从基础性改革转向结构性改革——21世纪初期我国经济改革的特点分析，本文主要内容关键词为：基础性论文,结构性论文,我国经济论文,初期论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
未来几年，我国市场化改革的重大进展在于结构性改革的实质性推进。在保持宏观经济和社会稳定的前提下，抓住机遇，适时地实施和推进结构性改革，就能加快体制创新，从而为促进我国的经济结构调整和经济的较快发展提供真正动力。
一、从基础性改革转向结构性改革是解决当前改革深层次矛盾和问题的必然选择
当前，我国经济体制改革面临的深层次矛盾，主要是指体制性结构的不合理。无论是作为宏观层面的政府改革，反反复复，时进时退；还是作为微观层面的国有企业改革，步履艰难，尚未突破，其体制性的结构矛盾都起主要作用，并处于十分突出的地位。
我国经过20年的渐进式改革，社会主义市场经济体制已初步建立。这主要表现在，作为社会主义市场经济的基础框架已基本形成。例如：第一，我国已初步形成多元化的市场竞争主体，以公有制为主体，多种经济成份共同发展已确立为一项基本的经济制度；第二，市场机制在经济运行中逐步取得主导地位，无论是国民经济的总体市场化程度，还是产品的市场化程度，要素的市场化程度，都有了相当的发展；第三，政府宏观调控的工具和方法已发生重要变化，政府职能在逐步向适应市场经济的方向转变。这充分表明，过去20年我国以着力塑造市场经济主体和形成市场机制为重点的基础性改革已取得决定性进展，我国经济的微观基础已发生实质性变化，并使我国的经济运行进入市场约束的新阶段。
由于以往的基础性改革并没有解决旧体制中的深层次矛盾，使得旧体制中的结构性冲突和矛盾十分突出。这主要是：第一，行政性资源配置方式和行政性垄断还占有一定比重；第二，与市场经济主体多元化相适应的制度化、法律化建设还严重滞后；第三，尽管在某些体制方面有所突破，但体制结构性矛盾还仍然十分突出。这些矛盾和问题在现实经济社会生活中还比较普遍地存在。从现实情况出发，体制性的结构矛盾越来越成为制约中国经济体制改革进程最为突出的因素。例如：
——政企分开一直是改革的重要目标，但政企不分仍然是目前改革中难以解决的问题。如，国有企业改革或整个国有经济的结构调整，在一定程度上都同政府管理经济的制度模式相联系。在进一步的改革进程中，是强化政府对经济的直接控制力，还是放松行政管制，打破行政垄断，使政府从以直接干预经济为主的职能，向以提供公共服务为主的职能目标转变。这些问题不从根本上加以解决，国有企业改革或国有经济的结构调整，就很难有多大进展。
在当前，打破行政性垄断对扩大国内需求有特殊作用。如，近两年，与许多工业品价格下降相反，服务品价值不断上涨，幅度超过10%。这种情况的根源在于服务业长期以来形成的行政垄断的局面还未根本改变，服务业改革的步伐相当缓慢。实践一再说明，无论是国有公共部门的改革，还是国有企业的改革，都是同政府体制的职能转换直接联系在一起的。我们强调建立完善的公司治理结构，但不解决各种党政行为和行政手段对企业的干预，这种治理结构无论如何都是难以建立的。
——大力发展非国有经济，并使之成为市场经济的重要主体，是我国经济改革的重要内容之一，但非国有经济的发展却存在许多制度性障碍。如，产权保护问题、市场准入问题、融资渠道问题等。近两年，政府实施积极的财政政策，取得一定成效，但到目前为止，积极的财政投资未能明显地带动非国有经济的投资，民间资本尚未真正启动。例如在1998年，国有投资增长19.6%，私人投资仅增长6.1%，集体投资则下降3.5%。这说明，发展非国有经济，根本的出路在于克服制度性障碍，为非国有经济发展创造空间。这在我国即将加入WTO的背景下，更具迫切性。
