论西部农业退耕计划的实施方略和政策支持，本文主要内容关键词为：方略论文,西部论文,计划论文,农业论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业退耕计划的总体构想和作用
1.农业退耕计划的目的。党中央、国务院作出了西部大开发的战略决策，其中很重要的一条就是不以牺牲生态环境为代价，并且还要加强其生态环境的保护和建设。实践证明种草种树是改变西部生态环境、减少水土流失的一条有效途径。在黄河中游，陕北榆林地区实施草地飞播牧草，10年间泥土冲刷量减少99%；内蒙古鄂尔多斯草原，通过人工种草、改良草地、围栏封育，使草地植被覆盖度由36%增至60%，沙漠化面积占土地面积的比例由61%减至35%；兰州市的皋兰山长期以来种树难活，飞播沙打旺成功后，带动了灌乔的发展，使“黄”山变成了“绿”山。在陕西进行的水土流失综合治理的经验证明，小流域综合治理必须林草结合。黄河中游之陕西、山西、甘肃、内蒙古4省区19个县，315条小流域治理一期工程（1983年～1992年）经10年治理，种草115万亩，取得显著固土、固坡效益。西部地区天然草地分布区只能依靠提高草被覆盖度来防止水土流失。长江、黄河源头区，黄河上中游降水量小于400毫米的青海、甘肃、陕北、宁夏、内蒙古西部，即长城以北、东经112度以西的干旱、半干旱广大区域，其地带性植被为温带干旱草原化荒漠，土壤中有钙层或石膏层，没有灌溉条件种不活树。森林，特别是阔叶林的蒸腾量是草地植被的4倍以上。分布于上述区域低洼地段和河流两侧的胡杨林，近年来因地下水位下降而大量枯死。建植适合当地干旱环境的多年生灌草与草地植被，成为干旱与半干旱区增加植被覆盖率的唯一途径。长江、黄河中上游的滇西北、甘孜、阿坝和甘南州海拔3500～3800米林线以上的广大区域，其地带性植被为高寒草地，亦不适宜树木生长，种不活树。也就是说，占长江、黄河中上游流域面积60%的地带性天然草地也不适宜种树，只能依靠保护、改良天然草地和种植人工草地，提高植被覆盖度来防止水土流失，防止草地沙化。
2.农业退耕计划的作用。大面积退耕还林还草，不仅治理了黄土高原，绿化了丘陵山地，有效地控制了北沙南移，西沙东进，同时为牲畜提供了丰富的饲草，减少了天然草场压力，有助于整个地表植被的恢复。除此以外，退耕还林还草还能带来巨大的经济效益和社会效益。据测算，如果将退耕面积的50%用于种草，可建成优质人工草地5000万亩，按每亩产干草260公斤计，年增产优质干草1300万吨，按每公斤0.4元计算，产值可达52亿元。通过退耕种草，发展畜牧，年可新增载畜量2500多万个羊单位，每个羊单位按300元计算，年产值可达75亿元。这就能极大地促进西部地区畜牧业的发展，不仅可增加市场的有效供给，同时还可为剩余劳动力提供更多的创业机会。
3.农业退耕计划的分类实施目标。包括：(1)牧区的草原，必须得到恢复和保护，严禁新的过度开垦，已开垦草地必须退耕还草。(2)半农半牧地区，要实施牧粮轮作制。这样不仅能有效地保护生态环境，还能改变土壤成分，增加土地的肥力，从而解决当地饲草不足的问题。(3)干旱、高寒、高海拔的地区，年降雨量在400毫米以下的地区，还林较困难，应该还草，以恢复植被。(4)适合退耕还林的地区，特别是15度以下的坡耕地，应发挥种草优势，以治理表土流失。(5)加强草籽基地建设。目前我国每年草籽的需求量为10万吨左右，而实际供应量不足5万吨，并且基地规模小而分散，优质品种大都依赖进口。因此在我国西部，如甘肃的河西走廊，内蒙古的河套地区，陕西的部分地区应重视草籽基地的建设，在扩大其种植面积的同时，改良品质，提高产量。
