理顺政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重，本文主要内容关键词为：重中之重论文,高等教育论文,管理体制改革论文,高校论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国高等教育管理体制改革从宏观上讲存在着三个层面的改革：第一个层面是以实行中央和地方“统分结合”的管理模式，扩大地方政府主要是省级政府统筹权和决策权，理顺政府与政府（上、下级政府）之间关系为主要内容的改革；第二个层面是以消除“条块分割”和“小而全”状况，实行条块有机结合，形成高等学校合理布局，教育资源优化配置，理顺高校与高校之间关系为主要内容的改革；第三个层面是以形成“政府宏观调控，社会积极参与，学校自主办学”的运行机制，理顺政府与高校之间关系为主要内容的改革。
自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，特别是1993年2月中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》以来， 我国高等教育管理体制的改革在第一、二个层面上迈出了较大的步伐，取得了明显的进展。主要表现在通过共建、合并、合作、转制等形式，在部分地区初步理顺了高校之间的关系，在一定程度上淡化和改变了单一的隶属关系，调整和优化了部分地区高等学校的布局，克服了部分地区“条块分割”的办学格局，办学效益有所提高。然而，上述这些改革都还是在第一、二两个层面上的改革，仅仅局限在理顺高校与高校之间关系的合并、合作、共建等框框内和在中央政府与省级政府的集权与分权上兜圈子，尚未真正触及第三个层面。第三个层面上的改革由于种种原因，一些部门和人员在指导思想上仍然没有完全摆脱计划经济体制的束缚，认识上没能跟上党中央、国务院的改革精神。加上要改革的内容太多，精力有所不及。所以，近些年来将这一重大改革束之高阁，致使第三个层面的改革仍停留纸上。笔者认为，虽然第一、二个层面的改革是必要的，也很重要，近几年的改革也是有成效的，但第三个层面的改革即理顺政府与高校之间关系的高教管理体制改革不能忽视，不能回避，不能拖延，不能不落实，它是整个高校管理体制改革的重中之重。
二、理顺政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重
第一，党中央、国务院非常重视推进高等教育管理体制改革，尤其非常重视理顺政府与高校之间的关系。早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确指出“要扩大高等学校办学自主权”。在此，扩大高等学校办学自主权作为理顺政府与高校之间关系的核心内容被第一次提了出来；接着，1992年8月国家教委发文提出从16 个方面扩大部委属高等院校的办学自主权，第一次提出了扩大高等院校办学自主权的具体内容；1993年3 月下发的《中国教育改革和发展纲要》又明确指出：“深化高等教育改革……逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”在这里，党中央、国务院全面提出了理顺政府与高校之间关系的目标。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中再一次深刻地指出：“高等教育要改革办学体制，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理体制，扩大地方和院校的办学自主权。”又一次强调了要扩大高校办学自主权。近几年来，中央仍多次在各种会议和文件中强调扩大高校办学自主权，理顺政府与高校之间的关系。可见，改革开放以来党中央、国务院从我国高等教育事业发展的战略高度，一贯强调这一层面改革的重要性、必要性和紧迫性，因此十分重视扩大高校办学自主权，理顺政府与高校之间的关系。
