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中国环境形势严峻
经过几个五年特别是“十五”期间重化工业快速发展，中国实际上进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。污染事件频发，警示环境形势的严峻性。
一个时期以来，环境问题不断揪动全国人民的心。2005年底中石油吉化公司发生重大污染事件，有毒物质从松花江源头顺流而下，很快就到了哈尔滨市，自来水厂被迫关闭，几百万市民面临饮水断绝之危，商店瓶装水抢购一空，市政府请求邻近城市送水，并紧急打井取水，酿成了一场重大环境危机。松花江污染事件不仅惊动了全国人民，而且引起了国际社会的广泛关注。
国务院对松花江污染事件高度重视，总理亲临现场视察，组织各方力量进行应急防范，并派出一位国务委员亲临现场调度指挥。除在境内采取措施外，还商得俄方同意，在其境内江段采取了监测水质和预防污染措施。经过半年紧急治理，污染基本得到了控制。松花江污染事件是由中石油吉化公司双苯厂爆炸引起的。事故原因是什么呢？一是企业管理不严；二是缺乏应急措施；三是工业布局不合理，把这样具有毒害隐患的工厂摆在重要饮用水源地，是工业布局的严重失误。从这三条看，中石油吉化公司双苯厂爆炸事故绝非偶然，从全国看是有相当普遍性的，特别是工业布局不合理这一条比比皆是。不消除这些存在的隐患，潜在威胁就始终存在。这次污染事件，是我国长期积累的水污染问题的突出显现。
松花江污染事故后的几个月，全国共发生突发性污染事故49起，大都集中在水污染方面。据统计，2005年全国发生环境污染纠纷案件5.1万起。因环境问题引发的群体性事件急剧上升，近年间以年均29％的速度递增。环境问题已成为引发社会矛盾的“焦点”问题。为什么会出现这种局面呢？这是长期忽视环境保护的必然结果。在许多地方全力追求GDP增长并采取粗放的增长方式的形势下，环境与发展领域事实上实行的仍旧是“先污染后治理”的传统模式。
一波未了，一波又起。从今春三月到四月，至少有十次以上沙尘暴接连侵袭内蒙、甘肃、宁夏、山西、河北、北京、天津等地区，北京连续出现严重沙尘污染达十多天。据报载，4月16日夜间市区降尘达30多万吨，按1500万人计，人均20公斤。突来之灾，从天而降，挥之不去的漫天黄尘，弄得人们不知所措。这种沙尘污染还影响到我国东部广大地区。据浙江省监测显示，全省大气环境质量明显下降。另据报道，这种沙尘还飘到了日本列岛大部地区。日本媒体称：沙尘主要来自中国大陆地区的沙漠地带。在雨季到来前，这种沙尘灾害还随时有可能袭来。北京可能因为是首都的缘故，今年的沙尘暴引起了全国人民的特别关注和忧心，也引起了国际社会纷纷议论。
沙尘暴的肆虐，并非完全是一种自然现象，它是自然现象与人为因素相结合的一种灾害，是“天灾人祸”。长期以来，在干旱、半干旱地区不适当地大规模开垦、过度放牧和滥樵滥挖，致使植被遭到严重破坏，草原大面积退化，土地荒漠化和沙漠化不断发展，这都是加剧沙尘暴危害的重要原因。不改变传统发展观念和违背自然规律的农牧生产方式，这种灾害局面难以缓解。
除水污染和风沙污染外，还同时存在另一类大气污染，那就是工业生产、交通运输和人民生活排放的有害废气。全国近一半的城市大气质量低于国家环境二级标准；几年来，二氧化硫排放量不但没有减少，而且还在不断增加。酸雨覆盖了30％的国土面积。农、林、牧、渔业和建筑物都受到重大危害。如果说风沙污染还有季节的话，那么，这种污染年年月月、时时刻刻都存在。目前，我国各种大气污染物排放总量很大：二氧化硫2150万吨，烟尘1083万吨，工业粉尘853万吨，都名列世界前茅。
在我国面临的诸多环境问题中，食品污染更加令人不安。“民以食为天，食以安为先”，人每天都要喝水，每天都要吃饭，污染物随食而入，防不胜防。食品污染主要来自两个方面：一是生物性污染，主要是有害细菌、霉菌以及寄生虫及卵侵染食物形成的污染。这种污染分布极其广泛，每年都有大量的受害人群；另一类食品污染是化学性污染。主要来自农药和有害化学物质。主要表现在粮食、蔬菜、水果等在生长期间积累的农药残毒，在食品生产加工、包装、保鲜、运输、储存中加入的化学添加剂，如防腐剂、杀菌剂、漂白剂、抗氧化剂、调味剂、着色剂等等，许多添加剂都对人体产生毒害。另外，在家畜养殖和食品加工中，滥用生物激素，滥用化学物质，什么吊白粉、瘦肉精、“苏丹红”、“孔雀绿”等等。当前，超标粮油、超标蔬菜、劣质奶粉、染色粮米，五花八门，触目惊心。据科学院一项关于我国环境与健康的研究报告称：75％的慢性疾病与生活过程中的污染物有关。人们不仅发问：到哪里才能找到放心的食品？食品污染引起了政府的重视。前不久国家颁布了《农产品质量安全法》，对农产品质量作出了严格规定，为食物安全提供了法律保障。当然重要的是法律得到认真执行。
