摘要：电价是电能商品的价格。与一般商品相比，电能的发、输、配、用需要同时完成，电价政策直接影响着整个电力能源行业的发展。本文整体梳理了我国建国以来至今的五个阶段电价政策，详解各种电价的发展历程，并对主要政策成效进行分析，以期对未来电价改革提供参考。
关键词：电价发展；历史沿革；政策分析
回顾历史，电价形成机制承载着各方利益诉求，影响着电力行业发展格局，改革难度最大、争议最多。我国电价发展历史大致可分为以下五个阶段。
一、完全管制定价时期（1949～1985年）：稳定电价、稳定供应
1949年新中国成立，为了稳定全国经济形势，整体推进国家的工业建设，确立了中央计划经济体制。直到1985年之前，我国电力行业处于高度集中的管理模式，政府严格统一管理电价，电价制度以满足社会公益事业的需要为原则。这时期的电价有三个特点：
（1）定价权限高度集中。1952年以前，电价管理由省级政府负责，1952年成立了大区电业管理局，主要电力企业划归燃料工业部管理，电价管理收归国家计委，形成了中央集中管理模式。
（2）电价体系统一。1961年国家颁布了统一的目录电价，按用电性质将电价分为照明电价、非工业、普通工业电价、大工业电价和农业电价。在此后30多年时间里，历次电价的调整和改革均是对上述体系的修订。
（3）电价水平相对稳定。这一时期电价水平虽经多次调整，但总体保持平稳，电价改革仍侧重于通过结构性的调整，缓解电价管理中存在的突出的不合理问题。
由于这个时期我国的电力市场属于比较典型的计划经济体制下的政府垄断经营模式，改革开放以后，电力在计划经济下的垂直垄断经营已经越来越不适应经济社会发展的要求，缺电局面日益严重，全国各地出现拉闸限电，电力工业成为制约我国经济社会发展和正常运行的瓶颈产业。
二、还本付息电价时期（1985～1997年）：鼓励投资、保障需求
为解决“发展等电”的问题，调动各方办电积极性，特别是鼓励社会资本投入到电力行业，政府放松上网环节价格管制，引入“还本付息电价”，规定上网电价由发电单位成本、税金和利润构成。这一时期电价政策核心目的是鼓励投资和保障需求，核定能够覆盖融资成本、保障协议利润的上网电价、销售电价。同时自1985年起，实行燃运加价政策，初步建立了上网电价的传导机制，即在执行原目录电价的基础上，随燃料、运输价格调整相应加价的燃运加价方法，建立了煤炭、电力价格联动机制。
还本付息电价与燃运加价政策的实施，充分调动了社会力量办电积极性，地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金占比显著提升，促进了电力工业快速发展，缓解了供求矛盾。1985～1997年，全国发电装机容量增加2.92倍、发电量增加2.76倍。
三、经营期电价时期（1997～2002年）：扩大需求、避免价格上涨过快
1997年亚洲金融危机爆发，我国电力需求矛盾有所缓和，为调整电价政策提供了窗口期。这一阶段电价政策的核心是扩大需求，避免价格过快上涨，“集资办电”基础上，对各种电价政策进行规范管理，主要调整包括：
（1）上网电价方面，进一步突出投资主体的经营责任，将还本付息电价改为经营期电价。按经营期统筹考虑运营成本、税金与合理利润，既有利于引导投资，又抑制电价水平过快上涨，改变了成本无约束、价格无控制的状况。
（2）销售电价方面，强化了电价的集中管理，整顿了电价秩序。这些措施包括：制定统一的电价管理办法；改革燃运加价办法，将燃运加价标准并入目录电价；全面推行峰谷电价办法；全面试行新电新价，适当调整电价水平。调整了三峡工程建设基金并制定了电气化铁路用电价格。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆实施了农电“两改一同价”改革，将农网经营成本在城乡用户中共同分摊，极大提高了农村地区安全可靠经济用电水平，为后续村镇经济腾飞提供了电力保障，但同时也带来了交叉补贴问题。
四、标杆电价时期（2002～2015年）：事前定价、鼓励清洁能源发展