第二，政府与高校之间关系不顺是整个高等教育管理体制中最突出的问题。政府与高校之间体制不顺有两个明显的弊端：一是政府对高校统得过死，使高校办学的主体地位不能得到充分显现，因而高校缺乏应有的自主权和办学活力；二是政府应该做的事情，又没能做好。具体来讲，这些弊端表现在高等教育领域的许多方面。比如：高校之间无竞争性，高校无压力，无危机感，也无内驱力，主观能动性差，等、靠、要思想严重，一心想着吃大锅饭，不思进取，安于现状，不求发展；高校自身积极性难以发挥，想有所为而不能为；高校办学模式单一，与社会脱节，招生专业要政府批准，招生计划受政府严格控制，使得高校专业得不到及时调整，既不能为地方培养适销对路的人才，也不能很好地为地方经济建设服务，难以适应快速多变的经济发展形势的需要；高校学术气氛不浓，思想不活跃，科研成果少，知识创新难；受政府制约，高校办事效率低，连增设一个机构、盖一栋楼都要到政府部门跑上半年到一年才可能获准，学校建设发展和改革相当迟缓；高校民主管理程度低，常常出现决策失误的情形；高校的办学经费、后勤保障、社会治安等方面需要得到政府的有力支持，而政府却因财力和精力有限，难以顾及；等等。这些问题不解决好，无法刺激高等学校内部迸发出应有的活力与生机，将直接关系21世纪我国高等教育能否健康发展，乃至关系到部分高等学校的生存，关系到我国高等教育能否迎接已经到来的世界高科技和知识经济的严峻挑战。可见，理顺政府与高校之间关系已到了刻不容缓的地步。
第三，理顺政府与高校之间的关系是理顺其它两个关系的基础。周远清同志早在1994年就一针见血地指出：“高教体制改革最重要的是理顺国家、社会、学校的关系。”（注：《国家教委高教司周远清司长谈如何贯彻高教会精神推进高教改革》，载《中国高等教育》。）理顺政府与高校之间的关系是我国高等教育管理体制改革首先要遇到的问题，这一层面的改革是高等教育管理体制改革的基础，是整个改革的关键和突破口，它直接制约和影响其它层面的改革，规定着其它层面改革的方向，其它层面上的改革想成功是不可能的，因此，这一层面的改革决非可改可不改或可早改可迟改。就第一个层面即以实行中央和地方“统分结合”的管理模式，扩大地方政府主要是省级政府统筹权和决策权，理顺政府与政府（上、下级政府）之间关系为主要内容的改革和理顺政府与高校之间的关系而言，试想一下，如果政府与高校之间的关系理顺了，政府在管理高校时真正能够做到明晰职责，恪尽职守，管其所应管，而不越俎代庖管其不应管，那么哪一级政府来管理高校不就是一个退而次之的问题了。（注：周川：《高校与政府关系的几点思考》，载《高等教育研究》1995（1）。）至于“小而全”、 “条块分割”的高校与高校之间关系不顺的问题，也正好是政府统得过死，使高校应该拥有的自主权得不到保证而造成的。这是因为，扩大高校的自主权与高校之间的竞争在一定程度上是一对衍生物，也就是说，高校有了自主权，就能够产生高校之间的竞争。（注：卢晓中：《自主权·竞争·特色化》，载《教育研究》1995（5）。）反之，高校与高校之间就没有竞争。 由于高校之间没有竞争，其生存和发展的命运完全掌握在政府手上，就很有可能出现办学不讲质量，只讲规模、数量；不顾长远，只顾眼前的盲目发展高等教育、盲目消耗教育资源现象。因此，就出现了“小而全”、“条块分割”的问题。可见，处理政府与高校之间的关系是处理中央政府与地方政府之间的关系和处理高校与高校之间的关系的基础，政府与高校之间的关系处理好了，处理中央政府与地方政府之间的关系和处理高校与高校之间的关系就有了合理的定位和正确的出发点，这一关系理顺了，整个高等教育管理体制改革就有可能收到事半功倍的效果。
第四，理顺政府与高校之间的关系的改革，与其它两个层面的改革相比，有其复杂性。我们说，要扩大高校自主权，理顺政府与高校之间的关系，很显然要涉及到削弱政府部门的权力，减少政府部门对高校控制的力度。这个问题从政府上看是一个敏感问题；从行政上讲涉及到权利的再调整和利益再分配问题；从干部心态上分析，由于高教管理体制改革是自上而下进行的，受长期以来的计划经济、中央集权体制的影响，一些领导部门的干部思想很难转过弯来，不愿意失去往日的威严和既得的利益。加之究竟政府如何宏观管理，高校究竟应赋于哪一些权利等问题没有现存的答案，尚应进行深入的研究和不断的探索。因此，这项改革关系更为复杂，困难相对较多，难度相对较大。但绕过去，回避这一改革已无路可走。“明知山有虎，偏向虎山行。”必须理智而勇敢地闯过去。因此说，这一层面的改革是重中之重。