4.对西部农业的自然区情和退耕计划复杂性的认识。西部农村地质地理条件极为复杂，年降雨量多数在300～500毫米之间，有的还低于300毫米，且雨季较集中，每年在7、8、9三个月。不仅如此，整个西部的北部和西部的沿边地区，还存在大量土地盐碱化、沙化、工业污染的严重问题。显然，对于这些地区的退耕计划的实施，首要的问题不是造林种草，而是解决土质改良和防风固沙的现实问题。比如甘肃河西地区和北部沿边地区的盐碱化，其客观原因是土质低劣，而直接原因是漫灌种植造成的地下土层中盐碱成分向地表土层的渗透。所以，治理盐碱化除使用化学药剂外，最有效的方法是停耕、停灌，让有适应能力的天然草自然生长，从而恢复植被。
从西部农业自然区情的客观现状出发，对退耕还林还草必须采取分类指导的政策，不宜全种草或树。其基本思路如下：(1)退耕计划中的还林还草要结合使用，分类执行，既不宜全种林，也不宜全种草，有的干脆林草都不搞，让其自然生长。(2)年降雨量在500毫米以上的，可以实施乔灌草并举的策略。根据兰州大学干旱农业实验室的研究成果，人工种草种树在年降雨量300或400毫米以上的，比较有效，保活率较高；而在500毫米以下的，短期有效，但长期无效，一旦地表水分耗干或土壤中有机物成分大幅度下降，树草必定枯萎。因此，年降雨量在300或400毫米以下的地区采取封山、封滩自然育草的方法比较妥当。(3)其他盐碱化、沙化和土质污染严重的地区，退耕后应采取建设防风林带、防沙灌木林区、土壤改良治污的方法比较符合实际。
二、中央和国务院关于农业退耕还林（草）的政策要点
1.改善生态环境是推进西部开发重要而紧迫的任务。长期以来，由于自然条件变化和经济、社会等方面的原因，西部地区生态环境不断恶化。林草植被减少，水土流失加剧，一些原来植被良好的地方变成荒山秃岭，不少粮田草场成为荒漠。目前全国水土流失面积360多万平方公里，西部地区约占80%；全国每年新增荒漠化面积2400多平方公里，大都在西部地区。造成西部地区水土流失和荒漠化的重要原因是毁林毁草开荒，陡坡种粮。据国土资源部提供的资料，目前全国15度到25度坡耕地面积1.9亿亩，25度以上的9100万亩，其中西部地区占70%以上。毁林毁草开荒，虽然增加了一些耕地面积和粮食产量，但在生态环境方面却付出了巨大代价。每年因上游水土流失进入长江、黄河的泥沙量达20多亿吨，导致中下游江河湖泊和水库不断淤积抬高，不仅加重了长江、黄河中下游地区的水患，也加剧了北方地区少雨干旱。日益恶化的生态环境，不但极大地制约着西部地区经济和社会发展，而且对中华民族的生存和发展构成严重威胁。只有尽快恢复林草植被，防治水土流失，不断改善生态环境和山川地貌，才能充分开发利用西部地区丰富的自然资源，才有条件更多地引进资金、技术和人才，才能有效地减轻长江、黄河中下游地区的洪涝灾害，促进经济和社会发展。这既是实施西部大开发的希望所在，又是实现全国可持续发展的重要条件。因此，治理坡耕地，恢复林草植被，实施退耕还林还草势在必行。
2.当前是实施退耕还林还草的有利时机。早在20世纪80年代中期，中央就提出了坡耕地退耕还林还牧的要求，但由于当时粮食供应紧张而没能得到有效实施。现在条件较好，出现了前所未有的机遇。(1)由于改革开放20年来党的农业政策的巨大成功和科学技术的迅速发展，我国粮食综合生产能力明显提高，全国粮食供给总量出现了阶段性供过于求。目前国家粮食库存加上农民手中的存粮，大体相当于一年的粮食产量。全国粮食比较充裕，为西部地区实施退耕还林还草提供了重要条件和历史机遇。而且以粮食换林换草，还可以减少库存粮食的陈化、损耗，减轻国家财政负担。(2)坡耕地种粮单产低，总量少，实施退耕还林还草，对全国粮食产量和供求平衡不会产生大的影响。生态环境逐步改善后，还会促进川区和中下游地区粮食进一步增产，可以补回退耕还林还草减产的粮食，并有利于实现全国粮食生产的良性循环。(3)从一些地方的实践看，实施退耕还林还草，可以带动农村产业结构调整，发展效益农业，增加农民收入，成为贫困地区脱贫致富的新途径，得到广大农民群众的积极拥护。
