行政区划体制改革：一种现实主义的分析，本文主要内容关键词为：行政区划论文,现实主义论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行行政区划体制在新中国建立初期就基本上形成了。这是一种体现人民民主专政的社会主义国家政权性质的新型的行政区划体制，对于维护和巩固国家的统一与长治久安、较好解决我国民族问题、积极促进我国经济文化等各项事业发展，都起到了应有的作用。但是，经过半个世纪的快速发展，社会生产力水平得到了很大提高，交通通讯条件获得了实质性改善，特别是社会主义市场经济体制的的建立和正式加入世界贸易组织(WTO)后融入国际社会的步伐不断加快，我国现行行政区划体制与新时期不相适应的许多矛盾日渐暴露，尽管过去对其进行过不同程度的改革，但对于确立适应于社会主义市场经济体制的行政区划体制这一基本要求而言，我国现行行政区划体制改革仍需进一步深化。关于这一点，也许已被人们普遍认同。但是，在如何深化行政区划体制改革问题上，人们的看法还不尽一致，有的希望尽可能快地进行行政区划体制根本性改革，迅速解决这一“瓶颈”问题，我们称之为“改革激进论”；有的则认为行政区划体制改革是一个十分敏感的问题，是改革的“深水区”，目前应暂缓进行，我们称之为“改革缓行论”。显然，这两种认识都是很片面的。行政区划体制是政治体制或行政体制的一个重要组成部分；行政区划体制改革也有它自身的特殊规律，鉴于目前改革的大环境，我们应科学分析行政区划体制改革何以可能，又如何可能的问题。
一、行政区划体制改革：何以可能？
行政区划体制改革何以可能？主要是现行行政区划体制所暴露出来的问题不断增多。概括起来，主要表现为：
1.层级过多。根据现行《宪法》和有关法律，我国行政区划的层级一般是三级制，即省（自治区、直辖市）——县（自治县、旗、自治旗、特区、林区、县级市）——乡（民族乡、镇）；在民族地区为四级制，即省（自治区）——自治州——县（自治县、县级市）——乡（民族乡、镇）。然而，实际上我们实行的是虚四级制、实四级制，个别地方甚至是虚五级制。虚四级制指的是我国大部分省（自治区）在省（自治区）与县（市）之间设置了省级政府的派出机构，即地区行政公署（内蒙古自治区称为盟）；随着市管县（市）体制在全国范围内的广泛推行，实四级制也就成为一个普遍的客观存在；在山东省、甘肃省和新疆维吾尔自治区，还存在着少量的区公所，区公所是县级政府的派出机构，同时，在大多数省（直辖市、自治区），市辖区和不设区的市设立了自己的派出机关——街道办事处，这些都可以视为虚五级制。此外，在新疆区极个别地方，尚存在实五级制。
当前，世界各国行政区划层级改革的一个总趋势应是层级逐步减少。因为层级过多，负面作用也就增多。它不仅造成机构臃肿，人员冗多，增加人民群众的负担，助长“层层转抄文件贯彻文件，层层照搬会议落实会议”等官僚主义现象，而且更重要的是增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，特别是容易导致信息失真，严重影响各个上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行以及人民政府的良好形象，从而大大降低了我国政府的行政管理效率。
2.幅度偏小。由于层级繁多，自然带来各个层级的地方政府（特别是省级、地级政府）管理幅度趋小。截至2001年底，除台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区之外，全国27个省（省治区）管辖332个地级行政单位（包括地级市、地区、自治州、盟），平均每个省（自治区）辖12.3个地级行政单位；全国共有县级行政单位（不含市辖区）1873个，平均每个地级单位辖5.6个县级单位；全国共有乡级单位（不含街道）40697个，平均每个县级单位辖21.7个乡级单位。自上往下看，中央政府管辖幅度（以31个省级行政单位计）是省级政府的2.5倍，是地级政府的5.5倍；自下往上看，县级政府的管理幅度是省级政府的1.8倍，是地级政府的3.9倍。（注：马春笋：《我国行政区划体制存在的问题》，《内部文稿》1996年第19期；《中华人民共和国2001年度行政区划统计表》，《中国方域——行政区划与地名》2002年第2期.）
