![水库农村安置区的确定与土地产权问题研究[*]_移民论文](https://www.lw33.cn/thumb/183d8f7142ae772027fdf42e.webp)
水库农村移民安置区的确定及土地产权问题研究[＊]，本文主要内容关键词为：水库论文,移民论文,产权论文,土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 水库农村移民安置区的土地产权问题是开发型移民政策中的一个重要问题。本文首先探讨了水库农村移民环境容量的理论计算公式和常规计算方法，并讨论了据此确定安置区后可能存在的问题；其次，分析了二种移民安置类型在我国目前的农业体制下，可能引发出的土地产权等问题；最后，从移民安置区的长治久安的角度出发，提出了解决土地产权问题的方法建议。
关键词 水库移民；土地产权；环境容量
水库农村移民安置问题是水库移民工程的重要组成部分。根据国内外的经验，在水利水电工程规划和建设过程中，若不能妥善地处理好农村移民问题，轻则影响到工程项目建设的进程和工程的正常运用，重则导致工程项目的被迫放弃，或导致安置区生态平衡的严重破坏，甚至影响到社会的安定。
我国过去在水利水电工程建设中，存在较严重的“重工程，轻移民”现象，对待移民问题，单纯采取一次性补偿和政治动员的作法，产生了较多的遗留问题。自1984年以来，为了解决三峡工程中的移民安置难题和各建成水库移民遗留问题，在总结过去经验和教训的基础上，提出了开发型移民安置方针，并已实施。水库农村移民安置应贯彻开发型移民方针的战略思想。而开发型移民方针的核心问题是安置区的土地利用问题。本文重点探讨水库农村移民安置区的土地产权问题。其中心思想是：通过制定合理的政策，促进移民与安置区老居民的早日融合，并共同发展，以避免新老居民的冲突和移民的返移。
一、水库农村移民安置区的确定及问题
水库农村移民安置区的确定是以安置区的移民环境容量估算为前提的。移民环境容量即指在一个可能的移民安置区，在保证自然生态良性循环的条件下，该区资源所能供养和吸收的移民人口数量。移民环境容量是在人口承载能力和环境适度人口容量研究的基础上得出的，即
C＝BT/E
（1）
式中：C为给定区域土地面积上的最大人口承载能力；B为生物潜力；E为环境阻力；T为科学技术进步因子。
适度人口容量则是在考虑了人们的期望生活水平的基础上，根据人口承载能力得出的。若定义期望生活水平因子L 为某一时期的期望生活水平与起码生活水平之比，则适度人口容量可表示为
C[,a]＝BT/EL （2）
式（1）和（2）所计算的人口承载能力和适度人口容量是在一给定区域的封闭系统条件下得出的。若该区域与外界无物质能量交换，则较合适。若将所考虑区域视为一开放系统，同时，对于某一特定时期，考虑可能存在诸如民族矛盾、战争等社会阻力因素，则可在式（1）和（2）中引入一开放因子O和社会阻力因子E[,5]，可得
C＝OTB/EE[,5]
（3）
C[,a]＝OTB/EE[,5]L
（4）
由式（4）可得该区域的移民环境容量，即
c[,r](,t)＝c[,a](,t)－p[,t] （5）
式（5）中：c[,r](,t)为未来t时期该区域的移民环境容量。c[,a](,t)为相应时期的适度人口容量。p[,t]为该时期该区域的预期人口。
若考虑到t时期以后的情况，则可假设
P[,T]≤P[,T]
c[,r](,t)≤c[,r](,t)
T≤t（6）
即通过人口控制政策和人口的向外系统流动途径达到人口容量的控制要求，从而通过科学技术进步扩大与系统外的交换来进一步增进该区人口的福利水平。
上述计算公式可用于定性分析某区域的移民环境容量，由于各因子的定量确定比较困难，较难用于实际操作中。
在农村移民环境容量的实际估算中，一般通过简化求得。由于耕地资源是农民赖以生存和发展的基础，故可在现场调查的基础上，确定为了满足每一个人的生存和发展需要的实际耕地面积标准，耕地的质量则可假设为同一的或可改造为同一的，通过该区域耕地资源的调查（包括在满足生态环境良性循环的条件下可能开发的耕地资源），可得该区域的总耕地面积。由此来估算该区域的移民环境容量，即