3.实行退耕还林还草的基本措施。治理西部生态环境，实行以粮换林换草，需要采取“退耕还林（草）、封山绿林、以粮代赈、个体承包”的政策措施。(1)国家向退耕农民无偿提供粮食。粮食的补偿数量，应根据农户退耕面积、当地实际平均单产和还林还草情况综合确定，原则上要有利于鼓励农民积极退耕。补偿粮食的年限，应根据实际情况，需要几年补几年，防止砍树复耕。粮食供应要减少环节，确保质量，由当地政府就近调运，组织到乡到村，兑付到户。粮食运费由国家财政支付，不能把负担转嫁给农民。(2)国家向农民无偿提供种苗。加大投资力度，扩大种苗生产能力。林业和农业部门要大力培育良种壮苗，无偿向农民提供苗木草籽和技术服务，确保大规模植树种草的需要。(3)实行个体承包。积极引导和支持退耕后的农民大力治理荒山荒坡，并把植树种草和管护任务长期承包到户到人，按照谁种树（草）、谁管理、谁受益的原则，实行责权利挂钩。鼓励农民多植树、多种草，努力扩大林草植被面积，力争做到“退一还二、还三”甚至更多。
4.退耕还林还草应遵循的指导原则。要认真总结过去退耕还林还草工作经验教训，坚持“全面规划、分步实施，突出重点、先易后难，先行试点、稳步推进”的原则。具体要求是：(1)坚持因地制宜，分类指导。各地情况千差万别，退耕还林还草必须从实际出发，不搞一个模式，更不搞“一刀切”，应按照不同的地理环境和气候条件，确定相应的目标和任务，宜林则林，宜草则草。雨量稀少的地区，也可实行粮草间作，发展畜牧业，开发新的产业。(2)坚持积极引导，做好群众工作。退耕还林还草直接涉及农民的切身利益，政策性很强，必须通过深入调查研究，制定符合实际的实施方案，细致地做好组织引导工作。要尊重群众意愿，不搞强迫命令。通过宣传教育和试点示范，使广大干部群众真正认识到退耕还林还草是符合农民利益的，把退耕还林还草变成农民的自觉行动。(3)坚持生态效益与经济效益相统一。实行退耕还林还草不仅要确保农民近期的粮食需要，也要保证农民的长远利益，要同农村经济发展、农民脱贫致富结合起来，切实解决好群众最为关心的吃饭、烧柴和增收等实际问题。适当发展薪炭林，有条件的地方可采取发展沼气、太阳能、风能和供煤等多种措施，解决农民的烧柴问题。要引导广大农民面向市场，发展一些经济效益较高的经济林和草畜产品，发展林间、林下产业，积极推进产业化经营，增加农民收益，使农民从退耕还林还草中得到实惠。(4)坚持依靠科技进步。退耕还林还草的技术性较强，必须按自然规律办事，选择适宜的树种草种，实行科学的种植和管理。搞好生态林和用材林、经济林、薪炭林的合理搭配，乔灌草的有机结合。积极采用先进适用的种苗繁育和栽培管护技术，提高还林还草的科技含量。(5)坚持先行试点，分期分批地逐步展开。用以粮代赈办法搞退耕还林还草是一项新的工作，有很多政策性和技术性问题需要通过试点不断总结和完善。