——作为一项重要方针，我们一再强调，改革与发展、稳定的关系。但在实际经济社会生活中，某些结构性矛盾还十分突出：由于城市化改革的滞后，加剧了城乡之间的矛盾，并在一定程度上制约了农村经济的发展和农民收入水平的提高；由于尚未建立统一完善的社会保障制度和尚未形成合理的收入分配格局，大大影响了人们对改革的心理预期，并降低了参与改革的热情，加上下岗职工的增加，形成了许多新的社会矛盾和问题；由于经济运行中行政配置资源的现象仍然十分突出，再加上缺乏有效的社会监督机制，使得经济生活中的某些腐败现象难以从根本上得以抑制，等等。
由于体制性的结构问题成为改革的突出矛盾，因而实行并加快结构性改革是新形势下改革的重要选择。推进结构性改革，对我国“十五”时期的经济结构调整，对促进经济的较快增长，对保持社会的长期稳定，都会产生重要的作用。应当说，20年来的改革实践已经为结构性改革创造了很好的基础。在当前宏观经济和社会都比较稳定的情况下，实施结构性改革的条件也是比较有利的。
二、推进结构性改革是实现制度创新的关键所在
经济转轨是一个长期的过程，它不仅仅是一种运行机制代替另一种运行机制，它实质是体制创新与新体制结构逐渐积累的过程，并且这个过程又是经济结构、社会结构和政治结构转轨有机联系在一起的整体。因此，在我国经济转轨的发展过程中，当市场运行机制基本取代计划体制时，以体制创新为核心的结构性改革就是经济改革发展到现阶段的必然选择。当然，这个结构性改革是在宏观经济和社会稳定的情况下发生的。反过来，结构性改革又会为宏观经济的长期稳定和社会的长治久安提供制度结构保证。正如江泽民总书记深刻指出的，社会主义制度自我完善和发展，说到底，是一个体制创新的问题。不改革，不进行体制创新，很多问题的解决就没有出路。
实施并推进结构性改革，就是在基础性改革的前提下，面对新旧两种体制的结构性矛盾，加快培育发展新体制因素，并逐渐形成新体制的合理结构，以充分发挥新体制结构的整体优势和作用。因此，结构性改革阶段既同以往的基础性改革相联系，又表现出这一阶段改革的重要特征：
——强调体制创新在推动经济改革中的根本性作用。一是在改革的新形势下，依靠政策引导、推动的改革策略将被制度创新的实际过程所替代，改革只有依托于制度创新，才能更有效地发挥它的效应和作用。因此，寻求宏观经济政策和体制创新的结合，努力实现体制创新和政策联动，才能抓住现阶段转轨的主要矛盾。下一步，推进结构性改革，会把制度创新推到前所未有的程度。二是结构性改革不仅仅在于注重一项新制度的安排，更重要的是重视制度结构的合理性。因为任何一项制度都有其结构性，都以其他制度安排为补充。制度的互补性及其合理结构是一项新制度充分发挥效应的基础和前提。三是政府在结构性改革中作为制度创新和制度供给主体的地位和作用更为突出。结构性改革标志着我国市场体制运行的新阶段，但市场力量本身并不总是能够顺利推进结构性改革的实际进程。政府作为改革的主导者，必须适应改革新阶段的变化，对自身的行为方式和政策取向作出重大调整，以提供更多的制度性公共产品，适应结构性改革阶段的需要。
——强调改革的配套性。由于体制的结构性特点，配套改革在结构性改革阶段具有决定性的作用。一是结构性改革注重整体改革的配套性、系统性。我国现阶段的改革实践充分证明了这一点：国有企业改革要与建立完善的社会保障制度改革相配套；深化农村改革要与加快城市化改革相配套；经济体制改革要与政治体制改革相配套。结构性改革既要求经济体制改革的相互配套，同时也要求与社会改革、政治改革的密切结合。伴随经济改革产生的矛盾和问题，已超越了经济本身。全面的配套改革越来越成为一个大趋势。二是结构性改革阶段的整体攻坚是一个不容回避的现实，要突破改革的深层次障碍，并适应改革的新环境，改革的阶段性突破就是不可避免的。我国的结构性改革从总体上说，仍是渐进式的，但比照过去，结构性改革的阶段性突破有着更为迫切的要求。
