回应型政府：理论基础、内涵与特征，本文主要内容关键词为：理论基础论文,内涵论文,特征论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326（2009）07－0066－05
回应（response），即回答、答应或响应，是所有社会形态及其政府运作模式下，政府管理公共事务、解决公共问题、谋求政府与社会间稳定、和谐关系的基本方式。无论何种政府，作为公民的政府、社会的政府，都应程度不同地回应社会。当代社会，经济乃至整个社会生活的市场化、信息化、全球化，对政府治理模式、治理过程、治理效果提出了新要求。着眼于改善政府治理，提高政府的回应性与回应效能，有必要研究和把握回应型政府的理论基础、内涵和特征。
一、理论基础
“回应型”一词最早出现于当代西方法学理论中。对回应型政府问题的研究，发端于20世纪后期的新公共管理运动。公共治理理论的创始人之一、美国学者罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著述中，把治理定义为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。他强调，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动无须依靠国家强制力来实现，其主体也未必是政府。之后，有关治理的论述不一而足，大多论述了相似的思想。虽然治理理论还不很成熟，其基本概念也还比较模糊，但它十分清晰地赋予了治理（governance）与统治（government）的不同涵义。如果说传统政府理论认为政府是社会管理的主体，自上而下的统治是政府管理社会的主要方式的话，那么，公共治理理论的主要发展则是强调了治理主体的多元化。在治理过程中，政府与社会、政府机构与非政府组织、公共机构与私人机构间具有合作的可能性及其双向互动、相互影响的必要性。治理更多的是一个社会作用日益明显、社会力量自下而上影响政府，不再像过去那样单向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通过政府与社会间的合作、协商，共同对社会公共事务进行管理。[1](P22) 这种自上而下和自下而上相结合的政府权力运行向度，凸显了社会在治理过程中的重要作用。总之，从根本上说，公共治理理论，其实就是研究新的社会历史条件下，政府如何与社会合作，共同治理或共同解决公共问题，以达到治理的良好状态，即“善治”。善治，是公共治理的目标。“回应性越大，善治的程度也就越高”。[2](P12)回应，是善治的基本要素。没有对政府回应性问题的研究，就难以研究善治问题；研究回应型政府建设问题，才能从理论上阐明，如何在不断提高并确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性、可持续性的基础上，实现政府的善治。因此，回应型政府问题，理应成为公共治理理论研究的重要内容。同样，公共治理理论也为回应型政府问题的研究提供理论支撑，是回应型政府的重要理论基础。
与此同时，新公共管理运动以来，尤其是近10多年来，在有关政府回应社会的问题上，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，虽然具体观点不尽一致，但就通过改革，建设全方位服务或回应社会的责任政府这一点上是一致的。如美国学者奥斯本等人提出新公共管理理论时概括的政府再造的十个方面，其中一条就是，要建设“顾客驱使的政府（customer-driven government）——满足顾客而不是官僚制度的需要”。虽然其中的企业化政府改革原则有其局限并受到了批评，但其“顾客驱使的政府”的理念，蕴含了对政府正确、及时回应社会的要求。[3]新公共服务理论则更进一步：相对于政府而言，“公民不只是顾客，他们是‘所有者或主人’”，[4](P57)政府显然更须无条件地回应公民或社会。新公共服务理论倡导以结果、以竞争为导向，使政府的每一项资源投入、人员活动、公共服务的提供等，都能真正符合社会需要，使社会能在“任何时间”、“任何地方”，得到“无缝隙”服务，形成真正体现以民为本、“服务，而不是掌舵”的“无缝隙政府”，建立起政府与社会间信任、合作共治的关系，以确保政府的回应性。[4][5]在这里。新公共服务理论把新公共管理理论的政府服务范畴，由“顾客”扩展到了“公民”，更强调政府回应社会的必要性和必然性。总之，比之于传统的政府理论，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，与公共治理理论都有一个重要共识：政府不应是权力的惟一所有者，而应在与社会的互动中，创造机会或条件，将公民个体利益，整合成社会公共利益，并完整地加以回应。新公共管理理论和新公共服务理论，同样是研究回应型政府问题的理论指导。
