行政诉讼法制现代化及目标模式系统，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,法制论文,目标论文,模式论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在建立社会主义现代法治国家的进程中，行政诉讼是不可缺少的法律制度。《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，对于改革中国社会现有权力结构、缓解权力与权利之间的紧张压力产生了积极的作用。但由于历史上行政司法合一，官民法律地位不平等和当前人们的法律意识薄弱等原因，使该法在产生积极影响的同时，也伴生了各种异质行为并不断地减损着行政诉讼的现代化目标。为此，在行政诉讼法制现代化进程中，构架其目标模式系统尤为显得重要。
一、行政诉讼法制现代化的涵义
行政诉讼法制的现代化是诉讼法律文化从传统人治型体系向现代法治型体系的创造性转换。行政诉讼法制现代化目标乃是指借以表征现代型诉讼法制在法律上直接意义的基本特征，它包含四个方面：诉讼法制的严谨性；诉讼法制的完整性；诉讼法制的和谐性；诉讼法制的效益性。行政诉讼法制现代化意味着确立法律权威的原则，意味着行政审判过程的每一个环节都有一整套固定的合理的运行图式和法律程序，还意味着国家权力法制化的同时，社会主体在这个有序化的司法体系内也获得相对最大限度的自由。行政诉讼法制现代化是强调行政诉讼权力和行政诉讼责任的统一；加大行政诉讼力度与行政诉讼民主、接受监督制约的统一；行政诉讼保障与强化行政诉讼程序的统一。因此，它是司法至上原则的确证与实现，是现代型诉讼法制区别于传统型诉讼法制的重要标志之一。
中国行政诉讼制度以审查行政权是否合法行使为全部内容，其意义是维护和监督行政机关依法行政，保护公民的合法权益。行政诉讼对推动和规范社会主义市场经济健康有序发展产生积极的作用，行政诉讼法制的现代化既是商品经济发展的内在要求和必然的法律表现，又是现代型行政诉讼法制建设必不可少的前提。行政诉讼作为宪政实践的一项重要内容，它涵盖如下内在规定性：①不仅要求司法与行政分离，而且要求有不受行政机关、社会团体和个人干涉的独立审判机制；②不仅要求司法操作过程和运行机制完全法律化和程序化，而且要求司法体制在组织形式及相互关系上的合理化和系统功能化；③不仅要求司法活动具有非人格化的服从，而且要求具有司法至上的权威和独立的、专门化的司法组织执行及保障。行政诉讼法制现代化又是现代型行政诉讼法制具体化、专门化的归宿。它建构和确证的行政诉讼目标模式对推进行政诉讼法治化具有重大的理论意义和实践价值。其一，行政诉讼法制现代化是行政诉讼法治高效运行的必备的基本要素。如果说，行政诉讼法实施状况反映行政诉讼法制的权威性和效益化程度，体现一国的人权保障制度的优劣及社会法治化程度，那么，任何一个民主法制国家都必须奉行建立在非人格化基础上的司法独立原则，并用法律加以充分的确认，从而保证诉讼法制的高效运行。其二，行政诉讼法制现代化表征着行政诉讼法治的科学性。行政诉讼过程实际上是通过法律的适用这一中介环节，把法律规范的抽象设定和普遍要求，转化为社会成员单个行为，使法律的可能性转化为现实的真实性。行政诉讼活动是以案件的客观事实和充分可靠的证据为基础加以合法性审查；诉讼程序以方便公民、社会团体和组织进行诉讼活动为出发点，避免形式繁琐。其三，行政诉讼法制现代化使诉讼法律的高效实现具有可操作性。如它所涵盖的从管辖、立案、取证、起诉、审判到执行的全部过程都有法可依，有章可循；它的程序化特征以及其严谨完备的法律规范力，有助于排除行政诉讼过程中由非程序化所引发的功利性、随意性和不确定性以及阻碍法律高效运行的非理性化因素，有助于各项程序化措施的完善，从而提高行政诉讼法律的现代化水准。
二、我国行政诉讼法制现代化面临冲击与挑战
无庸置疑，在新旧体制转轨的过程中，我国行政诉讼法制现代化正面临着种种的冲击和挑战。这既有历史的原因，也有现实的原因，既有主观因素也有客观因素，它们相互交织在一起削弱了法律的权威，动摇着公民对行政机关依法行政和行政诉讼法治的信念：
（一）传统人治观念、习惯心态及千百年来封建法律文化意识对现代行政诉讼的冲击与挑战。