以上我讲了江河污染、大气污染和食品污染，这是当前我国面临的三大主要环境污染问题。中国著名科学家宋键博士指出：空气、水和食品污染是社会上三大杀手。前些天我读到人民日报记者赵永新一篇文章，他说：“新鲜空气、清洁的水、放心的食物，这些都是人类生存的基本要素，几千年老祖宗们不曾忧虑过，现在却成了全国人民的共同渴望，成了我们的奋斗目标，这难道不是对盲目发展的莫大讽刺吗？”他说得真好，让人深思。
我国面临的环境形势是十分严峻的。在2005年12月3日的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中指出：“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康、影响社会稳定和环境安全。未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大”。针对严峻的环境形势，胡锦涛总书记郑重提出：要让人民群众喝上干净的水，呼吸到清鲜空气，吃上放心的食物。指明了近期环境保护的重点和目标。
从发展机制和战略政策看中国环保
造成严峻环境形势的原因是多方面的，既是20多年来工业化和城市化快速发展所积累起来的，也是近年国家、地方各层面发展机制和战略、政策存在的矛盾、偏差所带来的，其中既有客观上的原因，又有工作上的失误。今天，我只就发展机制和战略、政策存在的矛盾、偏差问题，说一点个人之见。
关于发展方式选择。近年来，同国际上有关发展模式的争论相呼应，国内理论界两种观点争论不断。一种观点认为在国内资源、环境面临严重制约，国际资源、环境供求形势总体趋于恶化的情势下，必须摆脱传统的粗放的资源密集型发展方式，不要盲目发展重化工业，要走新型工业化道路；另一种观点认为，从世界主要发达国家的经验和我国消费模式变化来看，我国正好处在重化工业快速发展阶段，重化工业阶段不能超越。在国家发展的规划、战略层面，第一种观点得到认同，并且在计划（特别是“九五”“十五”计划）安排上，以可持续发展为指针，强调调整一、二、三产业结构；强调采用高新技术和先进适用技术改造传统产业；压缩落后的过剩生产能力；淘汰质量低劣、浪费资源、污染环境的生产能力。但实际上呢，在一些部门和地方却把发展重化工业作为优先选择，传统的高投入、高消耗、高污染、低效益的模式仍然占据经济发展的主流。2004年第二产业的比重达到53％以上，在工业增加值中重工业比重上升到67％以上。为什么呢？就是利益驱动。在政绩考察的激励下，一味追求GDP和财政收入的增长，把主要精力用于打造重化工上， 什么经济效益，什么控制污染，一概不顾，为各种投资主体提供一切条件，甚至为各种落后的生产方式大开方便之门，而把国家提出的指导方针以及产业和技术经济政策置于脑后。在把发展仅仅看作是经济的增长，甚至把GDP 作为发展的唯一目标思想指导下，不惜资源、能源的过量消耗和环境的过量承载。“十五”国内生产总值超计划增长，是以环境污染的加剧和生态的恶化为代价的。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1／10；日本的1／20，GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8～9倍。当前我国GDP占世界GDP的4％～5％，而消耗的资源、 能源和排放的有害废弃物，许多已占世界的第一位，成为世界最大的资源消耗国和最大的环境污染国。许多地区实际上是依靠牺牲资源和环境为代价换取短期的经济增长与繁荣。环境保护虽然被列入了国民经济和社会发展规划，但在重经济发展轻环境保护的思想指导下，未得到认真执行。我在今年一月全国科学技术大会一次发言中说：从“六五”到“十五”的5个五年计划期间，经济建设一路高歌猛进，超额实现了GDP翻两番的宏伟目标；而环境保护呢，不仅“十五”没有完成规划目标，25年来也从未完成过规划目标。我的话一出，会场一片哗然。会下有人问我，话是否有些过头。在3月召开的全国人大、政协两会闭幕后，温总理在回答记者提问时毫无掩饰的说：“十五”环保指标没有完成。对环保规划的执行情况算是作出了结论。
