杨雨辰
深圳市特区建设发展集团 广东深圳 518000
摘要：城市规划活动作为政府的一项职能，它强调对公众利益的维护，这直接关系到广大公众自身的利益，因而很有必要把广大公众引入到整个城市规划过程之中，从而能够有效保障整个城市规划活动的科学性、提高广大公众的生活品质、促进城市的良性发展。本文主要对当前深圳市公众参与城市规划中所存在的问题进行分析，并提出解决措施，取得良好的社会效益。
关键词：城市规划；公众参与；有效管理模型
1、当前深圳市公众参与城市规划中存在的问题
1.1深圳市公众参与难以触及城市规划的核心环节
公众参与城市规划的深度充分体现在公众的意见或建议对规划的决策和实施的影响力上。首先，广大公众对城市规划的参与更主要的作用是监督作用和“参赞”作用，即公众参与的形式重于其实质。其次，公众参与城市规划的时间以及参与环节的选择上往往具有很强的被动性，他们的参与往往来自于政府的自觉组织，因而普通公众对于参与的形式、时间、参与的环节等方面只能被动式地接受政府有关部门的安排。再次，目前深圳市公民在参与城市规划活动中的许多意见或优秀的建议很难得到决策者的充分重视，政府在组织公众参与时也缺乏反馈环节，同时对于提出颇具可行性意见的公众也没有应有的奖励。
1.2在广度上，公众参与的范围未覆盖城市规划的全部环节
广大广大公众的民间智慧尚未在城市规划的各个环节中发挥应有的作用。在城市规划的编制阶段，广大公众参与的环节仅仅局限于针对城市规划具体项目的资质调查和访问，涉及的公众面相对比较狭窄。在城市规划的审批阶段，能够真正参与其中并发挥其影响力的公众往往是各大高校的专家、学者、一些设计院的专业人士或政府的精英人士。而在城市规划政策的制定、立法、规划的监督等方面，深圳市的公众参与基本处于空白状态。这些现象都充分证明了城市规划活动中，公众的参与还未达到覆盖全部环节的过程，他们在城市规划事务的参与比例非常小。
1.3在机制上，公众参与仍处在探索阶段
根据西方发达国家城市规划的成功经验，公众参与城市规划活动能否得以进行，或发挥的作用之大小、影响的程度之深浅等既取决于公众参与行为在法律层面上的界定，既由其合法性决定决定，还取决于这一行为的立法程序，相应的仲裁组织和经验部门。而深圳市的公众参与规划活动刚刚起步，而相应的体制机制还处在理论层面的探讨和实践方面的摸索阶段，未形成专门的、权威性的体系支撑公众的参与活动。目前出现的一些公众到规划部门或政府信访部门进行上访的情况，在一定程度上源自这种体制、机制的缺失，造成公众参与的渠道不畅，进而导致广大公众往往以采取一些极端的行为来表达自身的意愿。
1.4在立法上，相关法律法规尚未作出操作性强的界定管理办法
现有法规条文更多的是注重行政式的授权，而关于公众参与的许多问题还有许多待完善之处。虽然在深圳市城市规划的法规中规定了任何个人或行政单位都应遵守城市规划的相应义务，同时有举报违反城市规划行为的权利，但对于如何享有自己的权利以及履行义务的前提条件未作出明确规定，缺乏实际工作的可操作性。此外，公众在参与城市规划过程中，由于缺乏定量评价系统，更多地依靠定性的分析判断，如对于监督的反馈时间，公众参与的环节及周期，奖励的具体措施等，从而使得公众对城市规划的参与程度和范围都停留在一个较低的阶段。
1.5在参与主题上，公众的素质有待进一步提高
首先，公众的参与意识有待进一步提高。中国的传统观念是“不在其位不谋其政”，所以社会公众对与自己切身利益无关的事物漠不关心或不真心实意的去关注，从而影响了公众参与城市规划的动力。其次，公众的参与能力不强。这主要表现在广大公众所掌握的专业知识往往与其从事的行业有关，许多公众对技术类、土木工程类和规划设计类等领域不了解，缺乏必要的分析批判能力，因而很难深入参与到城市规划的未来，尤其是很难参与到城市规划的决策环节。再次，市委市政府对城市规划的宣传以及对广大公众的教育中存在一定认识上的误差，以致公众缺乏城市规划的认知，对城市规划的意义也缺乏必要的认识。
2.公众有效参与模型的构建和规范公众参与对策
2.1公众有效参与模型的构建
公众有效参与模型是一种针对城市规划活动各环节中公众参与的全新系统模型，它涵盖了整个城市规划的过程，从而进一步丰富和完善了Thomas的有效决策模型，将城市规划中的公众参与活动由静态的单向性的决策模式向动态的灵活的模式进行转变，为深圳市和国内其他地区的城市规划活动的公众参与提供一种理论参考，进而提高了公众参与城市规划活动的有效性。
2.2规范公众参与对策
2.2.1创新多样化的城市规划公众参与平台
公众有效参与城市规划活动必须依托一定的载体形式，否则制定再完美的法律及制度保障体系都只能成为“空中楼阁”。因此，必须结合实际工作的需要积极搭建城市规划过程中公众参与的平台，在这个过程中还特别注意以下四个问题：一是双向性。积极引导广大市民参与到城市规划活动之中不能仅仅停留在提供意见或规划部门的积极响应。二是互动性。城市规划的编制、审批、实施不仅仅是市政府及其规划部门的职责，还是广大市民的业务之一。只有真正实现了政府行政部门、利益团体及广大市民间的互动交流，才能真正体现城市规划活动是全民事业“传播语”的内涵。三是渠道广。市委市政府应通过“下文”等方式为广大市民有效参与城市规划活动提供最快捷的方式方法，从而满足不同群体的多方需求。四是信息手段多。由于城市规划活动具有一定的前瞻性和超前性，故而可能具有抽象性，在实际工作中应尽可能的为广大市民提供形象化的信息，使他们能更好的理解和把握城市规划。
