正确选择民族地区机构改革的目标模式，本文主要内容关键词为：机构改革论文,民族地区论文,正确论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志曾明确指出：“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率是这次机构改革的目标”。因此，如何围绕这一目标，选择相应的目标模式，对于这次机构改革能否取得成功，具有决定性意义。应该说，各地区诸多客观因素不同，实现目标的模式也应有所不同。尤其在民族地区，由于其政治、经济、社会、文化、自然地理等诸多因素与全国其它地区有较大差异，实现机构改革目标的模式也将受到诸多特殊因素的影响与制约，目标模式与其它地区相比将有明显不同，其阶段性将更加明显。因此，民族地区如何正确选择机构改革目标模式，显得更加重要。如果目标模式选择正确，机构改革就能达到预期目的，促进民族地区更快发展；如果目标模式过高，超越现实，就会带来不必要的损失甚至动荡；如果目标模式过低，又会使改革无所作为，走走过场。正确选择民族地区机构改革的目标模式，应该紧密结合实际，充分考虑民族地区的特殊因素对机构改革的影响，对改革过程和模式作出积极而稳妥的估计，从而正确选择相应模式并使其顺利得到实现。
一、机构改革要加强党的领导，保证民族地区的安定团结
民族地区在职能上区别其它地区最主要的特点，就是政治管理职能繁重。除一般意义上的政治管理职能外，还有促进民族繁荣、维护民族团结、行使民族区域自治权等职能；加之少数民族大多聚居祖国边陲，周边情况十分复杂，因此必须考虑政治稳定、祖国统一、长治久安等各种因素。
机构改革是上层建筑的一场变革，在改革过程中，既要革除或矫正生产关系中各种阻碍生产力发展的因素，又要培育和建立发展生产力所必须的新组织、新机制和新规范，它的每一项内容都涉及具体的人和利益，都会遇到人们的思想阻力和心理障碍。这在一般地区，尤其是经济发达地区，只是一个观念更新转变的问题，而在民族地区势必牵扯政治、社会、民族乃至国际等一系列问题。因此，机构改革应首先加强党的领导。一是要加强党的政治、思想、组织领导职能，加强各级党组织对广大党员的管理职能，强化农村基层党组织建设职能。二是要保证和加强各级党委（主要是基层党委或党组织）对社会发展、重大经济社会活动的宏观决策职能。自治区党政原则分开，自治州党政适当分开，县（旗）不过份强调党政分开，乡不强调党政分开。
其次，必须以安定团结为前提。既不能等待观望，在机构改革上强调民族地区特殊论而无所作为；也不能操之过急，草率行事。要将中央改革的方针原则与民族地区实际相结合，正确处理改革与发展的关系，改革与稳定的关系。要先从容易办得到的事情做起，做到平稳推进。一是转变思想观念，通过机构改革，打破人们封闭、保守的思想观念，在经济不发达的民族地区形成一种紧迫感，树立适应社会主义市场经济体制的新思维、新观念，这对民族地区今后的改革及发展意义重大，也是这次机构改革的主要成效之一。二是要有一些过渡性的办法。如：自治区级机关有些可以从转变职能入手，把转变职能与机构编制调整结合起来；有些也可先从理顺各部门之间的关系做起，边理边调或先理后调，逐步形成政府宏观调控体系。县乡两级着重加强对农村工作的领导和农业社会化服务体系的建设，进一步解放和发展生产力。关于地区一级应与自治州统筹考虑。目前，民族区域自治地方的地区除法律地位以外，其规模一般都与自治州没有什么区别，不具备地市合并的条件。如新疆和田地区，面积24.78万平方公里，相当7.5个海南省，人口143.8万人；距自治区首府乌鲁木齐市2500公里，所有市县均吃财政补贴，1993年人均国民生产总值只有903元。全地区7县1市均成条带状分布在约600公里的交通线上，地区行署所在地和田市（县级市）离最远的民丰县有315公里。象这样经济、交通、自然、地理条件差的地区实行地市合并、市带县体制显然是行不通的，按照派出机构的要求也难以承担繁重的政治、经济、社会管理职能。因此，类似地区可比照自治州，在机构设置、职能配置上相对充实一些，加强综合管理以及民族宗教、社会治安、干部队伍建设等管理职能和机构，加强组织领导县市发展经济的责任。同时，合理调整机构编制、理顺关系、提高效率、逐步向地市合并或派出机构过渡。三是实施改革要积极稳妥。目标模式的实现、改革的实施必须有步骤、分阶段地进行。有些改革措施可以分步实施，几步到位。如：机构改革可以采取微调渐进的方式，即“总体设计，分步实施，微调渐进，逐步到位”的办法，不宜大撤大并，不搞一次成功。在改革方法上强调试点上路，逐步推开，不搞“全面开花”。
二、转变职能，理顺关系，合理设置机构，促进经济发展