关于发展机制问题。与发展模式选择直接相关的是发展机制问题。近年来，国家在产业结构调整和优化上出台了一系列方针政策，但收效甚微。其中一个重要问题是发展机制，主要是政府调控机制出现了问题。“十五”期间重化工业超速发展，有些人认为是国内需求变化和市场引导的。我认为这种看法有片面性。随着我国需求结构的变化，特别是住房、基础设施和耐用消费品（包括汽车）需求的增长，我国重化工业应有一个适量的增长。但是，近年来这种发展却失去了控制。不进行可行性研究，不按必要的审办程序办事，在水源、煤、电、动力、运输等条件不落实和环境超载情况下，仓促上马，以致出现了60％的生产能力建在水源缺乏地区，50％的生产力在二氧化硫控制区内。造成大量生产力浪费，仅钢的生产能力就有1.27亿过剩。发电装机量也失控，原来设想到2020年的发展目标为8.6亿千瓦，而2005年已经达到5.1亿千瓦，在建的2.1亿千瓦，拟建的5亿千瓦，一个五年达到的数量接近四个五年的发展目标。另外，结构不合理，如电站建设，主要是煤电，火电比重高达近80％，而且大都没有脱硫设施，并且建设了不少高能耗、重污染的小电站，加剧了煤炭供应紧张的局面，也加剧了环境污染，与2000年相比，二氧化硫增长39％，烟尘增长17％，而粉尘增长213％。
由于结构极端重型化的发展，造成了资源过量消耗。在2001年之前，能源消费弹性系数一直在1以下，能源消费增长低于GDP的增长。而在2002年该弹性系数从上年的0.47升高到2004年的1.8以上，照这样发展下去，GDP每增长1％， 能源消费就增长2％，与之相伴而来的是环境污染的不断加剧。 这种发展是不可能持续下去的，是与建设“资源节约型社会”和“环境友好型社会”背道而驰的。
这种宏观失控的症结在哪里呢？就在于掌握了土地、信贷等各种生产要素供给和各种行政权力的各级地方政府盲目追求GDP增长，不顾国家的发展政策， 不顾资源和环境状况，不顾市专场风险，热衷上大项目，下指令抬高引资，任意扩大重化工业增长规模。在我国的经济发展机制中，问题就出在政府过度热衷于直接插手经济活动，直接掌控生产要素的供给，忽视政府在市场环境中社会发展方面应当承担的责任。由于生产要素严重扭曲，累积了“过剩的产能”和“超负荷的污染”，并且给经济的长期持续增长带来高昂的成本负担。因此，从经济稳定发展和持续发展的角度，从资源和环境保护的角度，如何合理构造政府调控机制，如何限定政府的职能，乃是今后的一大课题。
关于政策性失误问题。与上述两个问题直接相关的政策性失误，也是造成当前环境问题的重要根源。由于发展机制的问题，各种政策性失误仍然不断发生。近年间由于生态理念的广泛传播，认识有所提高，但在短期利益和局部利益驱动下，这种失误仍然时有发生。只要回头看看我们走过的道路，就能明显看到这种严重危害性。在自然生态方面的大面积水土流失、荒漠化扩展和沙漠化的蔓延，与毁林开垦、围湖造田、草原的肆意开垦、水源的不当开发、草原过牧等等农牧业发展政策直接相关；城市的大气严重污染和大面积的酸雨污染，与只顾能源开发不顾环境保护的能源政策直接相关；工业发展出现的结构不合理、布局不合理和严重的环境污染，与只顾发展不顾环境的发展政策相关；有水快流、国家、集体、个人一起上、土和洋一起上的矿业政策，导致了矿产资源的严重损失和生态破坏；在民营企业发展上，不加任何约束的自由发展政策，导致了环境污染的急剧蔓延；长期以来资源低价、环境无价的政策状态，在客观上造成了资源浪费和环境问题的严重发展。在国民经济的许多方面都存在这种政策失误导致的环境问题。