c[,r](,t)＝总耕地面积/人均标准－P[,t]（7）
那么，由式（8）可得到可用于安置移民的耕地面积，为
S[,r](,t)＝c[,r](,t)·人均标准 （8）
根据式（8）估算出的某区域移民环境容量是一个经验值， 获取的资料精确程度不同，其值会有一定的差异。
通过以上的理论计算公式与常规估算公式的内涵意义的比较，可发现以下问题：
①以耕地资源作为确定安置容量的依据，是农村移民安置问题中的核心内容，其最大的优点是可以解决移民户的“销号”问题，为二、三产业安置移民（如乡镇企业）采取“离土不离乡，进厂不进城”的方式创造了条件。但另一方面又忽视了移民生产生活的多层次的需要和该区环境所可能产生的约束。由此可知，由以上公式所估算的数值比实际可行的数值略大。
②移民迁入安置区必然会对老居民的生产生活和以后的发展产生影响。因为在一定的科学技术水平下，安置区的耕地资源、水资源和山地森林资源是相对恒定的。人口增加，人均占有资源必然减少。
③移民环境容量是从资源和人口这一客观变量来描述的。而社会结构系统无疑亦是移民安置中的一个重要方面。如土地产权的变迁问题。
二、水库农村移民安置区的土地产权问题
改革开放以来，在我国农村实行了家庭联产承包责任制，将原生产队、生产大队和人民公社改组为组（社）、村和乡镇三级组织，实现了土地所有权和土地使用权的分离。由于这一农作制度的创新和推广应用，带来了我国1978～1984年间农业产量的高速增长。同时，导致了我国农村劳动力、土地和信贷市场的重新出现。但由于目前土地所有权和使用权尚缺乏严格的界定，致使集体所有被大大弱化。
我国近期农业制度的选择将仍以家庭联产承包制为基点，逐步建立起农村土地产权市场，即所有权市场和使用权市场，以推动农村生产的持续发展。
由于农村土地产权市场的逐步建立，水库农村移民安置将面临淹没区和安置区社会结构的重新调整，致使土地产权结构发生变化，引发出诸多问题。
这里根据移民安置的环境容量、安置区的范围、以及引发的土地产权变迁，安置类型划分为二种形式。
（一）本组（社）就地后靠型
在狭谷型河道筑坝建库，常出现这种型式，即淹没涉及组的部分土地，未淹没部分土地尚有移民安置容量。这种型式涉及的土地产权问题相对比较简单，因为，虽然土地已承包到户，组的土地所有权所涉及到的人员未变。但仍有下列变化：
（1）淹没线以下及其影响区的土地所有权已被征用， 其土地所有权已出让给国有或水库建设和管理单位所有。其转化的水面资源和消落区的土地资源利用必须服从水库管理单位的约束。
（2）由于土地质量的高程差异明显，库区的土地在承包中， 土地被分割得比较零碎。另外，大部分农户在淹没线上下均有承包地，淹地不淹房和淹房部分地不淹的情况比较常见，移民就地后靠必然伴随土地的重新调整。
（3）淹没线以上居民点的选址难免侵占耕地和承包山地， 亦引发土地的重新调整。
（4）为了保持社区的相对完整， 有时可能出现通过邻近组调剂土地安置移民的情况。虽然土地所有制以村为单位，但历史已形成了组与组之间土地的明确界限，从而带来组与组之间土地重新调整。
总之，这种就地后靠安置移民的方式具有较多的优点。但中断土地承包期重新调配和发包土地不可避免。在此过程中，估算土地附着物的价值和评价土地质量（包括新开垦的土地资源）并在该社区内按一定的方式发包是其主要内容。
（二）本村、本乡及本县的就近后靠安置型
这种类型又可分为二种形式，一种是整组、整村处于淹没线之下，在地域较开阔的平原型河道筑坝建库，出现这种形式的可能性较大。另一种是某组部分土地被淹，但就地后靠无环境容量或只能后靠一部分，另一部分必须外迁。因此，这种形式所涉及到的土地产权问题比前一种形式复杂。
（1）迁出移民丧失了原所在村社所拥有的土地使用权， 以及作为村集体所有权成员的资格。即使在本村近迁的移民，虽然仍是村集体所有权的成员，但由于社区已发生变化，作为所有权成员的内容也有变化。
（2）虽然安置区有移民环境容量，但其产权属老居民集体所有。移民迁入后，是否和老居民一起对整个安置区所在村或社的土地资源拥有产权？
（3）若移民和老居民一起对整个安置区所在村社的土地资源共同拥有产权，则新开发的土地资源与原有土地资源对老居民和移民应享有平等的承包使用权。或在土地承包期满之后移民和老居民应享有同等的权利。