民族地区转变职能、理顺关系要从实际出发，充分考虑民族地区诸多特点，坚持以经济建设为中心，实事求是。除政治特点外，民族地区在经济、社会、文化等诸多方面也有其特殊性。如：民族地区的社会主义经济是在非常复杂的情况下建立起来的。在民主改革前，民族地区社会形态、经济成分、生产关系、生产力发展水平等均呈现复杂性；随着新中国诞生，依靠政府的行政手段，民族地区无论原来属于何种性质，都跨越了若干社会发展阶段，直接进入社会主义。又如：民族地区内部生产力发展不平衡程度也远远大于内地，以初级工具为主要生产工具的生产单位与电子计算机并存，原始游牧粗放方式与科学种植方法并存，经济基础薄弱，自然与半自然经济色彩浓厚，工业经济尤其是第三产业的比重低，使民族地区经济发展水平与内地相比有较大差距。因此，民族地区的改革必须要以发展经济为基本点。同时，历史的惯性以及经济特点决定了民族地区管理经济、社会发展的手段与方式与其他地区也有所不同。在发达地区，政府主要是制定发展规划、维持经济运行程序、提供良好的经济发展条件。而民族地区往往面临的是解决群众温饱问题，需要政府直接出面办实体、抓生产、组织人民群众脱贫致富。所以，民族地区政府（特别是基层）在直接组织推动经济发展上，担负着不可推卸的责任。
关于政府职能的探讨，一般地说，原有体制微观干预太多，宏观调控不力，需加强宏观调控，简政放权，减少直接管理，即形成“小政府，大社会”的模式，这对整个行政管理体制来说无疑是正确的。但不同的地区有不同的情况。在一般情况下，“小政府，大社会”可以促进经济发展；在特定情况下，一定规模的政府也可以扶持并促进经济发展；关键是能否适应特定社会历史条件下的特殊需要。因此，就民族地区而言，转变职能、理顺关系要以“小政府、大社会”为方向，更要符合民族地区行政管理体制的要求，有步骤、分阶段地逐步实施。机构模式、人员编制要按照职能需要予以合理安排。根据民族地区现阶段职能特点，一般在机构数上不要卡得太死，只要有利于经济发展，有利于职能转变，机构设置可以因地制宜，不搞“一刀切”。
民族地区转变职能的目标模式应是逐步加强并建立政府宏观调控体系，注意培育和发展市场体系，建立相应的社会保障体系，加强社会综合管理，加强基础设施建设，扶持并组织贫困地区脱贫致富。同时，实现政企分开，政府逐步减少微观管理；专业经济管理部门要加强行业规划、行业政策、信息服务，加强协调、扶持与监督职能；并要简政放权，减少中间层次，减少微观管理；将生产经营职能交给企业，将技术服务、信息咨询职能交给社会服务组织，将属于基层及企业的权力下放基层或企业，弱化分钱、分物、批指标、立项目等职能。专业经济管理部门的设置强调因地制宜，除个别条件成熟的以外，一般暂不转为经济或服务实体，并严格实行政企分开，不搞“一个机构，两块牌子”或“翻牌公司”。特别是农牧业、水利、乡镇企业、原材料及支柱产业等，其机构目前该保的还是要保，以保证对重要发展环节的引导、扶持，等条件成熟后，逐步过渡为经济或服务实体。社会及科教文卫等部门要加强民族、宗教宏观管理，坚持政事分开、政社分开，减少对科教文卫等事业单位的微观管理。凡宜于政事分开的都应实行政事分开。社会服务性比较强，监督管理职能比较少的，可以转为事业单位。并要充分发挥社会团体及中介组织的作用。政府在转变职能的过程中，还要撤并职能交叉重复和业务相近的机构，归并职能比较单一或其业务量不宜单设的机构。
理顺关系的重点主要是理顺各部门之间的关系，要科学、合理、明确地划分各部门的职责范围，尤其是理顺综合部门之间、专业经济管理部门之间的关系。要注意简政放权，尤其是一般社会事务的管理权，都要尽可能下放。
三、妥善安置人员，合理核定编制，提高工作效率
民族地区在人员编制核定上也有其特殊性。首先，多民族因素对人员编制有着直接影响。一是按照《民族区域自治法》的规定，民族地区领导干部要实行多民族配备，不仅要考虑区域自治民族，还要考虑人口比例大于区域自治民族的民族和其它少数民族；二是多语言文字，要求各级机关相应配备翻译及打字人员；三是由于各民族风俗习惯不同，需相应增加民族生活管理及服务人员；四是提供特殊需要的宗教、民族、语言文字等管理人员。其次，自然地理条件对人员编制也有一定影响，一是地域辽阔，交通不便；二是边境县市多，边境线长；三是边境口岸特殊需要等等。因此，在测算和决定民族地区编制限额以及分流精简人员时，绝不能简单套用其它地区的方法及办法。
精简各级党政群机关人员，是这次机构改革的难点，在民族地区更是难上加难。除特殊因素外，民族地区普遍经济不发达，就业机会少；多数企业经营欠佳，不堪重负；再加上党政机关“旱涝保收”，吸引力很大，使分流人员更加困难。从民族地区实际出发，应首先科学地核定人员编制，充分考虑各种特殊因素对人员编制的影响。其次，要把人员精简与充实基层、加强基层政权建设结合起来，与促进生产力的发展结合起来。要鼓励有关人才走上经济建设主战场，实现全社会范围内人力资源的重新配置和优化组合。更重要的是要充实和加强基层第一线，加强基层政权建设，“好人好马上第一线”。要研究制定有关办法，并形成良好的循环机制，鼓励优秀干部充实基层。如选派部分优秀干部到基层任职或工作，时间2—3年，编制单列等等。第三，要体现民族地区干部组成特点。民族地区要注意干部的多民族构成，注意培养和使用少数民族干部。第四，把人员配备与机关制度化建设结合起来。在人员配备上仍要强调“能者上、庸者下”，切实实现人才的合理配置。同时，建立健全各级机关和工作人员责任制，树立勇于负责、真抓实干的作风，努力提高工作效率。
机构改革是一项艰巨复杂的社会系统工程，在实施过程中既要大胆实践，又要稳妥慎重。一方面按照中央既定方针积极推进，另一方面实现目标的模式能做到什么程度就设计到什么程度，实事求是，并及时研究解决机构改革过程中出现的新问题，使机构改革顺利达到预期目的。