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中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1671-9476(2002)04-0075-04
村民自治制度的建立是中国农村政治经济体制改革的产物。继1987年11月六届全国人大常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》以来，经过10多年实践，于1998年11月终于成为中国9亿农民的正式法律。《村民委员会组织法》的贯彻实施极大地调动了农民当家作主的积极性，完善和发展了我国农村的基层民主政治，促进了农村以村民自治为主要内容的社会主义法制建设，促进了农村的改革和发展。
一、村民自治制度的产生、发展及实践
1980年2月，我国第一个由农民自己民主选举产生的村民委员会在广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨村诞生，开始了我国农村基层民主管理体制的新尝试，使村民开始走上“自我管理，自我服务，自我教育”的新路子。党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组织，在1982年修改颁布新宪法时，明确规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民公社管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求，推动了村委会在全国普遍建立。
在农村普遍建立村委会之后，为了把村民自治纳入法制轨道，运用法律手段保护广大农民群众的基层民主权利，1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并决定于1988年6月1日起在全国试行。《村民委员会组织法(试行)》把我国农村的村民自治纳入了法制轨道。1990年8月召开“全国村级组织建设工作座谈会”后，国务院民政部部署了在全国范围内开展村民自治的示范活动，在以后几年里，我国的各个省、市、区都行动起来，进行村民自治建设。1994年中央召开的全国农村基层组织建设工作会议，十分明确地提出完善村民选举、村务公开等项制度和办法。1997年党的十五大首次把村民自治的基本内容——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督写进了党的报告。在党的领导下，经过全国广大农村10多年的实践，1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于公布之日起施行。这标志着我国村民自治制度和社会主义基层民主建设又进入了一个新的发展阶段。依据《村民委员会组织法》，中国大陆农村的村民委员会普遍进行了换届选举。20多年的实践证明，村民自治有力地促进了农村社会的稳定与发展，农村社会的稳定与发展又加快了村民自治的步伐。
二、村民自治的基本内容
村民自治就是农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，直接行使民主权利，进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。党的十五大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握国家事务权利，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由。”因而民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的基本内容。
1.民主选举是村民自治的首要标志，也是村民自治的基础。村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，是村民进行自治的执行者，因而选举自己信任的人组成村民委员会是实行村民自治的前提和基础。村民自治权的行使除了通过村民会议或村民代表大会直接决定村内大事之外，最主要体现为村民直接选举村委会成员。只有严格地按照法定程序组织村民进行直接选举，把政治素质好、能力强、作风正、愿意带领群众致富的人选进领导班子，才能使其真正代表村民处理村民自治范围内的事务。随着《村民委员会组织法》的贯彻实施，农村基层民主的推进，民主选举已逐步进入了法制化、规范化的轨道，形成了一些选举模式。村级直接民主选举的进行，实现了由“指选”向“海选”、由“派选”向“竞选”、由“要我选”向“我要选”、由等额选举向差额选举、由间接选举向直接选举的转变[1]。
2.民主决策是村民自治的核心。民主决策是村民享有和行使自治权的集中体现，是村民自治的核心。村民自治的民主决策，主要表现在两个方面：一是由村民直接参与本村重大事务的决策，即由村民群众作为决策主体共同决定村级重大事务，其形式主要为村民会议和村民代表会议；二是村委会在广泛吸纳村民群众意见基础上，根据民主自治原则处理日常村级事务[2]。实行民主决策改变了过去村干部一手包揽村务，村民只有服从，无以参与的局面，使村民直接参与对村务的决策，从而增强了村民的主人翁意识和责任感，强化了民主观念。