如果我们能透过这些“平均数”，也许更能发现这一问题的严重性。比如，全国平均每个地级单位辖5.6个县级单位，而在经济发达地区，由于城市化程度较高，大中城市相对密集，地级市数量比较多，因而每个地级市所能管辖的县（市）已很少，如辽宁省盘锦市只辖2个县，江苏省常州市、无锡市只辖3个县级市，山东省枣庄市和湖北省随州市只辖1个县级市，还有少数地级市没有辖1个县（市），如深圳市、东莞市、中山市、珠海市、三亚市、海口市、武汉市、鄂州市、莱芜市等等。
在我国这样的一个层级多而幅变小的尖三角形结构的行政管理体制中，组织的上层（中央政府负责大政方针的决策等）和下层（县乡级政府负责执行、落实等）都是相对重要的一个层级，却比省、地区这两个中间层次的管理幅度大，显然这是极不合理的行政组织结构模式，容易产生许许多多的弊端，应该逐步改革。
3.类型混淆。到目前为止，行政区一般分为地域型政区、城市型政区、民族型政区和特殊型政区。根据客观需要，我国在不同区域分别设置了这四种政区类型。我们这里说的类型主要是指地域型政区和城市型政区的混淆。问题的起因是：20世纪80年代以来，我国掀起了市领导县和整县改市两股热潮。应该说，这一改革热潮有其合理性或必然性的一面，它是试图解决城乡协调发展，并探索一条有中国特色的城市化道路的一次伟大尝试。然而，这一改革热潮也有不合理性的一面，其中最大的问题就是混淆了地域型政区和城市型政区的本质性区别。
城市型政区之所以要从地域型政区中逐步分离出来，主要是因为它们二者在管理的性质、目标职能和方式等方面存在着实质性的差异。近些年来实行的市管县体制和整县改市的设市模式，其目的是为了消除长期以来城乡分割的二元格局，充分发挥中心城市的带动、幅射作用，促进城乡经济文化协调发展，以加快我国城市化、现代化进程。然而，问题在于：城市与农村在所管理的社会公共事务、管理目标、管理方式方法以及对管理的需求都是有着明显区别的，所以在行政管理体制上对城乡分别实施管理，才能符合各自的特殊规律，取得应有的管理效果。我国当前实行的市管县、整县改市，只是在行政建制上完成了转型，却在管理体制上没有创新，因而造成了城乡两方面的工作都没抓好，从而有悖于初衷，如果不及时进行一系列配套改革和制度创新，那么，这次行政区划体制的调整与改革很可能就会无果而终。
4.功能受限。行政区划虽然属于上层建筑范畴，但它对经济基础并通过经济基础对社会生产力的发展起着较大的反作用。具体地说，一项比较合理的行政区划体制，就能对一个国家、一个区域的社会经济持续发展起着促进作用，相反，如果行政区划体制不随着时代的变化而适时地调整和改革，那么，经过一段历史时期后，它就会对该国、该区域的社会经济持续发展起阻碍作用。
我国现行行政区划体制是在传统计划经济体制下形成的，有许多方面还是元明清民国时期遗留下来的，因而它不可避免地积淀着一些不合理的东西。这些不合理的东西集中体现为它制约着区域经济的形成与发展，制约着国土、资源的开发以及工业、城市的合理布局，制约着社会主义市场经济体制的建立和完善。一句话，它促进社会经济可持续发展的功能有限。
我们知道，行政区划对社会经济可持续发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性和行政区中心的设置等方面进行的。（注：刘君德等：《中国政区地理》，科学出版社1999年版，第8页.）过去，在这些方面主要是强调政治性和行政性，而没有考虑或很少考虑行政区划的经济性因素，如犬牙交错就是当时行政区划分界的一条重要原则，这必然造成行政区与自然区、经济区的很不一致，严重妨碍各行政区之间的地域生产专业化以及分工协作，因此“行政区划这一看不见的墙有可能对区域可持续发展产生一种阻滞效应”（注：刘君德：《论行政区划改革与区域可持续发展》，《中国地理》（中国人民大学复印资料）1999年第3期.）。这一问题只有靠深层次的改革才有可能得到根本解决。
二、行政区划体制改革：如何可能？
我国现阶段，随着计划经济体制被社会主义市场经济体制的逐步取代，特别是我国已经正式加入WTO，如何适应这一客观要求改革现行行政区划体制，遂成为当前改革的一个重要课题，同时也成为政治体制改革和行政体制改革的一个重要组成部分。行政区划体制改革是一项非常复杂和艰巨的社会系统工程，它既有自身的特殊变动规律，又同时受到外部环境的巨大而深刻的影响。在行政区划体制改革中，必然面临诸多难题。在这一宏观背景下，行政区划体制改革究竟如何可能？我们认为，从总体上看，对行政区划体制改革不能急于求成，只能稳步推进。具体理由主要有：