——强调法制化建设对推进改革的作用。以立法来保证体制创新的自觉性和目的性，同时制度化、法制化又是结构性改革的基本目标。没有法治的体制创新，社会主义市场经济的新体制就难以确定。保护已有的改革成果，规范未来的改革行为是结构性改革对法制化提出的基本要求。一是与产权保护（包括知识产权）相关的法制建设对我国结构性改革的成败具有关键作用；二是依法行政，用法律和制度约束政府行为是法制建设的重要内容和任务；三是加快与重大改革措施相关的法律制度建设，例如，从法律上进一步明确地划分中央与地方的事权，这对我国来说十分重要。
三、我国结构性改革的主要任务和思路
关于我国下一步改革的思路，有的人主张采取重点推进和重点突破的办法，这是有一定道理的，并且这种办法在以往的改革实践中有成功的经验。这里，需要提出研究的问题是，今天，当改革已进入到深层次阶段，体制性的结构矛盾日益突出，并且，这个矛盾的发展制约了单项改革的深入推进。事实也说明，现阶段的许多单项改革难于取得真正的突破。实施并推进结构性改革，就是适应这种改革的新形势，把体制创新、逐步形成合理的新体制结构作为基本任务，在改革整体攻坚的前提下，分阶段、分步骤地实现局部改革的突破。这样一种配套性改革的思路是结构性改革阶段最本质的要求。
当然，结构性改革是一个总的要求，在其不同阶段，改革的基本目标和具体任务也是有所不同的。分析我国当前深层次改革面临的矛盾和问题，下一步，我国结构性改革的主要任务是：
1.加快推进国有经济的股份化进程
未来几年，我国国有经济的战略性重组对经济结构调整起着十分关键的作用。国有经济战略重组的决定因素是国有经济的市场化，出路是实行股份制改革。
国有经济的股份制改革，涉及到三大基本问题：一是国有企业的股份制改革，尤其是大中型国有企业的股份制改革。这是国有企业建立现代企业制度，实行法人治理结构最重要的基础。
二是国有公共部门的股份制改革。加快对电信、铁路、民航、电力等国有公共部门的股份制改革，对于推进我国基础领域投融资市场化进程，纠正制约我国国民经济的产业结构偏差，并保证有效地向全社会提供以竞争为基础的公共产品，都有着特殊的意义。为此，通过股份制改革，改变国有资本过于集中的状况，打破行政垄断局面，吸收民间和社会资本，形成有效的竞争机制，是国有公共部门改革的主要内容。这项改革，越来越具有紧迫性。
三是积极稳妥地推进国有商业银行的股份制改革。这是下一步我国结构性改革的焦点所在。它不仅对国有经济的改革具有牵动全局的作用，而且对宏观经济的稳定具有重要影响。特别是在我国加入WTO的背景下，金融领域的对外开放和利率市场化的进程将大大加快，这为国有银行的股份制改革留下的时间、空间都是十分有限的。我们对这项改革的全局性、紧迫性应当有清醒的认识。
2.尽快形成非国有经济发展的制度、法律环境
当前，非国有经济的发展已成为支撑我国经济高速增长的主要力量。下一步，无论是改革与发展，非国有经济都将扮演越来越重要的角色。但是作为主要因素，制约非国有经济发展的体制性障碍还没有消除，在有的方面还相当突出。近两年，在政府连续采用扩张性宏观政策的背景下，非国有经济的投资离政府的预期目标尚有很大差距，根源就在于现实中存在着的对非国有经济的制度性约束和体制性限制。为此，与我国非国有经济进一步发展相关的体制创新和法制保障至关重要。建立并完善私人财产的保护制度，打破非国有经济市场准入的制度障碍，实现对非国有经济的国民待遇，拓宽非国有经济的投资空间，并加大金融机构对非国有经济的融资力度，允许民间资本参与金融领域的改革，都是发展非国有经济、实现体制创新的内在要求。