还应强调，科学社会主义理论从本质上也要求，政府必须具有对于社会的回应性，政府应不断提高其回应力。社会主义经济、政治的制度属性，在更高的层面上要求建设以人为本、以社会为本，能够全方位回应社会的责任政府，在尽可能满足社会包括政治、经济、文化等方面需求的基础上，实现社会利益、政府利益与个人利益的统一。无疑，科学社会主义理论是回应型政府问题研究的重要指导思想。
二、基本内涵
迄今为止，在中国学术界，尚无对回应型政府内涵的权威界定，专门的研究文献较少。尽管有学者提出了“回应型政府”的概念，甚至还进行了公共治理视角下政府回应问题的分析，但还存在明显不足。首先，已经提出的“回应型政府”的概念不系统、不明确，过于笼统；其次，近年来，包括从政府公共决策过程中公民参与的角度，对回应型政府问题所进行的研究，尚未从体制建构的角度来阐述体现对政府自觉、稳定、有效、可持续回应社会要求的回应型政府的内涵，有着明显的视角局限。认真梳理中外学者对政府回应和政府回应性等概念的研究成果，对准确把握回应型政府的内涵是必要的。
关于政府回应和回应性问题的研究，散见于中外学者有关政府改革和公共行政理论的研究中。这些研究，为科学界定回应型政府的内涵打下了基础。尤其是中国学者俞可平在介绍、研究治理和善治理论的过程中，在强调政府的回应性作为善治的基本要素的同时，阐明了公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时、负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，促进了回应型政府内涵的明晰化。[1](P24)回应，“从某种意义上说是责任性的延伸”。[2](P10)回应型政府，首先是责任型政府，表现为政府的一种责任性（accountability），强调政府公务员及管理机构由于其承担的职务，必须履行一定的职能和义务。没有或不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性，也就无所谓回应型政府。[6](P42)
可见，回应型政府的内涵要素至少应包括：回应型政府的价值理念；回应型政府的基本责任；回应型政府体制或机制的特点；回应型政府与社会之间的关系，等等。可以认为，所谓回应型政府，就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需的回应力，政府与社会平等合作的治理模式。显然，与作为过程的“政府回应”和作为特征的“政府回应性”不同，“回应型政府”实质上是一种治理模式——政府用怎样的运行模式来行使其对于公共事务或社会事务的治理职能，是确保政府回应性稳定有效、政府回应力可持续提高的体制性安排，是对传统政府管制体制下政府对社会集权式管理的革命。
应该指出，政府回应是政府对于社会的回答、答应或响应，更多地是反映政府对于社会诉求的倾向性态度；政府服务，更多地是指政府为满足社会诉求而采取的措施或行动。回应型政府是有别于服务型政府的概念。前者是政府与社会平等合作、共同治理的模式；后者是政府作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式。当然，这种区别毫不影响两者之间紧密的、难以分割的联系，它们在价值归属上是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。回应型政府治理理念的确立，可以为建设服务型政府提供更好的价值导向、目标体系和基本条件；回应型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务性职能，是建设服务型政府的重要基础。准确把握回应型政府的科学内涵，对于推进服务型政府建设是有益的。
三、基本特征
研究回应型政府的基本特征，实际上是在回应型政府的理论基础之上，对其内涵的进一步解读。回应型政府要体现公共治理的理念，具有稳定、自觉、可持续发展的回应性和回应机制，以及回应社会所需的回应能力，并有效履行解决公共问题、社会问题的职责，就应体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理的特征或属性。
（一）以民为本
政府回应的本质，就是回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题，这也是回应型政府的主要要求之一。[6](P64)在传统政治学者看来，政府与社会、公众的关系，主要通过选举投票和多数决定的民主原则来实现。但在实践中，由于长期形成的官僚体系对于社会的支配地位，在很大程度上，社会和公众不得不依赖这样的政府官僚体系。所以，官僚体系对社会需求反应的时效与质量，直接决定了在政府回应社会的过程中，政府与社会之间关系的优劣。这一关系的优劣，是政府体现其回应性、回应能力、回应的稳定性或可持续性的晴雨表。显然，以民为本的政府，才能建立起优良的政府与社会间的关系。