2.2.2对话平台
深圳市的现行对话平台中有些已经有了比较成熟的操作模式，有些正处于探索阶段，通过总结可以积极搭建三种类型的对话平台：
2.2.3行政式对话平台。
要健全行政管理制度或办法，就必须把进行听证，可以进行听证会等可能出现的情形作出明确的规定，并将是否进行听证会的决定权向利益相关者进行转移。同时，试行听证会预备制度，在公众听证会正式举行之前，政府规划部门应该向参与听证会的人员公布规划项目的背景，包括城市规划活动的法律依据、审批程序、技术方案等，并向广大市民提供法律条例、标准、专业技术等方面的支持。
2.2.4自由式对话平台。
除了城市规划活动的前期调研为目的的座谈会外，政府规划部门应不定期的举行主题明确的座谈会，并对座谈会中市民提出的合理化建议进行整理，对依据这些建议改进的最终结果反馈给广大市民。当然，对话的形式应有针对式，如专家层面的座谈可采取论坛、沙龙、辩论等方式进行。
2.2.5公开式对话平台。
这种对话平台可以有效借鉴“脱口秀”、“周立波秀”等形式，利用网络、电视、报纸等媒介，实现城市政府及其规划部门与广大市民之间的直接对话。
2.2.6网络平台
随着信息化时代的到来，应加大网络在城市规划活动中的作用。深圳市的规划部门在近几年的工作中虽然逐步加大了网络建设的力度，但运用的广度和深度都有待进一步加大。一是建立一个网站群。所谓网站群就是通过网络媒介实现规划部门与市（区）同级的政府有关部门之间、与其他城市规划部门之间实现网络链接。二是逐步实现城市规划网络管理的流程化、标准化，运作的制度化以及信息更新的常规化，从而保证网站信息的及时性。三是加强网上办公服务的常互化模式，实现网上查询、报审、审批的网络一体化服务。四是开发专门的模块建设网上规划成果展示馆，及时将本市的规划方案、规划成果进行展示，并及时引进一些外市的优秀规划成果，介绍一些经典的规划案例，拓宽市民的视野。五是设置民意调查专栏。可以通过这个专栏就广大市民普遍交往的项目、政策措施展开讨论，并汇集广大市民的意见，从而为决策者提供参考。
2.2.7展示平台
市政府应做好预算，用专项资金建立一个多功能性的、复合性的城市规划展览馆，从而为广大公众了解城市规划、参与城市规划提供一个固定的场所。该展览馆的定位应明确、高端、大气、功能性强，使之成为深圳市对外宣传该市城市规划的一个窗口，普及规划知识的讲堂以及普通市民参与规划的重要平台。利用3D技术、动漫等现代化技术手段，加之传统的一些重要手段，如模型、文字、图片、现场解说等，从而有效地向市民直观地介绍深圳市城市规划的发展成果以及规划实施后的前景。该平台还可成为城市规划活动信息发布、收集及反馈的重要途径，政府有关部门通过不定期的座谈会、论坛、听证会等专题活动及时了解民情民意，为整个城市规划活动提供参考。
2.2.8教育平台
由于广大市民对城市规划方面的专业知识缺乏必要的了解，因而有必要针对市民素质的提高组建一个社区规划学校，授课人员由规划届的业内人士担任。通过课堂讲授，互动讨论的方式展开城市规划的宣传活动，加强对城市社区主任、城镇主任、村支书以及部分市民代表的培训，重点培养一大批有强烈的社会责任感，有一定城市规划知识的社区精英，从而使他们能够很好的带动普通市民参与城市规划活动。
2.3构建多元化的城市规划公众参与的主体
从西方发达国家的成功实践可以看出，单个市民参与城市规划活动，并在这一过程中对规划的决策者产生很大影响力，甚至影响最终的规划结果，这样的成功案例几乎在现实中不存在。但由这些个体组成的组织团体或利益集团在城市规划活动中想到不可忽略的作用。因此，大力鼓励具有共同利益诉求的个体组成的团体参与到深圳市的城市规划活动各个阶段，这对提高深圳市的城市规划活动的公众参与水平具有积极的意义和作用。再者，由于公众参与城市规划活动涉及到城市规划的编制、报审、实施、评估和反馈等许多层面，因此，深圳市规划部门需要根据一定的标准建立健全多层项目、多维度的城市规划活动公众参与的体制、机制，从而满足规划过程中公众参与的完整性诉求。而在实践过程中，既要加强整合的力度，提升现有机制参与城市规划活动的职能，又要有针对性的建立一些新型的参与机构。
2.4健全公众参与城市规划的制度保障体系
公民参与城市规划活动是法律赋予公民的一项合法权益，因而，通过建立健全一套公众参与城市规划活动的制度保障体系，对于政府相关部门来说既是一种责任，更是其应尽的义务。在深圳市公众参与城市规划活动的水平和程度总体上还比较低的情况之下，建立健全规划活动的法规体系为基础，以政府行动干预为保障的制度保障体系对这种权利的有效实现显得尤为重要，这对于积极引导和加快公众参与机制构建活动具有十分重大的现实意义。
3、结束语
基于深圳市和国内外先进的经验等实证案例基础之上，本文笔者结合自身的工作经历对城市规划的公众参与渠道、方式方法进行归纳总结，提炼出规范深圳市城市规划活动的四个对策，具有一定的操作性和指导性，供同行借鉴参考。
论文作者:杨雨辰
论文发表刊物:《基层建设》2015年23期供稿
论文发表时间:2016/3/28
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