5.搞好退耕还林还草的实施规划和试点示范。退耕还林还草是一项改善生态环境、改变山河面貌的艰巨工程，也是长期的战略任务，必须有计划地稳步推进。近两年要重点抓好以下两方面工作：(1)抓紧制定实施规划，明确退耕还林还草的目标和重点。规划实施的重点区域是长江上游和黄河中上游地区。初步考虑，总的奋斗目标是：长江流域5年初见成效，10年大见成效；黄河流域10年初见成效，20年大见成效。当前要进一步调查研究，抓紧把坡耕地的面积、分布以及能够退耕还林还草的数量等基本情况搞准，把基层干部群众关心的问题摸清。在此基础上，提出切实可行的实施规划。各有关省级政府要按照全国规划的要求，制定和完善本地区的实施步骤和具体目标，确保这项工作顺利进行。(2)抓好试点示范工作。近两年要集中精力首先在退耕还林还草任务较重的省份，选择一些干部素质好、群众觉悟高、自然条件适宜、有一定代表性的地方，先行试点。试点规模要适当，不宜铺得太大。各试点单位要配备得力干部，进行周密策划，精心组织，扎实工作，务求实效，不断总结和积累经验，确保开好头、起好步。在试点过程中，要研究制定有关的具体办法，主要是退耕还林还草以粮代赈项目实施、个体承包、粮食供应、种苗供应、科技支持、检查验收及实行报账制等办法。
根据中央[2000]2号文件精神，国务院西部开发领导小组已于2000年2月中旬召开了全国西部大开发工作会议。国家林业局、国家计委、财政部联合发出通知，将2000年全国退耕还林还草试点范围确定为长江上游（以三峡库区为界）的云南、四川、贵州、重庆、湖北和黄河中上游（以小浪底库区为界）的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆（含生产建设兵团）等13个省（自治区、直辖市）的174个县（团、场），试点总任务为1163万亩，其中退耕还林还草515万亩，荒山造林种草648万亩。其中，安排甘肃省试点任务为120万亩，其中退耕还林还草80万亩，荒山造林种草40万亩，要求在24个县试点。为了保护和调动包括河西在内的甘肃全省广大干部群众的积极性，根据国家关于在退耕还林还草规模不变的前提下，各省（自治区、直辖市）可对试点县进行调整的精神，经省政府认真研究，决定将试点县由24个扩大到35个县（市、区），统称为国家级试点县，其中国家原确定的24个县作为重点县，在任务安排上，适当多一些。同时，甘肃利用国家以工代赈资金和省内配套资金，在长江、黄河中上游地区的33个县（市、区）和河西地区10个县（市、区）安排退耕还林还草试点任务393万亩，统称为省级试点县。另外，省政府通过多方筹措资金，安排荒山造林36万亩。其中，给河西19个县（市、区）安排治沙造林26万亩。这样，一方面扩大了试点的覆盖面，有利于今后大面积启动开展工作，培训干部，总结经验；另一方面，使全省87个县都有了生态建设任务，较好地解决了大多数县没有任务而影响干部群众积极性的问题。
三、农业退耕计划实施的配套政策
1.退耕计划要与农业保障计划结合起来进行。对粮食问题不能掉以轻心，不能盲目乐观，虽然目前我国粮食总的情况是供大于求，但那是若干年农业生产积累的结果。目前西部还有大面积的贫困县和贫困人口。因此，退耕计划必须与粮食保障计划结合起来进行，不至使农民退耕后遇到灾荒年吃粮无保障。做到退耕不退粮，这实际上也是有可行性的。农民过去在贫困与粮食、开荒等问题上已经形成了恶性循环机制，即：粮食短缺——贫困加剧——毁林开荒，毁林开荒又导致生态环境恶化，粮食生产低而不稳，从而又形成新一轮的开荒种田。其结果是，耕地面积成倍增加，但粮食产量却增加无几。其原因除生态条件、生产条件恶化外，从经济成本的角度看，是因为投入的有限性。即在一定时期，由于农户和农民的要素收入总量有限，所以投到土地上的要素几乎是个不变的量，在这种情况下，增加耕作面积并不能增加产量。因此，把退耕粮田中农户的要素投入转移到基本农田上来，采用先进生产技术，进行集约经营，提高单位产量，提高粮食自给的保障系数。为配合这种策略的实施，还应在以下三方面认真做好政策和战略调整工作：(1)今后西部农田水利基本建设的方针要由全面开花向以基本农田为中心转移。