高等教育治理的中间机构①，本文主要内容关键词为：高等教育论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国从计划经济向市场经济转轨，政府管理公共事务的范围和方式都在发生着显著变化，特别是在高等教育管理方面。建设高效、廉洁、有限的政府，实现良好治理，是中国改革开放、快速发展的必然要求。而高等教育的治理方式，也是随着政府治理方式的变化而改变的。
一、公共治理改革发展的分散化趋势
世界银行：《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》 世界银行报告认为，无论是在发展中国家还是在发达国家，政府治理的有效性问题都是非常重要的问题。转型国家放弃原有体制向市场经济进行转变，发达国家的福利社会存在难以为继的危机，一些发展中国家的发展战略面临失败危险。通过对世界各国政府施政和政府改革成功及不成功的经验分析，世界银行建议不同起点的国家都要考虑实行包括两个方面的同一战略：首先，应当使政府的行为与其能力相适应。许多政府往往不顾资源和能力承担了太多的责任，应当将政府行为集中于对发展起关键作用的核心公共活动。其次，注意建设适当的公共机构提高政府的活力。适当的公共机构将传递更全面的信息，促进政府有所作为，抑制垄断和腐败发生，协调社会利益，促进和谐相处。这一战略的基本出发点就是，恢复政府治理本来的意义，将政府从划船手的位置重新调整为掌舵人，实现良好的公共治理。
经济合作与发展组织：《分散化的公共治理》（2002年） 这份项目研究报告指出，从20世纪90年代开始，在世界范围兴起了分散化治理的潮流。在几乎全部参加该项目研究的国家，80年代就已经采取行动将一部分公共管理职权下放给政府之外的部门机构。依照这些部门机构的法人属性，OECD项目组将其划分为部门代理机构、公法行政管理机构、私法实体和其他形式等类型。其中，部门代理机构大都是由政府直接控制，公法行政管理机构多由政府任命理事会控制，私法实体则一般由政府委托公司董事会间接控制。对普遍大量存在的公法行政管理机构，OECD项目组又依接受政府委托任务的性质，将其划分为政策实施、政策指导和政策咨询等三种主要机构类型，分别给出了不同的内部治理方案。比如，政策实施类机构要求行政能力和客观公正，往往采用行政主导体制。政策指导类机构要求沟通能力和广泛参与，往往采用各界参与的委员会制。政策咨询类机构要求研究能力和独立可信，往往实行独立的研究机构组织方式。
中国政府治理体制改革之路 从改革开放以来，中国政府分别在1982年、1988年、1993年和1998年，进行了4次比较大规模的政府机构改革。国务院机构从100个减少到52个，部委从52个减少到28个，工作人员从51000人减少到16000人。增强了国家综合部门，减少了专业部门，在政府之外增加了大批部门机构和行业自治组织，一部分中央政府职能下放给地方政府和部门机构。在增加的部门机构中，也都包括政策实施、政策指导和政策咨询三种主要机构类型。
以上情况可以看出，无论是在中国还是在世界各国，政府公共治理分散化改革大的发展趋势都是共同的。
二、中国高等教育管理体制的根本性变革
政府管理高等教育的方式发生了根本变化 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“当前高等教育管理体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”。1994年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。经过几次政府机构改革，高等教育部和教育部合并为教育部，工作人员从1200多人减少到500人左右，组建了一批政府之外的部门机构和行业自治组织。
高等教育分级管理的体制已经基本确立 1999年中央关于加强素质教育的决定提出，“今后3年，继续按照共建、调整、合作、合并的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制”。通过 “共建、调整、合作、合并”，有597所高等学校（占当时大学数量的大约1/２）合并组建为267所高等学校，一部分中央政府管理的高等学校下放地方、或者与其他高等学校合并。
政府非教育部门一般不再管理高等学校 1993年，全国高等学校1065所，中央政府60多个部门管理其中325所（教育部直接管理35所），占30.5%。经过十几年的改革和发展，到2006年，全国高等学校1867所，中央政府个别部门管理其中111所（教育部直接管理73所），占5.9%。高等学校主要由政府的教育行政部门管理，经济管理部门和其他行政管理部门原则上不再举办和管理高等学校。
大学独立法人地位初步形成 1998年全国人民代表大会常务委员会发布《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权，承担民事责任。法律还规定中国公办大学享有的自主权包括：招生、教育教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费使用等。根据2002年通过的《民办教育促进法》及其“实施条例”，民办大学实行董事会领导下的校长负责制，其管理方式更加灵活高效。