罗伯特·B·登哈特指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率；另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。[7](P9)事实上，早在20世纪30年代，迪马克（M.Dimock）等公共行政学者就建议，“顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”。[8](P28)这实际上可视为政府须“以民为本”的政治学和行政学的初步表达。然而，对这一观点的广泛认同和支持是在20世纪80年代，一批新公共管理理论学者强调，“受顾客驱使的政府”应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。[3](P119)这是对传统政府体制缺乏回应性的批评，也是对回应型政府须以民为本的又一重要提示。
新公共服务理论在批评和发展新公共管理理论的基础上，进一步提出了政府应服务于公民而不只是顾客的观点。登哈特夫妇在《改革政府》中关于政府应该“掌舵而不是划桨”的建议后指出，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。登哈特夫妇转述了金和斯蒂弗斯（King and Stivers）《政府属于我们》中的提醒：我们不要忘记，政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。[4](P21)这就十分清晰地阐明：既然政府本来就是属于公民的，就必须无条件地回应社会诉求，就理应成为以民为本的回应型政府，向公民提供满意的公共产品。总之，以民为本是回应型政府最基本的价值观和动力源泉，从而也是回应型政府的首要特征。
（二）服务导向
以民为本的逻辑结果，是对回应型政府须以服务为导向的要求。持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神。[9](P9)新公共服务理论在对将政府服务对象看成顾客提出批评的同时，十分强调的就是服务。对此，登哈特夫妇在转述格伦·科普的观点时进行了详尽的论述，认为为顾客服务的驱动力是利润动机：只有顾客得到了满足，他们才会以指定的价格去购买这种产品或服务；为公民服务的驱动力是责任约束：鉴于政府所提供的公民所需的产品或服务的购买，因其常常是通过税收付费而不具有自愿性，所以“这就给政府造成了一种特殊的责任，即它不仅要使其直接的顾客满意，并以一种高效率的方式运作，而且还要提供其公民所需要的服务”；为作为主人的公民服务的驱动力则是利害关系：对政府而言，“顾客正在等着见我们”有别于“主人正在等着见我们”。在第一种情况下，政府可能会按照他们出现的顺序，以尽可能礼貌的、最有效率的方式，来对每一个人的需求或偏好作出回应，在结束这笔交易时，也就结束了服务与被服务的关系。而在第二种情况下，政府所服务的是主人，每一个主人都对政府的所作所为有利害关系。政府不仅要关注、服务每一个人的自身利益，而且必须服务于更大的公共利益，并为公共利益的实现与社会进行持续的对话。[4](P127-128、165-166)
总之，无论是新公共管理理论下“顾客驱使的政府”对公民顾客身份的界定，还是新公共服务理论下“公民导向的政府”或“主人的政府”对公民主人身份的认可，都从不同角度表明，政府必须像企业对于顾客、仆人对于主人，以服务为导向，全面回应“顾客”或“主人”的需要。这说明，对政府以服务为导向的要求，有着广泛的理论基础。以服务为导向的政府，才能体现以民为本的要求，更为负责、有效地协调各类社会利益主体的关系，解决各类公共问题和社会问题，实现公共利益，才能成为回应型政府。
（三）合作共治
公共治理理论深刻揭示了政府与社会间的合作对善治的重要性。俞可平在总结善治问题时强调，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”，“有效的管理”就是“两者的合作过程”。[2](P8-11、14)一方面，政府须积极扶植和支持社会组织的自主管理，努力为社会力量的发育创造条件，促进社会治理体制的建立和完善；另一方面，各类社会组织要积极与政府配合，及时向政府反映社会成员的意见、要求，及时提出合理建议，在与政府合作过程中，积极帮助政府，使政府的回应性和回应力得到稳定、有效、持续的强化和提高。善治离不开政府与社会间的合作共治。