1.历史的惯性力量不易改变
正如著名的政区地理学家周振鹤教授指出的：“作为一种政治现象，政区由国家立法所创置和变更，有其可变性的一面；但是另一方面，政区有承继性这一重要特征。政区一经划定，往往能长期稳定下去，甚至旧的国家机器被打碎了，原有的政区却被保留下来。政区的这种长期延续性又在人们心理上形成强烈的地域观念，使之成为一种改变不易的社会文化现象。”（注：周振鹤：《行政区划改革的几个关键问题》，载中国行政区划研究会编：《中国行政区划研究》，中国社会出版社1991年版，第74页.）我国现行的行政区划体制虽然是在彻底摧毁了剥削阶级旧政权的废墟上建设起来的与新生的人民民主专政政权相适应的新型行政区划体制，但是，我们的行政区划体制中有很多方面还基本上是元明清封建时代和民国时期所遗留下来的，像县建制则更早，可以说，有一半以上的省、相当一部分县连名称、辖域和行政中心自古到今仍然没有什么变化。
行政区划体制为什么会有如此“顽固”的历史承继性呢？个中的原因肯定较多，不过，其重要原因主要是两点：一是自然经济的长期而深刻的影响。作为上层建筑的行政区划体制必然会受到经济基础的决定和制约。我国传统的行政区划体制是在长达二千多年的自给自足的自然经济基础上逐步形成的；新中国建立后所确定的计划经济体制，由于是建立在经济文化十分落后的基础上，所以这种计划经济体制不仅没有孕育和壮大商品经济，反而还在新的历史条件下以制度的规范方式将自然经济再次强化起来。在这样的经济基础之上，现代行政区划体制自然难以产生。二是传统的地域文化所带来的能动影响。行政区划体制也是一种社会文化现象。它一旦成型，就会使各政区里的居民在长期的历史发展中逐渐形成一种地域共同体意识或观念，表现为共同的风俗习惯、区域方言、宗教信仰、社会心理、情感方式等等，像当今社会中对祖籍的关注、对同乡的亲近、对地方志的修撰、对地方剧种的复兴等都是例证。（注：徐仁璋：《论中国地方政府体制结构的改革》，《江汉论坛》2000年第9期.）可见，传统行政区划体制这种内在的历史延续性、某种保守性和特别抗异性，使之成为一种相当顽强的不易改变的惯性力量。
2.理论的战略研究准备不足
马克思主义认识论告诉我们，科学理论是社会实践的先导工程；只有在科学理论指导下，才能自觉地实现改造客观世界的目的，没有科学理论指导的实践是盲目的实践，而盲目的实践是不可能达到预期的目的的。科学理论之所以对社会实践具有指导意义，就是因为“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本”。（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第9页.）因此，要使我国行政区划体制改革达到预期目的，就一刻也不能离开科学的行政区划理论的指导。
客观地讲，我国行政区划理论研究虽然从建国以来，特别是从党的十一届三中全会以来取得了一些实质性的进展，产生了一批重大成果，但是，与国外一些先进国家相对照，特别是与我国行政区划体制改革的现实要求相对比，我们的行政区划理论研究显得十分薄弱和滞后。在基础理论方面，行政区划能不能单独成为一门学科？如果可以，它的学科性质、研究对象、研究任务、基本范畴、基本原理、理论构架等如何界定和构建？这一系列问题的研究似乎还刚刚开始。基础理论研究的薄弱，直接带来应用研究的滞后。在应用研究方面，像我国行政区划层级和幅度的合理性、省级政区适度划小、市管县体制、设市模式和标准、大都市地区行政区划与管理体制、民族地区行政区划与社会经济可持续发展、中国传统行政区划的合理继承与国外行政区划先进经验的批判借鉴等现实问题，理论界也没有结合本国国情给出一个比较说服人的科学答案。因此，在行政区划实际工作中，大量的行政区划调整与改革没有经过科学论证，随意决策，盲目跟进，出现了一轮又一轮“撤地热”、“设市热”、“设区热”等浪潮，即造成了不必要的损失，又给今后的调整与改革加大了难度。看来，加强行政区划基础理论和应用课题的研究，积极探索关于社会主义市场经济体制与行政区划之间的内在联系及其客观规律，为行政区划体制改革提供系统的理论指导就显得尤为重要。