中国长期封建统治所形成的“官贵民贱”、“下不能犯上”、“民不能告官”的传统观念、心态与行为方式不可能不对现代中国的行政诉讼产生消极影响。因而迄今为止，行政诉讼法在诸法的实施中效果最为衰微。行政诉讼对大量的违法行政行为束手无策，对行政权的实际监督显得无能为力。在一些地方、一些部门，往往掌权人的一个表态、一张条子就足以使法律扭曲变形，使办案人员不得不唯命是从。这种权力不受制约的以权代法现象在行政审判实践中比比皆是。行政审判人员在办案当中最头痛的“条子案”、“首长案”、裙带关系、门户关系、尊卑关系等，不仅给社会带来不正之风，同时也阻碍行政诉讼现代化的实现。如果恢恢法网为关系网所笼罩，公正无私、秉公执法被异化为折衷、调和、平衡及至照顾关系，就会严重制约我国行政诉讼的发展。
（二）行政审判运行机制的缺陷和司法环境不完善对于行政诉讼的冲击和挑战。
我国行政审判运行机制的缺陷和司法不完善突出表现在：①审判机关独立行使行政审判权没有得到完全保障。我国宪法和法院组织法都明确规定，人民法院依照法律独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，这一规定在具体的司法实践中却出现大相径庭的情形，尤其是在行政诉讼中引人注目。有的人民法院对原告的起诉不受理；有的法院在受理原告起诉后，非但没有开庭审理，而是积极地动员原告撤诉；有的法院在受理原告起诉后勉强开庭审理，却在审理过程中一味偏袒被告。究其个中原委，除了少数审判人员滥用职权，以权谋私以外，大多数的审判人员是不得已而为之。因为尽管宪法和法律都规定了人民法院独立行使审判权的审判原则，但现实中这个原则没有得到完全的保障。原因之一在于，法院的人事管理权、财政经费来源等控制在同级权力机关和行政机关，有关法院的其他利益，又都分别控制在不同的行政机关手里，因而法院不愿也不能得罪行政机关。更重要的是，政府及有些公务人员不依法行使行政权，而国家还没有建立起一套行之有效的规范制约这种不依法行使权力行为的机制，因此法院的“独立审判”不可能不受到干涉。名曰“独立”，实则“两边走”，司法权在强大的行政权面前别无选择。②检察机关没有发挥应有的监督作用。检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，这是我国行政诉讼法规定的基本原则。检察机关对行政诉讼活动实行法律监督，主要体现在审判程序上。行政诉讼法第64条规定：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。这个规定有利于保证行政诉讼的公正顺利进行。但由于我国行政诉讼本身的一些特点和缺陷，当一些行政相对人的合法权益受到侵害，不敢或不愿起诉时，人民检察院却不能就此提供任何帮助，也不能为此而提起公诉。从审判程序看，行政诉讼法关于检察机关参与监督行政诉讼的规定缺乏具体操作性，因之无法参与行政诉讼活动的全过程，这样，检察机关就难以给法院的行政审判提供应有的支持和法律呼应，也无法参与监督行政诉讼活动，更无从提起诉讼，使抗诉形同虚设。
（三）宪政精神贫乏和法制意识淡薄对行政诉讼的冲击和挑战。
宪政精神的贫乏和公民法制意识的淡薄，其结果是使我国的行政诉讼举步维艰。反映在原告方面：①原告不敢告、不愿告。原告不敢与实施侵权行为的政府部门对簿公堂，是怕日后行政机关报复。②原告不知道告、不会告。有些原告明知自己的合法权益受到了侵犯，可从未想过要利用法律武器来保护自己，有些原告亦知道“民可告官”，但由于法律知识缺乏，而不知如何去告，等等。反映在被告方面：①对原告采取威胁、恐吓、打击报复等手段，干扰、阻碍行政诉讼。②对法院行政审判不予配合，甚至采用行政职权进行对抗。本来行政诉讼法就规定可以缺席判决，但实际上，行政审判人员在行政机关不应诉或不出庭的情况下，不敢轻易审理。③行政机关怕当被告，采取一些不正当措施以避免诉讼，如不出具决定书，或搬动上级领导出面说情或施加压力等，有的甚至采取所谓组织措施，撤换行政庭庭长、主管院长，以达到干扰、阻碍人民法院开展行政审判的目的。
三、行政诉讼法制现代化及目标模式系统
（一）观念更新：培植国民宪政精神及法治理念。国家应当在提高全体人民科学文化素质的基础上，加大力度，全面推进大规模的、全民性的行政诉讼法制教育，健全法律知识传播网络，以增强全民法制意识，使全体人民“从信仰上接受并在行为中体现法律所表述的价值”；在进一步强化全体人民的诚信道德观——“每一个人应当对自己的行为负责”之信条的同时，加强现代法律文化灌输，强化行政官员法律至上的观念并自上而下地领导和推动行政诉讼法制现代化，从根本上树立宪法和法律至高无上的权威，尊重宪法和法律的权威，自觉地守法、执法、护法，实现社会行为二元化（政策和法律）向一元化（法律）转变。彻底改变“以权压法”、“以言代法”的传统的法律虚无主义的行政管理方式，改变以个人意志管理国家行政事务的习惯，保障依法行政，真正依法行使职权。
