试论扩大全国人大常委会的立法权，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,立法权论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国法学界对全国人大及其常委会之间的立法权问题展开了热烈的讨论，不少人已注意到全国人大常委会在行使立法权时超越了宪法赋予的立法权限，制定了一些本应由全国人大制定的法律，而全国人大并未对这种超越职权的做法提出异议。应该看到，这种情况的存在不是个小问题，在某种意义上讲，它是我国法制建设中带有根本性的问题。为此，笔者以为，在当前情况下，解决这一问题的最好出路是扩大全国人大常委会的立法权，赋予它“制定和修改其他的基本法律”的权限。下面就有关问题谈点粗浅的看法。
一、扩大全国人大常委会立法权的必要性
从根本上说，扩大全国人大常委会的立法权是我国社会主义市场经济发展的要求。中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，1993年宪法修正案把这一目标明确写入了宪法。中共十四届三中全会作了全面的布署，在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障……。本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。”八届全国人大及其常委会首先担当起了这一重任。乔石委员长在八届全国人大一次会议上指出，“要力争在本届全国人大任期内，初步形成社会主义市场经济法律体系。”在八届全国人大常委会一次会议上更强调，建立社会主义市场经济的法律体系，“这是我们的首要职责。”然而，要在这么短短的几年时间里完成如此繁重的立法任务，光靠全国人大是无法实现的，全国人大常委会无疑有重要的责任。为此，扩大全国人大常委会的立法权已是迫在眉睫的事。
扩大全国人大常委会的立法权限在我国有过先例。1954年宪法只规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关。但1955年第一届全国人大二次会议通过授权全国人大常委会制定单行法规的决议。1959年第二届全国人大一次会议又通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间对现行法律中一些已不适用的条文加以修改并作出新的规定，虽然前几部宪法并未明文规定全国人大常委会有制定法律的权限，但它在立法上的权力实际上在不断扩大。1982年宪法第67条第（2）、（3）项明确规定，全国人大常委会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”全国人大常委会立法权的不断扩大是我国政治制度不断发展完善的结果。
从全国人大常委会实际行使的立法权和所立之法起到的实际效果来看，也有扩大其立法权限的必要。有学者指出：“单以刑法为例，全国人大常委会自1981年以来先后对刑法做出过20个修改和补充规定，它的容量比刑法典还要大，还要丰富，有的规定还涉及修改刑法的基本原则。这种情况应认定为立法权限冲突。至于全国人大常委会制定的许多法律，如合同法（属于民法典的组成部分），公司法、税收征管法等等，都属于超越全国人大常委会立法权的具体事例。”[①a]这表明全国人大常委会在立法实践中，在缺乏法律根据和全国人大授权的情况下，已行使了本应由全国人大行使的制定和修改“其他的基本法律”的权力。
那么全国人大常委会制定和修改的上述“法律”带来的社会效果如何呢？诸多事实表明：这些“法律”中的绝大多数都起了积极的作用，适应了改革开放和社会主义市场经济建设的要求，及时填补了法律空白，在某种程度上使长期存在的法律滞后状况有所改变。在此情况下，如果由全国人大撤销这些“越权制定”的法律的话，显然对社会关系的调整极为不利，许多领域又会陷入无法可依的状态。为解决二者的矛盾，加强全国人大对其常委会在立法上的监督是不可缺少的。故笔者以为从立法效益考虑赋予全国人大常委会“制定和修改其他的基本法律”的权限是最行之有效的方法。它既可以避免全国人大常委会立法上的“违宪”嫌疑，又适应了形势发展对立法的迫切要求。
赋予全国人大常委会更大的立法权，还可以有效防止行政机关在行使授权立法时出现的越权现象。由于全国人大不能及时制定急需的大量法律，有时不得不反复授权给国务院和有关地方人大行使本应由它自己行使的立法权。而这些机关在行使授权立法时，有时超越授权范围，侵犯了全国人大的立法权限，这有碍于法制的协调和统一。据统计，现在我国的法律法规草案有80%是行政部门起草的，有的部门在起草法律法规草案时，不适当地强调部门利益和权力。[①b]
二、确认全国人大常委会立法权的范围和方式
1、关于扩大全国人大常委会的立法权的范围。如前所述，我们主张将宪法第62条第（3）项中规定的制定和修改“其他的基本法律”这项权力由原来的全国人大单独行使改由全国人大及其常委会共同行使。宪法第62条第（3）项规定全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”；第67条第（2）项规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。由上可看出“基本法律”和“其他的基本法律由全国人大制定和修改，“法律”则由全国人大及其常委会制定和修改。至于“其他的基本法律”指哪些，“法律”指哪些，二者的界限不清。笔者以为这是造成全国人大与其常委会之间立法权限不明的一个重要原因。所以，通过立法解释明确它们的范围和含义是极为必要的。在当前立法机关未作出解释的情况下，赋予全国人大常委会“制定和修改其他的基本法律”的权力，会使二者立法权限的诸多矛盾冲突得到解决。