争取在“十五”计划时期内，使基本农田全部实现水平梯田化，达到高标准农田。(2)多方筹集资金，大力发展农业水利工程，增加农业有效灌溉面积，使良种化达到100%，地膜种植达到80%，亩产由目前的100公斤左右提高到150～200公斤，就基本可以保证粮食的稳定自给，同时又不影响退耕计划和生态建设战略的实施。倘若基本农田得不到保障，粮食问题不能稳定得到解决，农民照样会再度开荒种田，更何况中央政府只保证5年内国库供粮，并没有保证无限期供应。(3)缺水是西部地区，尤其是西北地区的老问题，过去种粮缺水，现在种树种草同样缺水。因此，除要求中央在西部，尤其是西北地区多上大型引水工程项目、提水工程项目外，还要大力发展节水型农业，广泛推广滴灌、喷灌技术，山区还应继续抓好雨水集流工程的普及性建设。
2.退耕计划要与农民增收计划结合起来进行。退耕计划从长远看有利于生态建设，发展畜牧业，增加农民收入，但这是一个较长时期的转化过程。退耕计划在近期内是会明显减少农民收入的，这主要表现在三个方面：(1)由于封山育林、封滩育草等，使农民的放牧场地减少，从而减少牧业收入。(2)退耕粮田无论其产量、成本如何，总有一部分实物收入，退耕后就没有了。(3)由于封山育林，使农民的多种经营收入下降，这一点在国家重点生态建设山区，特别是国家级、省级森林、生态保护区将尤其突出。
农业退耕计划从农村经济结构的调整意义上来分析，实质是退，即把垦荒种田让位于生态建设。但退与进是辩证的。我们现在的任务就是要研究和引导农民变退为进，用增加其他方面收入的方法来弥补由退所造成的损失。只有这样，才能使农民自觉自愿地接受这个计划，并主动参与其中。
那么，从近期来看，采取什么策略增加农民的收入呢？主要方式有：(1)引导农民转变观念，树立生态农业、立体农业观念。过去农民只认为种粮食是农业，其他是农业的副业，要教育农民把家庭经营、庭院经济、从工经商等当作主业来看待，用现代生产技术武装和改造基本农田的经营方式，把单户经营逐步转向联户经营，用发展工业的方式发展基本农田上的农业。观念转变了，农民的生产积极性会提高。(2)引导农民转移要素投入方向，实行集约经营。过去广种薄收，退耕后，农民可以把垦荒田上的投入要素转到川台地、塬地、水浇地上来，使其良种化和地膜化，增收2～3成粮食是有保证的。(3)引导农民通过兼业经营增加收入。退耕后可以使农民从繁重的农田作业中解放出来，外出打工经商，从事贩运，直接增加货币收入。为此，建议专门研究制定促进退耕地区农民劳务输出的扶持政策和措施。(4)引导农民扩大养殖规模，发展养羊、羊牛、养兔、养鸡、养珍稀动物（如驼鸟、白狐、獾）等畜牧业，从而增加收入。退耕计划和生态工程的实施必然为畜牧业的发展提供优越的生产条件，加上产品的优势，一定能促进畜牧业的飞速发展，必定能获得优厚的经济效益。(5)鼓励农民个人承包荒山、荒沟，承包生态建设的小型工程，在山上培育经济林，发展鲜果业和干果业，增加收入。(6)在雨水条件较好的地区，还可以发展大型工厂化养殖业，在退耕的土地、沟地、坡地上大面积种植苜蓿等饲料草，把人工放牧与工厂化养殖结合起来，也可以明显增加收入。
四、西部农业开发的新出路和新形式