三、西方国家处理政府与高校之间的关系的启示
西方国家高等教育管理体制，主要有地方分权制和中央集权制两种体制。下面，我们分别来看这两种管理体制中的政府与高校之间关系：
所谓地方分权制，是指高等教育机构主要由地方政府管理。中央政府不直接管理高等院校，中央政府主要依据各种法律，通过拨款和评估等手段，把政府的政策渗透到地方和高校，实行对高等教育的间接控制，将高等教育的管理权交给地方。
所谓中央集权制，是指全国高等教育机构主要由中央政府管理。有关高等教育改革与发展的决策权、指挥权、审查权等权限全部集中在中央政府。例如，中央政府负责审批新建高校，制订全国统一的方针政策，审批限额招生专业的招生名额，分配各学校的经费等。
美国、加拿大、德国是分权制管理国家，以美国最为典型。在美国，从政府与高校之间的关系来看，由于没有国立大学，联邦政府的主要任务是：依据国家制定的教育立法，通过教育的拨款，推动教育研究；收集和颁发教育情报资料，以实施对全国高等教育的指导与服务。虽然，管理高校的职能集中在州政府，然而，尽管州政府对高校有广泛的权力，但这种权力也是有一定限度的。第一是州政府批准公立大学建校的必要规章；第二是所建的公立和私立大学发执照和许可证；第三为州立大学提供部分经费；第四是制定对于可授予学位的公立院校的课程标准和师资要求等方面的法令或规章制度。除此之外，完全由学校自治。
法国、日本等一些国家被认为是实行中央集权制的管理，其中法国是典型的代表。在法国，对高等学校的管理在传统上一直实行中央集权制。作为中央一级的教育行政机构，在高等教育方面的主要职责是：制订方针政策，审批各学校、各专业授予国家文凭的权力，批准对教授任命及其它重要人事安排，确定限额招生的专业和招收名额，分配各学校的经费，确定各种国家文凭和学位的考核方式及基本要求。但二次大战以后，法国也非常重视放权。1968年和1984年的两次重大改革，使高等教育管理体制发生了深刻变化，形成大学“自治”、“参与”和“多科性”的总原则，允许大学在现行法律和政府的许可范围内，在行政管理、人事安排、教学、科研和经费开支等方面享有较大的自主权；让学校各方面的代表通过校、系两级理事会及一些咨询机构直接或间接地参与学校的管理工作。同时，主要每所大学在突出自己原有特长的前提下，尽量发展其它学科和边缘学科。可见，法国虽是中央集权制国家，但法国能使中央集权与学校自治相结合，统一原则与灵活掌握相结合，形成了法国高等教育管理最重要的特点，它有助于在统一制度、加强管理的前提下，发挥地方、学校和个人的主动性。
综上所述，西方国家在高等教育管理体制中政府与高校之间的关系有如下几个方面值得借鉴：
第一，无论是中央集权管理的国家还是地方分权管理的国家，也就是说无论是中央政府直接管理高校，还是地方政府管理高校，在高等教育管理方面有两个显著的特点：一是政府都仅是宏观管理，赋予高校办学较大的自主权，一般都不直接干预高校内部事务，诸如专业、课程设置、学位文凭发放、机构设置、人事安排、教授的聘任、经费的筹措和使用等方面，高校享有充分的自主权，同时也使得高校有很高的办学积极性，使高校真正面向社会办学。二是集权与分权追求平衡、趋向同一。集权型的国家注意适度放权，利于在加强管理的前提下，发挥地方、学校和个人的主动性；分权型国家注意加强宏观管理，防止出现教育上的地方割据和混乱。
第二，政府对高校的管理不是人治，而是法治。如美国的《高等学校设施法》、《第二次高等教育法》、《第三次高等教育法》、《国防教育法》；法国的《高等教育方向法》、《高等教育法》；英国的《教育改革法》，等等。政府通过立法，明确划分政府和高校各自的性质、地位、权利和义务，规定政府和高校的职权范围和行为准则，以及社会对高校的支持形式，来实现扩大高校自主权和政府宏观管理的有机耦合。
第三，政府与高校之间的关系，大多数情况下体现在服务与被服务方面。政府通过为高校拨款、提供资料和各种重要信息，为高校预测发展、规划事业提供指导与服务。
第四，积极鼓励个人、社会团体办校。
