周鸣 叶新风
鄂州市水利建筑设计研究院 湖北鄂州 436000
摘要：随着农村改革和新农村建设的不断深入，原有许多农村小型水利设施到了不改革就没有出路的窘境。突出表现为小型水利工程产权不明晰，经营管理责任不落实，农村小型水利工程建设仍然停留在传统的“集体所有、集体管理、农民无偿使用”的方式上。多年来，我们一直重视向国家争取项目建水利，忽视了水利工程建后管理，导致大量农村水利工程老化失修，效益衰减；农村水利建设仍然依赖于国家投资，集体和个人办水利的积极性不高，农村水利事业发展缓慢。这些问题已直接影响到农业增产、农民增收和农村经济发展。因此，深化农村小型水利工程管理体制改革势在必行。
关键词：水利工程；产权制度；改革；探讨
1、引言
我市位于长江中游南岸，素称“百湖之市”。全市现有湖泊133个，面积39.5万亩；河港35条，总长429公里。我市境内江岸线全长86.7公里，长江干堤长66.7公里。全市现有千亩以上圩垸92处，其中万亩以上12处，5千亩以上16处。内湖圩堤282公里，圩垸耕地面积48万亩。全市现有涵闸169座，总排水流量2364立方米/秒。电力排涝站206处，装机496台套，容量6.5万千瓦；固定抗旱站705处，装机840台套，容量3.3万千瓦。全市现有中小型水库35座，总库容5911万立方米，有效灌溉面积9.56万亩。全市现有塘堰1.6万口，蓄水量3800万立方米。全市现有6座自来水厂，设计总供水能力23.4万吨/天，现供水量10.2万吨/天。
2、全市小型水利工程产权制度改革情况
鄂州境内湖泊水泽密布，河流岗汊交错。全市共有小型水库34座，小型水闸189座，小型水利工程36967处，中小河流堤防320公里。小型水利工程作为保障农村经济社会发展的基础设施，在抗御旱涝灾害、改善农民生产生活条件、促进农村各项事业发展等方面发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，小型水利工程建设与管理中存在的权责不明、投入不足、管理不善等问题日趋突出，严重影响了水利工程综合效益的发挥。2008年以来，市委、市政府抢抓省委、省政府确定鄂州为全省城乡一体化试点市和综合改革示范市机遇，把小型水利工程产权制度改革作为试点示范的一项重要内容，围绕加强工程建设管理、建立良性运行机制、充分发挥综合效益的目标，加大创新力度，积极稳妥推进，初步探索了一条具有鄂州特色的小型水利工程产权制度改革之路。我们主要做了以下工作。
2.1 抓顶层设计，完善制度体系。根据国家、省关于小型水利工程产权制度改革的有关要求，结合鄂州实际，制定了《关于加快推进农村产权制度改革的指导意见》（鄂州发[2012]3号）、《鄂州市小型农田水利工程管护体制机制改革方案》（鄂州政发[2012]55号）、《鄂州市农村产权确权登记颁证工作考核办法》（鄂州综改办[2013]48号）等，通过制度设计，进一步明确了改革的范围、原则和方式。一是明确了改革范围。我市小型水利设施产权制度改革范围及对象主要是村级以下的小型水利工程，主要包括堰塘、渠道、泵站及其配套的渠道等。二是明确了改革原则。实行“六个坚持”基本原则，即：坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，依法保障投资者和经营管理者的合法权益；坚持因地制宜，分类指导的原则，从实际出发，灵活选择最适宜的产权改革形式；坚持群众自愿、民主决策和公开、公平、公正的原则，充分尊重群众的意愿；坚持小型水利工程产权与受益农田挂钩，允许所有权与使用权分离；坚持依法改制的原则，按照党的农村政策和国家法律法规，进一步规范改制程序；坚持安全第一，合理开发利用的原则，必须服从市水行政主管部门的统一规划、防洪调度和安全管理。三是明确了改革方式。对所有权属集体、农产自用为主的小型水利工程可采用直接将工程使用权划归受益户，由受益户自主决定管理方式；对受益范围较大、受益户较多、难于形成一致意见的小型水利工程，可由村级组织根据大多数受益户意见直接采取拍卖、租赁、承包或股份合作等形式进行改革。有条件的可以建立农民用水者协会。