3.全面推进社会结构的改革。
我国改革和发展在当前的一个突出矛盾是，社会结构改革严重滞后，这对社会稳定和社会成员参与改革的热情都带来重大影响。因此，结构性改革的一项重要任务就是要全面推进与经济改革相配套的社会改革。
一是要实质地推进收入分配制度改革，规范社会分配秩序。目前，从总体上说，体制内平均主义的分配格局尚未完全打破，并伴随平均主义产生了多种形式的隐性收入和灰色收入。另一方面，体制外不同层次和群体之间的收入差距超过了合理的界限，利益冲突较为突出。为此，要建立有中国特色的职工持股制度，要确立资本、技术、管理、劳动力诸生产要素参与分配的途径，形成国家对收入分配关系的有效调节机制，并积极寻求结构性改革进程中合理的财产分配关系，科学整合利益群体，为人们创造进一步获得利益的空间。
二是建立完善的社会保障制度。当前如何寻求通过减持国有股、发行特别国债等形式充实社会保障的个人帐户，尽快建立最低生活保障制度的可靠机制，并且保证社会保障资金的安全、有效运作，都是迫切需要解决的突出矛盾和问题。应特别强调的是，在努力寻求社会保障资金多元化来源的同时，应强化政府在建立社会保障制度中的责任和作用。
三是人力资源开发应成为结构性改革的战略重点之一。在知识经济和信息化时代，人力资源开发是关系和决定一国竞争优势的关键所在。科技创新根本取决于决定人力资源开发程度的体制创新。寻求人力资源开发与配置的市场化途径，建立有效的产权激励机制，形成合理的人事管理制度等，都是在新形势下通过体制创新促进人力资源开发的有效途径。面对我国人口多，劳动力素质不高，一般劳动力过剩的现状，应当把提高全社会劳动力素质，并建立能激活家庭、企业和个人相关的制度建设，作为人力资源开发不可忽视的重要任务。
4.配套推进城乡改革
我国的结构性改革面临的一个基本情况是，涉及8亿人口的农村改革在一定程度上依赖于城市化改革的进程。在未来的10至20年，农村剩余的1至2亿人口转移到城市，是深化农村改革的战略目标之一。实现这个战略目标有利于加快城市化进程，提高我国的城市化水平。当前我国的农村改革处在一个十分关键的时期，在加快实现农村土地使用权长期化、资本化的同时，积极推进农村的各项配套改革，对我国改革发展的全局具有重要影响。这是我国结构性改革需要解决的基本任务，并且是一项长期的任务。
5.彻底的政府改革
我国结构性改革的特点表明，政府既是结构性改革的主导者，同时政府自身的改革又是结构性改革的重要内容。适应结构性改革的要求，政府活动的范围、方式及其职能都必须彻底转变。要大大减少政府对资源的行政审批，加快政府职能转变，强化政府公共职能，规范政府行为，促进政府管理体制由管制向监控方式转变。
进入新世纪，实施并推进结构性改革，应当客观分析改革的基础和条件，但更为重要的是，要分析和把握改革的主要推动力。我们说，政府是结构性改革的主导者，但与此同时，更要强调广大群众在结构性改革中的地位和作用。广大群众拥护改革的程度和参与改革的热情是决定结构性改革成败的关键。从理论上说，市场经济的优势在于它在不同社会及文化中的差异性及适应性。我国社会主义市场经济的本质是人民市场经济，是广大人民群众作为主要获益者的市场经济。因而它的根本优势在于广大人民群众不断获取利益基础上的广泛参与，这也是激发我国经济社会各方面活力的最重要的动力。作为顺利推进我国结构性改革的重要保证，明确结构性改革的目标，增强改革的透明度，让广大群众了解改革的进程和内容，并使他们中的多数在改革中获益，过去是，下一步仍然是我们顺利推进结构性改革应予坚持的重要原则。这样，尽管结构性改革面临的难度更大，情况更复杂，但有了这个重要的基础，我们才能更加自觉地、以更大的勇气把我国的各项改革推向前进。