1.发展特色农业。西部地区发展棉、糖、果、菜、花、烟、蚕、药等经济作物生产，品质好，产量高，具有得天独厚的优势。近年来特色农业有了一定的发展，今后，应加快发展力度，逐步建立七大名优特农产品生产基地，变资源优势为商品优势。(1)优质棉花生产基地，主要是稳定新疆棉区，调整品种结构，提高质量。(2)水果生产基地，在西南地区发展优质柑橘、南方梨、热带水果生产，在西北地区发展猕猴桃、苹果、梨、葡萄等优质水果生产。(3)蔬菜生产基地，在云南元谋、甘肃河西走廊和青海发展反季节蔬菜、无公害蔬菜和野菜生产，在新疆建设西瓜、甜瓜生产基地。(4)花卉生产基地，在云南发展高档鲜花生产，在内蒙古和新疆发展干花生产。(5)中药材生产基地，在宁夏、甘肃、新疆、青海分别发展枸杞、甘草、红花等中药材生产。(6)烟叶生产基地，在云南发展优质烟叶生产。(7)糖料生产基地，如广西的甘蔗。力争用10年～15年时间，把西部地区建设成为一个花红草绿、瓜果飘香的特色农业生产区。
2.关于绿色食品和绿色保健品的开发。以西北为例，几乎每个省都有甘草、麻黄、黄芪、当归、党参、天麻等，还有一些特殊的，比如，天山、阿尔泰山的雪莲，安康绞股蓝，宁夏、新疆地区的优质枸杞，青海的冬虫夏草，甘肃的大黄。现在国际上中成药的市场额大约是460亿，中国只有6亿，第一是日本，其次有韩国和德国。而中国的中成药生产却十分落后，在成都、贵州几个地方，不少药厂还处在烧药罐的原始状态。西部地区有许多特殊的瓜果，很容易搞成绿色食品。香港水果销售量全世界人均第一，什么水果都有，但因西部的一些品种退化，如甘肃白兰瓜、陕西猕猴桃等，所以不能占领香港市场。西部有很多山货、土特产，如蕨菜、花椒、发菜，这是香港人、海外华人很喜欢的，如果在这些方面西部开发能有新的动作和想法，也许会有新的出路。
3.在有条件的地方发展粮棉生产。四川盆地、关中平原、河西走廊和新疆盆地等具备灌溉条件的地区，粮棉生产条件较好。多年来，国家在这些地区投资建设了一批商品粮棉生产基地，为保证全国粮棉供求平衡发挥了重要作用。今后要在这些地区继续发展粮棉生产，进一步巩固商品粮棉生产结构，发展优质粮棉生产。
4.加强草原和生态农业建设。西部地区地处黄河和长江中上游，过去迫于生存压力，过度开垦了大量坡耕地和一些草场，造成了水土流失和土地荒漠化。要有计划地实行退耕还林、还草，发展林果业、草地畜牧业和特色农业，带动农业结构调整。要加强草地建设，采取人工种草、飞播种草、围栏封育、改良草场、加强草地水利设施建设等措施，恢复草场植被，提高草地生产能力，改善草地生态环境，搞好生态农业示范县建设，保护农业生态环境。
5.发展畜牧业。主要是加快发展西部地区肉牛和肉羊生产，突出发展奶牛和优质细毛羊生产，把推广优良品种作为调整西部地区畜牧业生产结构的主要措施。肉牛、肉羊生产重点是推广生长快、肉质好、饲料利用率高的优良品种，努力增加优质牛羊品种的比重。搞好牧区架子牛易地育肥，提高肉牛胴体重和出栏率。奶牛生产要加强优质奶源基地建设，加快发展奶业产业化，开发适合不同消费群体的优质奶制品。发展西部地区畜牧业，必须加强畜牧业保障体系建设。一要大力实施畜禽良种工程，加强畜禽良种繁育体系；二要大力实施动物建设保护工程，建立强有力的动物疫病控制体系。
6.大力发展农产品加工业。说西部是一个农业大区，实不为过。西部十个省区市的主要农产品的产量，在全国占有相当大的比重。据1998年的统计，棉花占35.4%，糖料占62.1%，大牲畜年底头数占36.2%，猪年底头数占34.4%。但西部的农产品加工业产值在全国的比重却很小：1998年，仅有食品加工和饮料加工的产出超过了全国的10%。东、中、西部人均农产品加工业产值比为3.69∶1.55∶1，西部最低。据统计，西部的大宗农产品量占到全国的30%以上。此外，西部地区丰富的农产品生产和将要大力改善的交通、通讯、能源等条件，为发展农产品加工业提供了良好的机遇。要大力培育西部地区支柱产业和拳头产品，努力开发新产品，积极发展优质名牌加工农产品，形成以粮油制品、肉制品、果蔬制品、饮料制品、中草药制成品等为主，具有地方特色和民族特点的农产品加工体系。发展农产品加工，要立足于现有加工能力的改造，不能盲目铺新摊子。同时，积极发展农业产业化经营，培育龙头企业，促进农产品加工转化。大力发展以农产品加工、储藏、保鲜等为主的乡镇企业，加快农产品加工、保鲜、储运技术和设备的引进和开发。