中间机构发展、社会参与扩大 为落实《中国教育改革和发展纲要》，1994年国务院提出“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。 这些中间机构陆续设立并开始发挥重要作用，社会有关方面有效地参与中间机构的活动，中间机构活动的信息逐步向社会公开，并为社会提供服务，政府开放式管理高等教育的模式基本成型。
可以说，改革开放以来，中国高等教育的管理体制发生了根本性的变化，无论是从政府管理高等教育的方式，以及中间机构的发展壮大，大学独立法人地位初步形成，还是从社会参与程度明显扩大，都充分说明了这一点。
三、中间机构在中国高等教育治理中的作用
政策实施类机构的典型代表 教育部考试中心，1987年成立，是教育部指定承担教育考试专项职责任务并赋予部分行政管理职能的机构，主要负责全国统一的高等学校入学考试，承办国家批准的海外机构的考试。全国学生资助管理中心，1999年成立，是国家助学贷款事务、学生资助事务和外资金融机构贷款的管理机构，负责落实国家对大中小学生的资助政策。
政策指导类机构的典型代表 学位与研究生教育发展中心，1994年成立，受教育部和国务院学位委员会委托，进行学位与研究生教育的评估和评审工作，进行有关学位证书的认证工作。高等教育教学评估中心，2004年成立，受教育部委托，进行高等学校本科和专科教育教学质量的评估工作。
政策研究和咨询类机构的典型代表 国家教育发展研究中心，1986年成立，开展国家教育发展战略和体制改革的重大政策研究，代表国家参与国际组织的重大教育政策研究，向政府提供重大政策建议。被采纳的重要项目有国家发布的《中国教育改革和发展纲要》，2次《教育振兴行动计划》，等等。学历认证中心，1998年成立，承担国家承认的各类高等教育学生的学籍和学历的电子注册、网络查询和学历认证工作，向各方面提供有关服务。
上述三类机构基本是政府职能下放的产物，主要承担政府任务，是独立法人，单位负责人由政府直接任命并对政府负责。在具体事务的运作上，广泛吸收社会各界、特别是专家学者参与。
还有一些其他类型的中间机构，比如：中国教育国际交流协会，1981年成立，主要任务是开展与各国教育机构和人员的合作与交流。中国高等教育学会，1983年成立，是全国高等教育工作者和高等教育机构共同的学术团体。这些机构也是独立法人，但实行的是理事会领导，秘书处负责，秘书长由政府任命，对政府和理事会双方负责。在理事会成员的组成上，具有广泛的社会代表性。
在中国高等教育治理的方方面面，中间机构已经无处不在、无时不有。不仅中央政府如此，在省一级地方政府，也发生着同样的变化。政府逐步转向宏观管理，通过中间机构进行高等教育管理的事务性工作，高等学校也离不开中间机构提供的各项服务，而每个学习者从报考大学直到就业、再进行学习培训和再就业也已经离不开中间机构。
四、高等教育中间机构的发展趋势
根据世界银行的报告和OECD组织的项目研究报告，根据我们对国际高等教育发展的考察和研究，根据中国高等教育改革和发展的实际情况，关于高等教育治理的改革和发展趋势，尤其是中国高等教育中间机构的发展趋势，我们有如下看法：
首先，不论是在共产党执政、多党参政的中国，还是在多党轮流执政的发达市场经济国家，政府仍然要保留最终控制能力，以保证国家利益的优先体现，而这种控制能力和方式在不同国家则表现为不同形式。与此相适应，各个国家分散治理的程度和方式存在着较大差异，倚重中间机构的程度和方式往往是与政治体系的要求相联系的。
其次，高等教育管理的中间机构并不是越多越好，需要在政府、社会和高等学校之间寻求一个平衡点，而由于历史的、传统的以及发展程度的原因，在不同的国家这个平衡点可能是极不相同的。也就是说，就高等教育中间机构的系统设计和制度安排而言，恐怕没有一个各国普遍适用的共同模式。
再有，就高等学校所享有的自主权来说，即便是英国、法国、德国、美国、日本等发达市场经济国家，各自都呈现出极不相同的特点。即使是一个国家内部，各类高等学校所享有的自主权也很不相同。也就是说，并没有一个所谓“大学自治”统一的模式，因而对高等教育中间机构提供服务的需求是很不相同的。
从中国的情况来看，中间机构在高等教育治理中的作用日益受到重视，存在相当多的发展机会，也有许多需要逐步改进的方面。首先，在中间机构的系统设计和科学规划方面，还有加强战略思考和积极发展的空间。其次，在中间机构的科学管理方面，还应当建立分类管理和绩效考核的有效方式。再有，在中间机构的基本保障制度设计方面，应当针对不同性质机构的特点形成不同的保障制度。另外，在中间机构的监督制约方面，还要形成向政府机关和社会共同负责的机制。
注释：
①根据国家教育发展研究中心与英格兰高等教育拨款委员会关于合作开展“高等教育管理的国家政策” 研究的协议，中国专家组由中心副主任范文曜研究员为组长，包括清华大学副校长谢维和教授，教育部法制办副主任张文女士，中心高等教育研究室主任马陆亭研究员，以及卢海弘副研究员、张家勇博士等6人，于2007年7月访问英国。这是在7月9日英中高等教育管理政策研讨会上的发言。