3.法制的重要作用难以发挥
完善行政区划的法制建设，发挥法律制度和法制精神在行政区划体制改革中的重要作用，这是指导和推进我国行政区划体制改革事业的基本保障。过去，人们以为法律只是对已有成果的确认和保障，只能起到事后调节和巩固的作用。其实，这是一种误解。由于法律是统治阶级的意志和要求的体现（同时也是人民的部分意志和要求的体现，我国的法律已是代表人类历史发展趋势的无产阶级的意志和要求的体现），它负责调整和规范现代社会中的各种社会关系和秩序，因而它必须具有对一国政治、经济、文化生活给予强有力的法律指导和推动作用，即具有事前指导和调节作用。特别是现代法治社会中体现出来的法的精神，如人本、民主、自由等，更能使社会生产力中最基本的因素——人得到相应的解放，从而释放出巨大的社会能量，推动社会经济各项事业不断发展。（注：陈欣新：《市场经济社会与法的精神——著名法学家郭道晖访谈录》，载向文华主编：《世纪末的思考》，中央编译出版社1998年版，第274页.）
目前，我国要充分发挥法制在行政区划体制改革中的应有作用，还存在不少困难。首先，有关行政区划的法律法规很不健全。尽管建国以来特别是改革开放以来制定了诸如《国务院关于行政区划管理的规定》等一系列重要法律法规，但我国行政区划法制建设仍然相当滞后，有关行政区划的法律法规比较零散、不成体系，特别是已有的一些法律法规又开始不适应社会主义市场经济体制和社会经济迅速发展的需要了。所以，我国的行政区划法制建设任重道远。其次，法律至上的法制精神相当缺乏。确立“法律至上”的思想和原则是走向法治社会的前提。法律至上就是人民的意志和利益具有高于一切的至尊地位。当领导人的意志与法律发生矛盾的时候，法律至上，人民的意志和利益至上。而我们的许多领导人在进行行政区划调整时，往往喜欢从长官意志出发，用行政手段强力推行，根本不考虑这些调整是否具有法律依据。只有从根本上解决了我国目前突出存在的无法可依和有法不依这些消极现象之后，行政区划体制改革才有可能得以有序、健康地进行。
4.社会不稳定因素十分复杂
毋庸置疑，在我国现阶段，任何改革和发展都必须规范在社会秩序所能允许和容纳的相对稳定环境之中。稳定是我国各项改革和社会发展的前提条件。我们应该看到，我国的改革和发展不是在真空中进行的，必然会受到国际国内诸多因素的影响和制约，必然会产生大量的社会矛盾和问题，由此带来社会的不稳定和改革与发展的环境恶化。
国际上，虽然多极化趋势在深入发展，我们已进入和平与发展的时代，但是，强权政治、霸权主义也有新的发展，美国极力引导世界向单极化方向发展，对我国奉行接触加遏制的政策，加紧利用政治、经济、思想、文化、军事等手段对我渗透，一直没有放弃对我进行“分化”、“西化”的企图。在国内，经过50年特别是改革开放20余年的发展，我国社会生产力有了很大提高，人民生活有了很大改善，综合国力有了很大增强。但同时也要看到，改革产生的利益关系调整的矛盾、观念的冲突、管理的漏洞等也带来了大量的社会问题，如党员干部的腐败问题、人们的价值取向多元化问题、社会分配不公引起的收入差距问题、农民负担问题、工人下岗问题、社会治安问题、生态环境恶化问题，尤其是我国经济发展受世界经济周期波动影响有可能出现速度放慢甚至出现停滞的问题等等。这些问题虽然是改革过程中不可避免的，是因为改革不到位、发展不充分所造成的，但它们毕竟构成了我国当前的社会不稳定因素。如果不引起足够的重视，并通过改革和发展逐渐予以消除，那么，社会秩序就会继续混乱，人民群众对党和政府的信任度会下降，从而严重破坏改革的合力和恶化改革的环境。（注：黄百炼：《论稳步推进民主政治建设的现实依据》，《马克思主义研究》1999年第6期.）
总之，我们应从改革、发展和稳定的大局出发来思考我国的行政区划体制改革问题。既要看到改革的必要性，又要看到改革的复杂性，既要看到改革的有利条件，又要看到改革的不利因素。根据行政区划体制改革的内在规律和我们面临的国际国内环境来决定改革的进程，尽管人们普遍地希望改革的步伐加快一点，但主观不能脱离客观，这是马克思主义的一项基本原则。因此，我国的行政区划体制改革和其他任何一项改革一样，都只能走既积极（不是一步到位，而是勇于开拓）又稳妥（不是停滞不前，而是实事求是）的路子，只有这样，才能有助于我国的整个改革与发展事业。