农业部也决定大力支持西部地区农业和农村经济发展，在技术、资金、项目等方面重点予以倾斜。立足西部地区的特点，研究引进和推广一批农业优良产品种和先进实用生产技术。农业部牵头组织实施的“丰收计划”、“跨越计划”、“引进计划”、“种子工程”和动植物保护工程等技术推广项目，将向西部地区进一步倾斜。要面向西部地区大力推广旱作节水农业技术、平衡施肥与肥料深施技术、以旱稻品种为主的水稻旱作技术、种草养畜技术和果树高接换头技术等，提高农业科技含量。在落实跨世纪青年农民培训工程时，将重点考虑西部地区。在西部地区的每个省区选择1～2个县开展生态农业示范县建设。“十五”期间，在西部地区选择150个县组织实施生态家园富民计划。
五、农业可持续发展战略和政策支持
1.可持续发展的节水政策。节水政策的实施重点是西北地区。西北地区每年耗水量约占全国总量的17%，农业用水占全国总量的16%，但是1998年该地区农业附加值为865.6亿元，仅占全国GDP的1.09%，占全国农业附加值的6.06%，单位GDP和农业产出耗水量相当于全国平均数的4倍左右，此外单位耕地面积耗水量也比较高。除了自然气候因素之外，传统的农业用水方式是水资源浪费的主要原因，因此水资源合理利用与节水成为西北可持续发展战略的核心内容。
主要战略和政策选择是：(1)要改变大水漫灌的传统农业用水方式，积极引进市场体制，同时加大国家对节水灌溉投资的补助金。要提高水价，以反映用水成本及外部成本；以原分水配额为基数，按高于原水价向农民购买节水，农民节水越多收益越大，这种思路是将国家用于水利投资的部分资金从农民手中购买水资源，形成供水市场，向需水用户（如工业、城市或下游地区）按现价出售；为农民节水提供技术指导（如种植物结构调整、地膜覆盖等）、工程指导（节水工程设计网络设计）、信贷支持（如小额贷款）以及信息服务，激励农民节水，提高单位用水量的农业产出。(2)必须确保生态用水，禁止各地区和单位占用和使用生态用水，以保证维持自然植被，保护绿洲，防止荒漠化扩大。例如新疆生态用水总量约238亿立方米，目前大量被超额使用（约47亿立方米），已直接威胁人工绿洲，应像保护农田基本用地一样确立各地区生态用水“不容超采”的地位，必要时由当地法规或法律予以保障。(3)基本稳定现有绿洲规模和耕地面积，大力发展节水浇灌农业。今后不宜提倡“再造陕北”、“再造河套”，严禁盲目扩大耕地规模的短期行为，提高现有耕地利用率，逐步改造中低产田。(4)积极建设山区水利枢纽工程。可减少蒸发渗漏，保证缺水季节用水；拦蓄洪水，减少洪涝灾害；可蓄水发电，开发水能，为农业提供廉价电力，实行以水发电，以电提水。山区水库建成后，可实现平稳供水，把平原水库减少的渗漏蒸发水量向下游输送，以改善下游生态环境。(5)强化流域的水资源统一管理。对跨区域水域应成立由地方政府领导人参加的流域水资源管理机构，采取协商方法，实行多样化的利益补偿机制，统管地表水和地上水的开发、利用和节水；合理安排大农业中农、林、牧、渔用水；农业与工业、城市与乡村、上游与下游、灌区与林草地之间的用水实行“计划用水、定额配水、量水到户、按方收费”的管理办法。(6)应实行水资源的适应性策略。水资源开发与利用应与人口增长、经济发展、产业结构调整、城市化进程相适应。通过大量减少农业用水，适当增加非农业用水，以单位GDP或农业附加值耗水量下降20%～30%为近期目标，远期目标可在50%以上。建立各项流域取水、用水信息披露机制，同时公布用水效益指标。加强对国际河流水量入境与出境、国内利用与国际合作的研究，尽快提出切实可行的方案。