2.2 抓试点先行，实现典型带动。去年以来，在省委、省政府的统一部署下，我市扎实开展“三万”活动，以开展塘堰改造、创新管护机制为先行试点，积极探索农村小型水利产权制度改革新路。一是明确产权。在鄂城区新庙镇文塘村开展先行先试，在塘堰整修的同时，积极探索塘堰产权改革和管理机制创新的新路子。为明确塘堰产权，划清权属，文塘村对全村所有“当家塘”运行情况进行核实，勘定水系边界，确保无争议。在此基础上，再按照鄂城区有关实施意见、受益群体来确定产权，产权划清后，由区政府统一核发权属证书，让群众吃上“定心丸”。目前，全市已发放了泵站、小型水库、塘堰、河道等小型水利工程产权证书3093份。二是引入市场机制。例如：鄂州市鄂城区新庙镇文塘村根据塘堰规模、现状和效益，通过入股、承包、租赁以及拍卖冠名权等方式，出让塘堰的经营权和管理权，条件是群众的生活用水和灌溉用水不受影响，这既保证了“当家塘”有人管护，也方便了农民生活和农业灌溉，村小组还可获取一定的资金发展公益事业，促进了塘堰管理的良性运行和可持续发展。通过先行试点，典型带路，推动了全市发展。如梁子湖区利用其丘陵地貌优势，当家塘发挥灌溉作用，明晰用水户权益，落实管护主体，签订管护协议，明确管护责任。
2.3 抓重点突破，推动整体工作。在推进农村小型水利产权制度改革中，我们把城乡供水一体化、塘堰改造全覆盖作为重点改造强力突破。一是推进城乡供水一体化。近几年来，市委、市政府把实施农村饮水安全工程，作为率先实现城乡一体化的重要切入点，按照“整合供水资源，统一编制规划，实行集约化经营”的建设思路，探索出城乡供水一体化的供水模式和管理机制。在资金筹措上，采取上级补助一块、市财政安排一块、区乡镇及群众自筹一块的办法。截至去年底，饮水工程总投资3.135亿元，市级财政投入资金1.3亿元，主要用于铺设城区至乡镇主管网，目前市玉泉自来水公司主管网已覆盖全市乡镇。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在运行管理上，坚持“建管并重”和“管理以建设开始，改制以产权入手”的原则，明晰工程所有权，落实责任主体，采取专业管理与用水户参与管理相结合的机制，实现管理规范化。在落实管理主体，我市农村饮水安全管理主体采取供水企业为主，用水协会为辅，群众全程参与的方式。目前，农村自来水普及率达91%以上，实现了城乡供水“同网同源同质同价同管”目标。2009年鄂城区被水利部表彰为全国农村安全饮水建设示范县。二是推进塘堰改造全覆盖。去年以来，按照“政府引导、农民主体、社会融资、因地制宜、突出重点、注重实效”的原则，市委、市政府提出了塘堰改造全覆盖目标任务。通过科学设计制度，编制鄂州市塘堰改造工程规划方案、塘堰改造技术指南和塘堰改造“以奖代补”实施意见，明确建设内容、时间、地点、资金，并分解到各区乡镇，合理安排工程建设计划，充分尊重农民意愿，做到一张蓝图管建设。严把质量关口，市委、市政府派出督导小组，跟踪督办监督，严格建设程序，实行包点、包片，定期通报工程建设进度，有力有序有效推进全市当家塘改造工作顺利开展。注重建管并重，制定《鄂州市塘堰管理办法》等，明确了塘堰管理机制。各地结合实际，因塘施策，按照“谁受益，谁管理，谁负责”和“民管、民用、民负担”的原则，采取村组负责人、受益农户成立协会、租赁承包业主等多种形式，确保工程长期受益。2012年2月下旬，全市2334口塘堰改造工程全部完工并通过验收，共计投入改造资金2.33亿元，其中省级财政资金972万元，市级财政资金7002万元，区、街办、乡镇财政资金6600万元，群众投劳和社会捐资8726万元。新增塘堰面积2000亩，新增蓄水量841万立方米，改善灌溉面积8.40万亩，极大地改善了农村生活环境和农民生产生活条件。
3、存在的问题
从我市小型水利工程产权制度改革实践来看，还存在一些问题：
一是确权难度大。小农水设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难。
二是责任主体不明。农村小型水利设施的建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位，加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套，致使小型水利设施无人管理。尤其是跨流域的小型水利设施责任主体无法理顺。针对存在的问题，市政府出台了《鄂州市小型水利工程产权制度改革的意见》，将按照“谁受益，谁管理，谁负责”和“民管、民用、民负担”的原则，加大改革力度。一是大力开展以产权为核心的小型水利工程改革，以产权换资金，以存量换增量，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等方式搞活小型水利工程的生命力；二是对新建工程，围绕明确产权、放开建设权、落实管理权为重点，坚持责、权、利相结合，建、管、用一体化，鼓励单位和个人采取户办、联户办、股份合作等多种市场化的形式投资建设。三是加强小型水利工程管理，制定出台农村小型水利工程管理制度，明确责任和权利，防止不正当竞争和掠夺式开发资源，保障防汛安全和抗旱应急调度。使农村小型水利产权制度改革真正走上平时有人管、损毁有人修、更新有能力的良性轨道，确保工程长效运行，农村农民长期受益，初步建立起适应市场经济体制要求的小型水利产权体制和运行机制。