（4）若移民只有新开垦的土地资源拥有产权， 则移民和老居民应分属两个不同的社区。这样，一则难以促进移民和老居民之间的融合，二则可能对农田水利、饮水等公共工程的兴建、维护和管理不利。因为，新开垦的土地很难与老居民的土地完全分开。
（5）由前述知，安置区的确定是以耕地资源为依据的， 而移民的生产生活需要是多层次的，即除拥有一定的耕地资源外，还会提出对塘库等水面资源、山地资源等的分享要求。
（6）若新开垦的耕地资源与移民原拥有的资源条件相比， 或与原村社未迁出居民，或与安置区居民所拥有的条件相比，差距明显，移民心理可能难以平衡，从而可能导致新老居民之间的冲突以及可能的返迁。
到目前为止，我国在水库建设取得巨大成就的同时，还有300 多万移民遗留问题未能妥善解决，可能与上述问题有关，随着农村土地市场发育的进一步成熟，上述产权问题会更加尖锐。
三、解决水库农村移民安置区的土地产权问题的方法探讨
在较发达的市场经济国家，土地基本上是私有制，土地市场发育较完善。其移民安置可采取一次性赔偿和有关政策优惠相结合的方式来处理，即使如此也出现过不少问题。而我国农村的土地为劳动群众集体所有，农村土地市场的培育才刚刚起步，土地所有者主体和土地使用者的权利还缺乏明确的界定，并且由于我国人口众多，耕地资源紧缺，人地关系紧张，户籍管理制度约束力较强，一次性赔偿标准偏低且缺乏优惠政策；致使水库移民遗留问题较严重。开发型移民方针能较好地适合我国目前的国情。
采用开发型移民方针处理水库农村移民问题已有较成功的实例，尤其在处理水库移民遗留问题中效果较明显。在三峡农村移民试点过程中，已探索出解决土地使用权问题的四种模式。这四种模式的共同点是，在移民安置前，移民管理机构先取得安置区部分土地开发的土地所有权或土地长期使用权，并作为投资主体，预先开发。移民迁入安置区后，再分配给移民。但这种形式有以下一些问题：（1）新开垦的土地要经过较长时期，才能由生地转变为熟地，一般而言，比被淹土地的质量或安置区老居民所拥有的土地质量要稍差，即受土地报酬收益递减规律的制约；（2）移民只对新开垦的土地拥有长期使用权， 不能满足移民生产生活的多层次需求；（3）对安置区公共工程的建设和利益分享有一定的限制；（4）安置区社团的土地所有权主体更加难以界定。 新老居民因土地使用权问题容易引起冲突，移民迁入后难以与原有的农业社会结构并轨；（5）移民机构作为土地开发的投资、经营和管理主体， 管理和监督的费用较高，也不易对安置区老居民产生较强的激励。
贯彻开发型移民方针，从社会组织结构分析，涉及到移民搬迁前所在地和安置区所在地的现有的农业社会组织机构和移民组织机构。移民安置的过程既是淹没涉及区所在地的社会组织的调整过程，也是安置区所在地的社会组织结构的重建过程，这一安置过程被称为社会组织结构的调整和重建的过渡过程，安置完成之后的稳定的社会组织结构应并入农村社会经济发展的总轨道。
水库农村移民安置从社会组织结构的变迁这一角度出发，在假定村级合作组织为农村土地所有权的代表这一条件下，则应从村级组织这一整体的角度来处理移民安置问题。这时，移民组织机构可作为一个协调者和组织者，也是政府和水库管理单位的代理者，她一方面代表国家对淹没线以下的土地按国家法律强制征用，另一方面代表当地政府对通过移民环境容量分析所确定的安置区的相对富余的土地协调征用。协商征用亦具有一定的强制含义，但由于其备选方案较多，因而具有一定的灵活性。安置区的土地征用包括三层含义；其一是可开垦的荒山、荒坡和可改良的低产地等安置区农民目前尚未充分利用的土地，通过预先投资，预先开发，使其达到在移民迁入时作为耕地资源的质量要求；其二是安置区老居民的耕地资源在满足某一设定的期望生活水平的要求下尚有富余的现有可耕地资源，亦应属于征用的范畴；其三是安置区为了满足居民的多层次需要的其它资源。总之，应把将来安置的移民和老居民作为一个整体。移民和老居民合并后，均平等享受安置区所在村的土地所有制中确定的基本权利，并与老居民一样履行其应有的义务。移民在安置区将来所拥有的土地资源份额都应该属征用的范围。这样，在安置区内，当某一土地承包合同期满时，移民作为村集体所有制中的成员，与老居民享有同等的承包权利。这里安置区的土地征用是一个既具体又抽象的概念。如耕地面积可按第一部分的公式（9）得出。