关于法律实施不力的问题。我国对控制环境污染和保护自然资源颁布了很多法律。到目前为止，国家已颁布了25部有关环境资源方面的法律，颁布了869 项环境标准，国务院及其有关部门颁布了50多项行政法规，地方人大和政府制定2000多项地方性规章。如果环保法规得到认真执行，就不会出现当前这种环境问题泛滥的局面。问题出现在有法不依、执法不严、违法不究。主要表现在三个方面。原因是什么呢？一是政府及其有关部门法治观念薄弱，对环境保护法律执行并不当真，有“利”的执行，无“利”的不执行，形式上执行，实质上不执行；二是缺少法律实施的监督制约机制，包括有效的行政监督、司法监督、群众监督和舆论监督；三是环境保护主管部门及相关部门对于环境执法软弱无力，腰杆不硬，有的甚至不作为。同时，环保部门缺少必要的人力、装备和经费，缺少必备的监测和监督手段，行政执行能力和条件欠缺，也是一个重要原因。
环境保护需要机制的创新与变革
本世纪头20年，是我国产业结构转型和加快实现工业化、城市化的重要阶段。从环境资源方面来看，今后我国同欧美发达国家最大的不同是，欧美发达国家的环境资源消耗总量基本处于稳定状况，我国则因经济快速增长和重化工业发展，资源消耗总量迅速扩大进一步加大对环境的压力。从今后来看，经济增长速度、经济结构变化等仍然是决定我国环境状况的主导因素。因此，要把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，做到在保护环境中求发展，这是摆在各级领导人面前亟待解决的问题；同时，也要不断改进环境保护方面的政府调控机制和市场调控机制，扩大社会力量参与，逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与的长效机制，才能形成新的环境保护推动力。
在改进政府调控机制方面。我们应当首先明确，在经济领域，充分发挥市场机制的基础调节作用是我国社会主义市场经济发展的基本方向；在环境保护领域，政府的公共管理仍然发挥基础性作用。所谓基础性作用，就是编制环境保护规划、制定环境保护法规、标准，并监督实行。当前，在环境保护领域，政府的调控作用不是强了，而是不到位，力度不够。应当结合经济体制改革和行政体制改革，进一步完善政府调控机制。在政府调控方面，需要在已经基本建立的常规污染物监控体系的基础上，进一步增强基层政府的环境管理能力，逐步建立和完善对危害公众健康和环境安全的各种有毒有害污染物质的有效监控体系，形成保障公众健康和环境安全的有效能力；积极建立和完善环境与发展综合决策机制，增强政府在产业发展、资源利用和环境保护方面的综合决策和协调能力。
在改进市场引导方面。我国在资源有偿使用和价格形成方面，市场化改革很不到位，无偿、低价的问题还不少，需要逐步建立有关自然资源有偿使用机制和价格形成机制，探索建立环境保护和生态恢复的经济补偿机制，培育和规范环境保护基础设施建设和运营的市场机制，研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”体系和资源、环境使用权的交易制度，逐步形成有利于资源节约和环境保护的市场运行机制。
在扩大和深化公众参与方面。我国公众参与环境保护尚处于起步阶段，公众参与在环境保护一些领域已经发挥一定作用，但参与程度很低，作用还很有限。从当前来看，应当把引导和扩大公众参与，逐步建立合乎我国现实的社会调控制度和机制，作为我国环境保护事业发展的重要方向，要逐步完善有关公民环境权的法律规定，保障公民能够有效行使健康权、知情权、检举权、参与权等各种权利；进一步公开环境状况和环境决策信息，完善公众参与各种环境决策的法律制度和程序，完善相关民事、行政诉讼和民事、行政赔偿的制度和程序；鼓励和引导民间组织和社区组织合法地开展各种环境保护社会监督和公益活动；进一步开展各种形式的环境宣传和教育活动，增强全社会的环境保护意识，形成健康文明和对环境友好的社会文化氛围。
从主要西方发达国家环境保护的总体发展趋势来看，上世纪90年代以后，环境保护也是沿着政府调控、市场引导、公众参与的方向发展。在发展过程中，国家的环境保护职能并没有削弱，在保持政府命令—控制体系所占主导地位的同时，更加注意利用市场经济手段引导企业和公众的生产和消费行为，更加注意社会公众参与环境保护所发挥的积极作用，可以说他们正在形成适应可持续发展的环境政策体系。
从我国长远发展来看，只有在环境保护的基本机制上努力创新、变革，把上述各项机制逐步建立起来，并获得法律保障，我国的环境保护才有可能开辟新的局面。