不同的需求，下图是根据调查问卷中“您目前最需要参加的社会保险是什么？”一项的结果绘制的：
以合作医疗保险制度为例，乡镇定点医疗机构是由政府选择的，农民对定点医疗机构没有发言权，也没有监督权，造成在市场经济中明显没有优势的乡镇医疗机构却在农村占据垄断地位，缺乏竞争机制的结果必然是农民利益受损。
因此，农民代表、农村合作社、农协等农民中介组织代表应参与农村社会保障制度的讨论与改革。各类为农民利益而成立的维权组织应有参与讨论农村社会保障机制的空间。各类涉及农村社会保障的立法，应由农民代表、各类农民中介机构代表通过听证会等形式参与。
五、归于统一：农村社会保障法律机制的未来
从长期来看，我国社会保障的目标应是建立城乡一体的社会保障机制，让全体国民享受社会保障。因此，农村社会保障法律机制的重建，必须着眼于在城乡一体的中国社会保障目标模式下趋于统一。
其一，农村社会保障应至少包括最低生活保障、养老保险和医疗保险三大块，重点是养老保险和医疗保险。目前来说，在“有条件的地区”要重点探索农村养老保险和医疗保险制度的雏形，对条件未成熟的地区来说，中央和地方两级政府应当承担起养老、医疗保障的主要责任，即使是低水平的保障，也可以基于具体地区的具体情况确定一个标准，要求政府作出一定目标的承诺。重建农村合作组织，让其在农村社会保障的形成机制中发挥重要作用，亦是当务之急。
对失地农民必须建立至少包括养老保险和失业保险的社会保障。2004年劳动和社会保障部起草的《关于建立被征地农民培训就业和社会保障制度的意见》对被征地农民作出了分类保障的安排：对60岁以上的人给予重点保障，对40岁以上的人群建立个人账户加社会统筹的保障制度，对16岁到40岁的人群只建立个人账户，没有社会统筹，对16岁以下的则给予一次性补偿。[25]由于失地农民已经彻底失去了土地，进入城市非农部门就业无疑是最佳的选择，当失地农民在城市非农部门就业时，则他们应当享受同城镇职工一样的社会保障待遇。[26]
其二，农民工社会保障应逐步纳入城镇社会保障体系。农民工社会保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，鉴于现阶段不可能各个险种的制度建立都齐头并进，应根据各险种对农民工的重要性，作出工伤、医疗、养老、失业、生育的顺序安排[27]。对于完全市民化或者市民化程度较高，在城镇建立了稳定劳动关系的农民工，应纳入现行城镇职工基本社会保险制度；对于流动较为频繁、从事各种灵活就业的农民工，其工伤保险应与城镇职工无异，其养老保险、大病医疗保险则可以引入过渡性的个人账户制度[28]。
［收稿日期］2008-07-10
注释：
① 用于指导农村社会保障的法律法规欠缺，民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保障基本方案（试行）》属于规范性文件，对其他涉农部门并无约束力。
② 在私营企业或非合作经济组织务工的农民，当由雇主代为履行农村集体组织的给付义务。
③ 一些学者在研究农村合作医疗问题时，皆提及“社区”这一概念，并强调社区在合作医疗中的主体作用。如童星、张海波：《社区保障：现阶段农村社会保障的主体》，载《淮阴师范学院学报》（哲社版）2005年第2期；顾昕、方黎明：《中国农村合作医疗的制度嵌入性与发展可持续性》，载《社会学研究》2004年第5期；陈健生：《新型农村合作医疗筹资制度的设计与改进》，载《财经科学》2005年第1期，等等。笔者以为，城镇的“社区”在农村尚不存在，将“社区”概念借用到农村合作医疗之中并不合适，作为农村合作医疗一方重要主体的不是社区，而是集体合作组织。
标签：农民论文; 社会保障法论文; 合作医疗论文; 农业合作社论文; 社会保障支出论文; 农村改革论文; 组织发展论文; 法律论文; 社会改革论文; 组织保障论文; 合作原则论文; 农民合作社论文; 经济学论文; 养老论文; 医疗论文;