第五，政府对高校的监督和质量控制大都通过社会中介组织。如日本有“中央教育审议会”、“大学设置审议会”、“私立大学审议会”；德国有“大学校长会议”、“科学审议会”；法国有“全国高等教育与科学研究理事会”、“大学校长会议”；英国有“大学拨款委员会”、“大学基金委员会”、“多种技术学院及其它学院委员会”等等。这些中介组织有利于广泛吸收社会知名人士参与决策，保证决策民主化和科学化；有利于协调政府与高校的关系，发挥缓冲器的作用，在咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等重要领域发挥着积极的作用。
四、理顺政府与高校之间关系目标的几点思考
高等教育管理体制改革，要正确反映政府（中央和省级）、社会、学校三者之间的各自责权及相互关系，形成政府宏观管理、社会积极参与、学校面向社会自主办学的运行机制，这是理顺政府与高校之间关系的总目标。具体来讲有如下几个方面：
（一）政府切实转变观念和职能，落实对高校实行宏观管理。由于政府、高校在高等教育事业发展和建设中具有各自不可替代的作用，而要使其运行有序，形成合力，关键在政府职能转变。只有政府转变职能，依法行政，社会积极参与和学校自主办学的机制才能落实，并进入良好的运行轨道。政府如何实行宏观管理呢？笔者认为：政府主要是运用立法、规划、拨款和必要的行政手段来调控管理的目标、发展的规模和速度、教育的质量和效益。具体而言，制定全国高教事业的发展规划；制定校长、教师的任职资格和聘任制度；制定各级各类高校的设置标准、审批程序和权限；制定基本学制、学历、学位制度及学科专业目录以及各级各类人才培养规模与模式，根据需要和可能、数量和质量相统一的原则，确定全国或地方招生计划，收集汇总统计资料和各类信息，指导高校工作。对高校依法进行监督、检查和评估。（注：袁相碗：《试论高等教育管理体制改革的目标》，载《江苏高教》1998（3）。）同时，改革管理办法，组织和利用社会中介机构，推进决策和管理的科学化和民主化，其它事情留给高校自己去办。
（二）社会积极参与和支持高等教育事业，形成办学者主体多元化的新格局。高等教育办学体制的改革要解放思想，跟上时代发展的步伐，适应市场经济的要求；要变原来的政府单一的办学格局为政府为主、社会参与的办学主体多元化的新格局，把鼓励和支持社会力量和公民个人举办高等教育机构作为国家高等教育发展和改革的重要的战略，列入政府管理的目标。同时，鼓励和支持社会团体和个人不仅是参与办学，而且是以多种形式参与对高等教育事业的支持和投入，参与人才培养和高等学校的管理。（注：袁相碗：《试论高等教育管理体制改革的目标》，载《江苏高教》1998（3）。）
（三）高校面向社会，建立依法自主办学的新体制。高等学校不应该是政府的附属单位，高校作为高等教育的载体，是发挥高等教育功能、进行办学的“法人实体”。它与政府的关系是间接的，主要是接受政府依法进行宏观管理与指导，而与社会的关系则应该越来越密切，将增活力、创特色视为学校的生命线。因此，政府应使高等学校在政府的宏观管理与指导、遵守国家的法律和大政方针的前提下面向社会自主办学，拥有自身发展规划权、专业设置权、自主招生权、人事分配权、经费自筹自用权、机构设置权、国际合作交流自主权。（注：刘贵华：《对高校管理权限的再认识》，载《吉林教育科学》（高教研究版）1997 （3）。）高校在拥有了较大的自主权的前提下，应按教育规律办事，根据自身面临的优势、劣势、机遇、威胁制定适合自身发展的战略，选择适合自己的发展道路，避免走弯路；高校要充分挖掘自身办学潜力，发挥主观能动性，变压力为动力，变劣势为优势，化挑战为机遇，调动一切积极因素，形成办学的最大合力；高校要敢于面对竞争、积极参与竞争，保证高校能对影响自身发展的因素和周围环境作出反应，不断调整自身的办学指导思想，调整专业结构和改革课程体系，以为地方经济服务，为社会培养适销对路的人才；政府放权后，高校领导人要不断提高自身修养，既要成为政治家，又要成为教育家和科学家，要不断倾听各方面意见，加强民主管理，提高教职工参与民主管理的程度，改进工作，提高管理效能，增加人、财、物管理的透明度；高校要努力创造浓厚的学术氛围，鼓励学术自由，使高校真正成为知识的传承、选择、应用、创造的阵地。