2002年，国务院出台《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号文），电力工业实现了全面的厂网分开、主辅分离。这一阶段电价政策的调整核心是事前定价、鼓励清洁能源发展，向市场化过渡。
（1）上网电价政策调整。一是厂网分离电价。二是经营期电价政策基础上推出“标杆电价”。三是发电侧竞价上网改革试点。四是煤电价格联动政策。五是脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策。六是水电上网电价政策。七是核电上网电价。2013年起实行标杆电价政策。八是新能源上网电价政策，分资源区标杆电价。九是抽水蓄能电价执行两部制电价政策。
（2）销售电价政策调整。一是取消优惠电价政策，缓解用电紧张局面。二是完善峰谷分时电价制度。三是实行差别电价政策和惩罚性电价政策。四是实施居民用电阶梯电价制度。五是试行非居民用电阶梯电价制度。六是城乡同网同价。七是工商业并价。
自2004年推出“标杆电价”政策以来，“燃煤标杆上网电价”一直扮演中国电力市场的基石角色，但由于该机制属于电价的市场化过渡期政策，存在滞后性且缺乏灵活度，标杆电价的调整总是滞后于煤炭价格的调整，煤电联动机制并没有得到真正落实。
五、新一轮电力改革时期（2015年至今）：输配电改革、降低用能成本
2015年，中共中央国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发9号文），确定了“三放开、一独立、三强化”的改革基本路径以及“放开两头、管住中间”的体制框架，要还原电力商品属性，降低用能成本。这期间电价政策主要调整包括：
（1）上网电价方面，由标杆电价改为市场指导价，进一步向市场化过渡，电价由发电企业、售电公司、电力用户等市场主体协商决定；生物质发电合理确定补贴标准；市场形成价格比例逐步提升。国务院常务会议决定，从2020年起取消煤电价格联动机制，将标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化机制。
（2）输配电价改革方面，单独核定输配电价，包括准许收入、准许收益和价内税金三部分。先后印发输配电定价成本监审办法、省级电网、跨区专项输电工程、区域电网、地方电网和增量配电网的定价办法，构建了科学的独立输配电价制度体系，核定了各级电网输配电价水平，适用于各类的电力市场化交易。
（3）销售电价方面，由现行的居民生活用电、农业生产用电和工商业及其他用电目录电价，逐步向用户和发电企业协商“上网电价+输配电价”的方式过渡。2018年和2019年连续多次降低了一般工商业电价水平。
六、总结与展望
自建国以来，我国电价改革发展经历了完全管制定价、还本付息电价、经营期电价、标杆电价、新一轮电改五个发展阶段。纵观整个改革过程，可以看到电价改革的整体趋势是从完全政府管制方式逐步转为市场化竞价模式，是计划经济向市场经济转变的过程。
目前，以市场交易电价和输配电价为基础的新电价体系正在推行，但以上网电价和销售电价为基础的原有电价体系依然还是主流。两套电价体系双轨运行，形成了我国现行的极富特色的电价体系。在可预见的未来，我国的电价体系仍将在一段时间内处于双轨制运行状态，市场化的电力价格机制将是未来电价改革的主要方向。
参考文献：
[1] 中共中央、国务院. 关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发〔2015〕9 号）[Z]. 2015.
[2] 叶倩,刘天雄.电价知识(1)我国电价管理的历史沿革[J]. 大众用电. 2007(04) .
论文作者:杨睿
论文发表刊物:《电力设备》2019年第22期
论文发表时间:2020/4/13
标签：电价论文; 政策论文; 标杆论文; 电力论文; 我国论文; 价格论文; 时期论文; 《电力设备》2019年第22期论文;