三是管理组织不健全，工程维护水平低。当前全市乡镇水利站改革尚在进行中，基层水利管理组织还亟待完善，缺少指导和宏观调控机制，小型水利管理没有真正落实到组织、体制、产权、经营、效益各个方面。有的小型水利工程维修无经费，老化失修严重；有管理单位的等、靠、要，无管理单位的没有人问；多数工程没有专兼职管护人员。
四是管理经费不足，维护运行困难。大部分小型水利工程都存在管理费用不足，维修无经费，老化失修严重的情况，给小型水利工程的正常运行带来困难。
4、意见和建议
4.1 深化水利工程管理体制改革。按照“谁受益，谁管理，谁负责”和“民管、民用、民负担”的原则，加大改革力度。一是大力开展以产权为核心的小型水利工程改革，以产权换资金，以存量换增量，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等方式搞活小型水利工程的生命力；二是对新建工程，围绕明确产权、放开建设权、落实管理权为重点，坚持责、权、利相结合，建、管、用一体化，鼓励单位和个人采取户办、联户办、股份合作等多种市场化的形式投资建设。三是加强小型水利工程管理，制定出台农村小型水利工程管理制度，明确责任和权利，防止不正当竞争和掠夺式开发资源，保障防汛安全和抗旱应急调度。使农村小型水利产权制度改革真正走上平时有人管、损毁有人修、更新有能力的良性轨道，确保工程长效运行，农村农民长期受益，初步建立起适应市场经济体制要求的小型水利产权体制和运行机制。
4.2 强化内部管理制度。一是明确人员岗位职责。要按照“事事有人做、人人有事干”的原则，细化岗位责任，建立体现员工管理水平、业务、工作业绩、资格经历、岗位需要的用人机制和分配机制，实行工作与工资、奖金挂钩，有效调动员工工作积极性。二是完善排涝泵站系列管理制度。建立科学的人员工资补贴、用电管理、维修管理制度。三是积极探索产权制度改革。对于一些运行情况较好的泵站，可以让懂技术、会经营的能人经营。或者组建养护维修专业队伍，逐步实现管养分离，探索进行市场化运行模式。
4.3建立有效补偿机制。对于客观特殊原因和贫困地区经济困难，省政府要明确具体补偿政策与渠道，给予合理补偿，维持水利工程的良性运行。
4.4 加大水利工程建设投资力度。中央加大对小型水利设施投入力度，实行“以奖代补”、“先干后补”等补助政策，加大对水利工程的投入。
4.5 加大政策法规宣传力度。利用“世界水日”、“中国水周”契机，大力宣传《水法》、《防洪法》等法规，营造爱护水，重视水利的良好社会氛围。
5、结束语
将小型水利工程的财政投入、日常维护管理等纳入地方政府政绩考核，制定相关的考评标准，市政府每年拿出一定的奖励资金，对小型水利工程管理工作做得好的县市予以奖励。促进小型水利工程管理的良性循环。
参考文献：
[1]《水利部 财政部关于印发<关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见>的通知》（水建管〔2013〕169号）
[2]湖北省水利厅 湖北省财政厅关于印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的实施方案》的通知（鄂水利函〔2014〕421号）
作者简介：
周鸣，1979年9月出生，2008年7月毕业于武汉大学，大本学历、现为鄂州市水利建筑设计研究院工程师。
叶新风，1962年1月出生，1981年7月毕业于黄冈水利电力学校，中专学历、现为鄂州市水利建筑设计研究院工程师，负责农田水利工作。
论文作者:周鸣,叶新风
论文发表刊物:《基层建设》2015年23期供稿
论文发表时间:2016/4/5
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