由于安置区土地被征用，移民和安置区老居民具有同等的权利。故安置区老居民亦是兴建水库的贡献者。因而，有关移民的所有优惠政策对老居民同样有效，安置之后的扶助政策也随之应针对整个的安置区，而不能仅对移民这一部分。
这一构想的优越性在于：移民迁入安置区后，移民的基本权利得到了尊重，新建的社会组织易于与整个农村原有的农业社会组织结构重新整合。安置区的老居民亦是兴建水库的贡献者，同时又是优惠政策和扶助政策的受益者。而且，移民的迁入带来了移民开发资金的流入和生产生活条件（如水、电、路和文化教育福利事业等）的显著改善。这些收益的获得足以抵偿老居民因移民迁入并共享资源带来的损失。
实现这一构想的可行性则在于我国土地的公有制度和国家依法征用集体土地的权力。目前，我国农村普遍采用多种形式的家庭联产承包责任制，农户只拥有按合同规定的土地使用权，乡（镇）村社三级农业社会组织体制，虽然在承包制实行以来，功能有所削弱，但仍在正常运转，并将在移民安置中发挥更大的作用。
[＊]收稿日期：1995-05-10
*国家自然科学基金资助项目，编号：59279382
ON THE LAND PROPERTY RIGHTS OF THE RECEIVING AREAS OF RURAL RESETTLEMENT IN RESERVOIR AREA
Liu Guoquan Fen Shangyou
(Wuhan University of Hydraulie and Electric Engineering)Abstract The land property rights of the receiring areas ofthe rural resettlement in the reservoir area are an importantproblem of the development resettlement policy in the processof water project construction and management in China.Firstly, the theoretical formula and conventional
calculatingapproach of the environmental carrying capacity of the ruralresettlement in the reservoir area are given and analysedrespectively in this paper, and some problems in
thereceiving areas
are
discussed
that
are
induced
byconventional calculating approach.Then,based on the existingcircumstances of the rural institutional structure in China.two patterns of the rural resettlement are presented, andtheir induced problems of land property rights are discussedand summarised, Finally, for the purpose of sustainabledevelopment in the receiving areas of the rural resettlement,some suggestions are proposed to solve the above- mentionedproblems.
Key Words reservoir resettlement;
land property rights;environmental carrying capacity