新公共服务理论在扬弃新公共管理理论、特别是其中的企业家政府理论的基础上，揭示了当代社会所要求的政府与社会间服务与被服务的关系，也强调了政府与社会间合作的重要性。它强调，“诸如公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想，不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作惟一标准的价值观”，[4](P159)政府对社会的回应方式应进行彻底变革。传统的政府是通过说“是的，我们能够提供那种服务”，或者说“不，我们不能提供那种服务”，来回应社会、公众的种种需求。而新公共服务理论则要求，经过选举产生的官员和公共管理者，应该不只通过说“是”或者“否”来回应公民的需求，而应该说诸如“我们先来一起想想该怎么办，然后再来付诸实施”。在具有积极公民权的社会里，公务员不仅将日益扮演一种调解、中介、申说、裁判的角色，而且将以促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧，取代管理控制的方法。[4](P81)
公众、社会作为公共事务管理的平等主体，在融入政府治理过程中，实现合作共治，一方面，可以在克服政府垄断对公共事务的管理的基础上，形成政府与社会间“回应—参与”的良性互动，从根本上防止政府误读、甚至挪占公共利益，提高和确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性和可持续性；另一方面，可以以公共治理主体、而不是被动接受者的身份，于事前、事中、事后参与公共利益的实现过程，推动公共利益的最大化，在实现善治的过程中挖掘政府回应的最大潜能；同时，可以更好地集中民智，改善公共决策，提高政府回应能力。总之，政府与社会间的合作共治，有利于促进以民为本、服务导向的政府回应机制的建立，是形成回应型政府体制的重要基础，是回应型政府的核心要求和主要的运行特征。
当然，强调政府与社会间的合作共治，强调政府对社会主体力量的尊重和发挥，不能忽视或否定政府不可替代的作用。不能将西方学术界对“没有政府的治理”模式的探讨，[10]与现实“有政府的治理”实践等价齐观。一方面，罗西瑙等人的“没有政府的治理”的设想，主要是就国际政治而言的，他本人却是无政府主义的坚决反对者；另一方面，真正意义上的“没有政府的治理”，是马克思主义所论证的国家消亡后的理想状态，还是一个遥远的未来。即使是在国家消亡的理想状态下，社会也仍然需要“非国家机构的政府”的治理。[11](P6－9)可以认为，回应型政府职能实现的过程，是伴随国家权力向社会逐渐回归的过程，一方面，离不开政府和社会两个合作主体作用的发挥；另一方面，也离不开政府对公共治理秩序的持续、有效供给，政府仍然是回应型政府治理模式的主导方面。
（四）及时反应
顾名思义，回应型政府要求政府对于社会诉求，不能不（回）应，也不可久拖不（回）应，而必须及时、有效地予以回应，否则，就是失职，就不能称之为回应型政府。政府及时反映社会诉求，强调的是政府对于社会的回应必须快速，否则，就难以及时；必须有效，否则就“不到位”。“快速”，是指在回应社会的有效期内，政府要以尽可能短的时间，对社会提出的、需要政府予以解决的问题，给予积极响应，并在与社会积极合作的基础上解决问题。“有效”，是指政府回应社会的方向有效——政府帮助社会解决问题的基本方向符合公共利益的实现方向；内容有效——政府具体解决问题的内容符合而不偏离社会基本或主要的价值或需求；时间有效——政府在解决问题所要求的时段内解决准确反映社会诉求的问题。当然，就时间的有效性而言，不是说解决问题的速度一定是越快越好，而应该是“正当其时”。总之，快速、有效地回应社会需求，是对回应型政府的基本要求。及时反应是回应型政府主要特征之一。
（五）依法治理
回应型政府要求建立一个与威权和绝对统治相对的政府，即负责、有限的政府，而法治则是达到这一目的的最佳手段。“法治”（rule of law）是19世纪末英国宪法学家戴雪在其代表作《英宪精义》中提出的，现已成为普遍原则：政府和公民或社会在法律上负有相同的义务和责任，尤其是政府不能享有不必要的特权，政府和公民或社会都必须守法。所谓依法治理，指政府与社会间的合作共治必须依法进行，否则，政府对于社会的回应，就难以有体制和机制的保证。首先，政府必须守法，即政府参与治理的过程只有依法进行，才能使以民为本、服务导向的基本理念、与社会合作的治理方式、对社会需求予以及时反应的基本要求，具有法制保障和刚性约束。其次，公民或社会必须守法，即公民或社会参与治理的过程必须依法进行，才能确保其在有序参与的基础上，向政府表达正当、合理的利益诉求，使得政府能够在合理、合法的范围内予以及时反应。总之，“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”。[1](P39)依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回应制度化、体制化的基本保证，因而是回应型政府的又一重要特征。
总之，以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理，既是回应型政府的内在属性和基本特征，又是形成和保证政府的回应性，回应的体制、制度，回应的目标、速度，回应的数量、质量等方面不可缺少的因素。把握这些特征，对于更好地理解回应型政府的理论脉络、基本内涵，厘清建设回应型政府的基本思路，其启示一定是有益的。