2.绿洲农业的发展政策。在绿洲农业地区，采取下列政策：(1)进一步加大对绿洲林业投资程度。目前西北干旱区森林覆盖率小于1.5%，其中分布在绿洲区域森林覆盖率约在10%左右，为了保证绿洲可持续发展，使其森林覆盖率达到30%以上，必须增加经济林、用材林、薪炭林以及果林的建设，以提高林业在农业附加值中的比重。鼓励私人承包荒山、荒坡、种树、种草。(2)绿洲内各类建设和开发项目必须在统一规划下有序进行，先作出环境评价。必须杜绝先开发、后治理和边开发边治理的做法。(3)尽快制定环境资源补偿金制度。鼓励社会投入，谁治理谁受益，取之于民用之于民，积极吸引国内外各类民间投资和基金，扩大资金来源渠道。
3.大江大河上游和内陆河源区保护政策。长江、黄河的源头是典型的全国性公共物品，需要像对待国防建设那样对待大江、大河源头的生态保护建设。(1)开展大规模的国土整治，把国土整治作为国家“十五”计划重点投资项目。(2)严禁在大江大河源头、上游和塔里木河区进行森林砍伐，对25度以上地带坚决实行退耕还林还草。(3)国家财政专设大江大河源头及上游生态环境保护与建议专项基金，如同军费根据需要逐年增加，这部分资金专用于上游地区水土保护、国土整治、植树造林、退耕还林等生态建设，采取以工代赈，使当地老百姓尽快摆脱贫困。(4)由团中央等社会团体组织青年和大学生志愿队到黄河上游植树造林。(5)将我国最大内陆河——塔里木河列入国家重点河流治理工程。
4.可持续发展的环境保护政策。主要包括：(1)采取严厉措施治理西北城市大气污染。强制性改造现有最大污染源发电厂；强制实行城市机动车使用无铅汽油、尾气排放检验标准；强制实行无尘建筑施工标准；强制改造现有污染型锅炉装置；禁止使用高含硫煤炭；强制性对企业或单位污染废气高收费。(2)以“大扫除”方式关闭一批污染严重企业。淘汰那些技术工艺落后、质量低劣、资源浪费、污染环境、不符合安全生产条件、达不到规模经济和严重亏损的企业，下决心关闭那些资源枯竭的矿山和企业，银行不予贷款。(3)取消对煤炭生产、运输、消费的各类补贴。按单位GDP煤炭消费量计算，宁夏、陕西相当于浙江的10倍左右。因此，必须改善能源消费结构，大幅度削减煤炭生产量。利用目前煤炭企业亏损面过大（全国为80.8%）的时机，坚定不移地关并、压井、压库，削减煤炭产量。国家及各级政府取消对煤炭生产、运输企业的亏损补贴和运输补贴，取消居民煤炭消费补贴，可直接转入对煤炭企业下岗职工的补贴。强制性关闭一批小煤矿和亏损严重的国有煤矿。严厉打击无证采煤、无证运输煤炭的单位和个人，依照有关规定收缴全部财产。禁止土法炼焦，不准销售。(4)披露环境污染信息，鼓励公众参与，发挥环境监督监测组织的作用，对污染者形成强大的社会压力。及时公布城市和社会环境质量、污染排放、污染事故，公布主要污染大户污染排放信息和污染严重的企业产品信息；鼓励新闻界对污染事件的曝光和舆论监督。(5)优先在西北地区城市开放环保市场，鼓励国内外投资者发展环保产业。跨流域、跨区域的大中型城市或企业环保建设项目必须实行公开招标，定期向地方人大报告建设质量。鼓励生产能力过剩的机械制造企业转向环保产业，以投资贷款、财政扶持、所得税减免等政策扶持环保产业发展。(6)组织市民植树种草，绿化城市，加强城市园林、风景名胜区的绿化。大力发展城市公共交通，建设良好的“交通环境”、“人居环境”。
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