（二）司法保障：归复法之至高无上权威及公正效应。加强司法保障是行政诉讼法制民主化和科学化的重要标志，也是保障审判机关纠正以言代法，以权代法现象，消除违法行政，保护合法行政的必要条件。当前，加强司法保障一是要加强行政审判的法律保障，树立法官的权威。①要从制度上落实法律规定的审判独立原则，以有效地防止社会对行政诉讼的干扰。如健全法官任免制度、迁升制度和退休制度，以保证他们在审理行政诉讼案件时能够坚持严肃执法，能够顶住被“免职”、“调职”的压力，解除后顾之忧。②要改革管理体制，从组织体制上保障法院依法独立审判的原则。鉴于法院和法官在行政诉讼当中存在的受制于地方行政权、屈从于外部压力和阻力违心办案这一问题，有必要从组织体制上理顺这一关系。改革法院管理体制，应把人民法院现行的干部管理由地方管理为主改变为由法院系统管理为主，同级党委监督，或直接改为垂直体制，从根本上保障法院依法独立审判。二是要加强行政审判的物质保障。现行法院的组织体制使法院的人、财、物等各方面均受制于地方行政，法院实际上难以独立行使审判权，因此，有必要把法院的经费由同级财政拟定改为单列，由上级法院监督落实，使法院经费开支有相应的保障。法院的物质利益相对地脱离行政机关，有利于有效抵制地方对审判机关施加的不当影响，使法院能大胆地按照法律独立行使审判权，真正使行政诉讼司法判决成为实现社会公正的最后和最有效的手段。三是加强行政审判思想保障。审判机关要充分认识行政诉讼的地位和作用，把抓好行政审判工作作为审判机关的重要任务，采取措施予以加强：①加强对行政审判人员思想观念、品格素质，职业道德等的培养教育，造就一支由最优秀人才组成的敢于严肃执法的行政审判法官队伍，以适应行政诉讼的进一步开展；②建立必要的激励机制，以促使各级法院和广大行政审判人员积极开展行政审判，并善于把握《行政诉讼法》的精髓，创造性地行使法律赋予的司法审查权，从根本上防止不敢立案、不敢审判和坐等案件的消极现象；③把行政审判摆到与其它审判同等重要的位置，并从人财、物力上关心、支持行政审判，以促进行政诉讼公正顺利开展。
（三）诉讼民主：强化权力运行监督及调控制约机能。当前，推进行政诉讼民主，强化权力运行监督及调控制约，必须加强如下几个方面：①加强各级人大对行政审判的检查监督，促进行政诉讼民主化。各级人大是国家各级权力机关，在其所管辖区内具有最高的权威性。而树立各级人大的至高权威，就应当加强人大对审判机关审理行政诉讼案件的监督检查。要坚持每年组织人大代表全方位评议行政审判工作，对重大案件应组织人大代表旁听审理讨论。当行政诉讼活动中发生不正常的现象时，人大应当介入并倾力消除这种不正当的现象。②加强各级检察机关对行政审判的法律监督，促进行政诉讼公开化。鉴于目前我国行政诉讼屡屡遭受外界干扰，加强检察机关对行政诉讼过程的全方位法律监督就显得特别的重要。因此，应进一步完善行政诉讼法，并就检察机关如何加强对行政诉讼的法律监督作更具体、更明确的规定，确保检察监督职能的发挥，重塑检察监督权的主体，实现设定检察监督权的立法目的。③加强社会各界及新闻传媒对行政审判的舆论监督，促进行政诉讼社会化。行政诉讼危机的根本原因是行政权的恣意和任性。行政诉讼当中，要接受国家权力主体——公民的评判和新闻监督，以消除或减少行政权的恣意和任性，增强司法审查力度。行政审判工作要“暴露在阳光下”，就要充分保障社会各界及新闻媒介对行政审判活动及诉讼过程中出现的各种现象的曝光，充分发挥舆论监督的社会效果。
（四）程序整合：重塑司法运作规范之制度化理性化科学化。我国目前行政诉讼出现的问题，在很大程度上是行政机关在行政诉讼程序外抗拒司法审查，导致行政诉讼程序无法约束行政权的法外运作。法律程序不健全和权力运行没有严格遵循法律程序是权力之所以能超越法律、个人意志之所以能凌驾于法律之上的原因所在。因此，中国行政诉讼法制现代化的一个关键问题，是必须通过形成和强化法的中介机制来扬弃行政命令与民间调解的吻合，建立健全一整套公开而合理的法律程序。可以说，没有完备的行政诉讼程序，就不可能有现代行政诉讼制度，行政诉讼法治化也就无从谈起。因此，加强行政诉讼程序法制建设迫在眉睫。当前，一是要加强行政诉讼程序立法，填补行政诉讼程序真空，堵塞行政诉讼程序漏洞。行政诉讼法制现代化呼唤行政诉讼程序科学化、形式化、理性化。二是要加强行政诉讼程序执法，既要保证审判机关及时、准确地维护合法行政行为，纠正违法行为，又要保证诉讼过程中行政相对人辩护权、申请回避权、上诉权、受人道主义保护权等各项维护自身权利的实现，并在诉讼过程中对违反诉讼程序行为予以惩罚，保障公民对行政机关具体行政行为中侵害公民合法权益的案件，最终通过法院审判纠正违法行政行为，求得公正的结果。