3.民主管理是村民自治的重点。村民委员会是村民进行自我管理的群众性自治组织，因而对村级各项事务的管理不应是少数村委干部的专利，而应是全体村民的权利。因此，建立全体村民共同参与的村民民主管理体制是村民自治的重点。《村民委员会组织法》肯定了村民在村务管理活动中的主体地位，他们有权参与对村内的社会事务、公益事业、经济建设以及个人行为等的管理。在民主管理中，一是村民根据法律、法规及政策，结合本村实际情况，通过村民会议制定本村村规民约、村务管理规则等，建立各种村级管理制度，将村民自我管理纳入法制化轨道，实现对村级事务的规范化管理；二是建立村民自治章程，做到“依法治村，以制治村，全面系统，民主管理”[3]；三是疏通村民参与管理的渠道，保证村民多形式、多渠道地参与村务管理，使自治权通过民主管理落到实处。
4.民主监督是村民自治的保障。开展村民自治活动，实施民主管理、民主决策、并不意味着所有村民都来管理具体村务，而且日常的村务处理权由全体村民委托给由选举产生的村委会行使。因此，村民应当对村委会的工作和村级事务进行民主监督，加强村民的民主监督是村民自治的有力保障。在民主监督中，一是村委会成员由村民选举产生，受村民监督，应定期向村民会议或村民代表会议报告工作，村委会干部定期述职，接受村民民主评议，经民主评议不称职的干部，要按规定进行调整；二是推行村务公开制度，凡是村里的重大事情和群众普遍关心的问题，都必须向村民公开，听取群众意见，接受村民监督。
三、实行村民自治面临的问题
从1982年宪法确立村民自治至今，我国的村民自治经过了一个循序渐进的发展过程，制度从无到有，从确立到全面试行，再到现在的实行，经过20多年的实践，逐步建立了相对完善的村民自治制度，极大的推动了我国基层民主建设。但我国是一个缺乏民主传统的国家，进行如此大规模的基层民主建设必然会面临一系列的困难和挑战，影响和制约村民自治的发展。
1.村民自治制度尚不健全，发展尚不平衡。村民自治制度是一个以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的制度体系。它是由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项具体制度有机结合而成，各项具体制度之间既相互独立，又紧密联系，构成一个有机整体。因此，各项具体制度必须相互配合，协调发展。经过村民自治实践，村民自治制度建设已取得可喜的成就，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治制度主体框架已基本建立。但是，从总体来看发展是不平衡的；在4项具体制度中，民主选举制度的发展较为完善，而其他3个方面的发展则相对滞后，有些还甚至处于空白状态。再者，村民自治制度发展不平衡还体现在地区发展的不平衡。就目前来看，村民自治制度在全国的发展是极不平衡的，有些省的村民自治制度建设已达到相当高的水准，而有些省或有些省的有些地区基本没有建立起来。例如：绝大部分的省都已制定了《村民委员会组织法》的实施办法，但仍有个别省尚未制定；有些省的村民委员会换届选举已搞了四、五次，而有些省却只搞了一、二次，即使这一二次也不规范，只是走过场而已[4]。由于具体制度和地区发展的不平衡，制约了村民自治的发展。
2.乡镇政府与村民委员会之间的关系尚未理顺。《村委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这表明乡镇政府同村民委员会之间的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。但在实际生活中，一些人的思想认识上并非如此。一些乡镇政府干部认为过多强调村民委员会的自治权，直接影响到党和国家的政治权威，不利于政令的落实，因而许多地方的村民委员会事实上起到一级准政权的作用，在乡镇人民政府领导下，行使部分行政管理职能。在村委会的选举中，候选人大都是由上级(乡、镇党委、政府)考察遴选，有的是由村党支部提名报乡、镇党委审批决定。以至大多数地方的村委会选举，其候选人基本是原班人马不动，有的找一至二名候选人配选，这样的选举与过去由上级任命、委派干部没有实质的差别[5]。
3.村党支部与村委会职责不清。《村民委员会组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这表明村党支部是基层组织的核心，其职能是在“带领群众实现共同富裕和共同进步中发挥核心领导作用”[6]。村民委员会的职责是负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”[7]。党支部对村委会是领导关系，其核心领导是通过对村委会的政治领导、思想领导和组织领导实现的。但是，村民自治要坚持党的领导，并不是说党要包揽一切，方方面面都要由党组织作出决定。而从实际情况来看，一些地方往往把村民委员会作为形式主体，把农村的全部事务都纳入党支部的工作范畴，村支部书记事无巨细均由自己决定，成了实际一把手，村民自治成了村支部书记的个人治理；有的地方村党支部又起不到领导作用，村委会可作出不属于自治范畴的决策，这些都严重影响村民自治的健康发展。
4.没有形成村民对村委会的有效监督体制。村委会是由村民民主选举产生的，同村民之间关系是委托代理关系，应当向村民负责，并接受村民的监督。但实际上村民不能有效地控制社会公共资源，难以形成对村委会工作的有效监督，村干部是否廉洁奉公，按村民的意愿办事，靠的是个人能力品质及内在激励。由于村民不能参与村中事务的实际决策和管理，又不能有效监督村干部的工作，不可避免的就会出现以权谋私的现象。
四、村民自治制度的规范与完善
面对挑战，如何规范和完善村民自治制度，不仅事关农村经济社会发展，也是事关民主政治发展方向的大事，而且还是新世纪中国社会主义转型和实现社会主义现代化的政治保障。如前所述，有诸多因素制约着村民自治的健康发展，对此应采取多种措施加以规范和完善。
1.加强村民自治规范化、制度化建设。村民自治规范化、制度化建设，要围绕四个民主加强立法工作，特别是加强农村基层民主的程序性法律的立法，建立完善的村民自治制度体系。从法律上明确界定农村社会权力结构，明确规定村委会选举的程序、规则、职能和任务，以及对村委会进行监督的主体、程序和内容。从总体上看，选举制度建设仍然是重点，但同时也要兼顾其他三个方面的制度建设，尤其是村民会议、村民代表会议、村务公开等制度的建设。在加强法制建设的同时，还应加强对村民自治的法制监督，特别是司法监督。
2.深化对农村基层政治关系的认识。深化对农村基层政治关系的认识，应理顺各种政治关系。首先，理顺村委会同乡镇基层政权的关系。《村民委员会组织法》明确规定，乡镇基层政权与村民委员会的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。所谓指导关系就是指对一个村的村务而言，由村民委员会在自治范围内依法自行处理，基层人民政府只能起到一定的指导作用，而不能把这些事务纳入到自己的控制范围，并且这种指导不具有法律约束力，村委会可根据实际情况有选择接受和采纳。但对于自治范围之外的事务，村委会就有责任协助基层人民政府进行工作。因此，应改变将村委会作为基层人民政府领导下的准政权的错误认识，合理限制和制约乡镇政府的权力。其次，理顺党支部与村委会的关系。《村民委员会组织法》明确规定了党支部在农村的核心领导作用，其核心领导作用是通过对村委会的领导实现的。党支部的领导是政治、思想、组织上的领导，而非替代村委会直接办理村民自治的各项事务。党支部的领导主要是保证党的路线、方针、政策的贯彻执行，监督村委会的工作，讨论和研究本村建设中的重大问题，向村委会提出决策建议，保证村民依法自治。
3.创造条件，促进村民参与，完善村民民主监督体制。村民是村民自治的主体，村民依法实现选举权、决策权、管理权，是村民自治的根本所在。要加强对村民的宣传和教育，使村民自治深入人心，培养村民的民主意识和权利意识。同时，要完善选举制度、议事制度、村务公开制度，以及村民对村干部的评议制度，增强村民对村委会的监督控制能力，沟通村民对村委会的监督渠道。
4.加强地方人大在依法实行村民自治中的监督作用。地方各级人大是地方国家权力机关，法律规定地方各级人民代表大会及其常委会必须监督和保证宪法、法律在本地区实施。《村民委员会组织法》是全国人大常委会审议通过的法律，因此地方各级人大及其常委会负有监督该法实施的职责。具体地讲，地方各级人大及其常委会在依法实行村民自治中的监督作用主要体现在：
第一，依法制定地方性法规，监督保证《村民委员会组织法》的贯彻实施。《村民委员会组织法》作为全国性法律，在村民自治问题上虽然具有最高法律效力，但其原则性强而操作性不足。为保证其贯彻实施，依法享有立法权的地方人大及常委会应当结合本地区的实际情况，制定村民委员会组织法实施细则或实施办法，以明确各方面的权利和义务，增强可操作性，特别是要制定对违法行为处罚的内容及适用性条文，为实施该法创造一个良好的法律环境。
第二，依法听取和审查本级人民政府的工作报告，监督保证《村民委员会组织法》的贯彻实施。乡镇人民政府同村委会的关系是指导和协助关系，为真正实行村民自治，特别是克服乡镇人民政府对村民自治范围内的事务干预，除发挥县级以上人大的监督作用之外，更应充分发挥乡镇级人大的监督作用。在具体操作上，乡镇人大除听取和审查每一次的本级人民政府的工作报告外，还可以专门听取本级人民政府关于《村民委员会组织法》贯彻实施情况的汇报，通过听取审查政府报告或汇报，提出审议意见交政府及其部门贯彻执行，也可以实行跟踪监督，从而从总体上规范政府行为，保证村民自治在本地区得到实现。
第三，依法行使撤销权或罢免权。为贯彻实施《村民委员会组织法》，防止实施过程中的随意性和走过场，特别是防止乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项，如乡镇人民政府违法任命村委会主任时，人大就可以行使撤销权，撤销乡镇人民政府不适当的决定或命令，以确保村民自治的实现。同时，为规范乡镇人民政府的行政行为，在乡镇人大举行会议时，经主席团或五分之一以上代表联名可以提出对本级人民政府主要行政领导人的罢免案，从而对本级人民政府及其所属部门和工作人员进行有效监督，以监督乡镇人民政府保证村民自治在本行政区域内得到实现。
收稿日期：2002-04-06
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