在全国人大行使立法权问题上，多数学者认为存在“疲软状态”，为此学者们进行了种种探讨。比如有人主张加强全国人大建设。这当然不错，但笔者认为在我国现实情况下，只靠改善全国人大的工作来解决立法急需问题，不仅立法成本高，也是不现实的。其理由是：
第一，延长全国人大会议期限并不能根本解决立法急需问题。全国人大会期短，事务繁多，在短期内无暇仔细认真地审议法律草案。至于有人主张延长大会时间。这确有一定道理，但延长会议的时间毕竟是有限的。从立法方面看，即使延长了会期，也未必能制定出高质量的法律，而且延长会期带来的立法成本会更大。
第二，有人主张减少全国人大代表数量，从而达到充分行使立法权的目的。笔者以为这也值得商榷。我国是个12亿多人口的大国，而且各地发展极不平衡，代表只有3千人左右。代表过少，不能全面反映各地客观情况，不利于国家作出正确决策。
第三，关于全国人大代表的素质问题。近年来总体上有所提高，但在立法方面的素质，总的来说仍较低。[②b]市场经济对法律的迫切要求不可能等到全国人大代表的立法素质提高后再去立法。可见，把“制定和修改其他的基本法律”的权力全部赋予全国人大，如果说在1982年宪法制定时还是积极的话，那么在今天其不足之处已日益显见。而全国人大常委会虽然人数不多，素质却相对较高，有能力承担这个工作。
第四，有人主张“可委托全国人大常委会审议通过法律经其（指全国人大——笔者注）认可后施行。”[③b]这虽然不失为解决立法权限冲突的一个方法，但也有不足。比如通常情况下，全国人大在每年3月份开会，假如全国人大常委会在全国人大闭会后不久（比如4、5月份）通过了某部法律草案，但为了经全国人大认可，不得不等到来年3月全国人大再次集会。这期间有大半年时间，急需的法律难以及时出台。如果赋予全国人大常委会“制定和修改其他的基本法律”的权限，则能解决这个紧迫的问题。
总之，从上述四方面的分析可看出，在我国目前情况下，赋予全国人大常委会较大的立法权在一定程度上能解决立法迟缓的问题。
2.扩大全国人大常委会立法权的确认方式。通常有两种方法。一种是依据宪法第67条第（21）项规定的“全国人民代表大会授予的其他职权”，由全国人大通过授权来确认。这在我国有过类似情况。比如，1981年12月31日五届全国人大四次会议通过的《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》中规定：“原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》，并授权常务委员会根据代表和其他方面所提出的意见，在修改后公布试行。在试行中总结经验，再作必要的修订，提交全国人民代表大会审议通过公布施行。”后来全国人大常委会在1982年3月8日第22次会议上通过了《民事诉讼法（试行）》。（本文所说的“授权”与上例虽有不同，但有一点是共同的，即全国人大常委会行使了应由全国人大行使的立法权。这在当时宪法还未规定全国人大常委会有制定法律权的情况下无疑是一大胆的尝试。）笔者以为，确认全国人大常委会“制定和修改其他的基本法律”的权限不宜采用这种方式。因为这种授权是有特定内容的、临时性的，不能反复使用。
另一种方式是通过宪法修正案的形式来规定并在即将出台的《立法法》中确认。其优点是具有较大的稳定性、权威性，能使全国人大常委会作长期的规划安排。我们主张将宪法第62条第（3）项修改为“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，制定和修改法律。”这里增加了后一句话是为了使之与宪法第67条第（2）项一致，避免造成全国人大立法权的遗漏。主张将宪法第67条第（2）项修改为“制定和修改刑事、民事、国家机构的以外的基本法律，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”此处增加了前句话是为了把第62条第（3）项中的“其他的基本法律”的制定和修改权也赋予全国人大常委会行使。本处所说的“制定和修改刑事、民事、国家机构的以外的基本法律”与本文多处所提的“制定和修改其他的基本法律”完全是同一意思，只是表达方式上不同罢了。
三、扩大全国人大常委会立法权后要解决的问题
全国人大常委会立法权扩大后，为了使其更好地行使立法权、防止滥用权力，制止违宪行为的发生，有必要加强两方面的工作：
1.内部完善。①应增加全国人大常委会组成人员的数量，使其总数达到300人。这在一定意义上扩大了民主性。②挑选高素质的立法人员。在从全国人大代表中挑选常委会组成人员时，除较高的政治、思想、身体素质外，应特别注重法律素质，加大法学家、法律专门人才和懂法律的代表的比重。从年龄结构看，老中青比例要适当，要有利于形成有梯度的立法专职班子。懂法律知识的年轻人要有一定比例，以保持立法的连续性和高效率。③加强人大常委会的思想组织建设，特别要完善它的会议制度，延长会议时间，提高立法的透明度、科学性和效率。
2.外部监督。除由全国人大实施监督外，我们主张在全国人大下设专门的宪法监督委员会，其地位应和全国人大常委会平级，专门实施对全国人大常委会、国务院和两院制定的法律、法规规章和司法解释等进行合宪性审查，并对省一级的权力机关和政府部门制定的地方性法规和地方性行政规章予以审查，从而使法律法规的合宪性审查工作真正落到实处。此外，还应该制定专门的法律对宪法监督委员会的性质、地位、产生方式、组成、职权任期工作方式及法律责任等作出明确的规定。
注释：
①a 曲耀光：《论我国的立法冲突》，《中国法学》1995年第5期。
①b 王叔文：《论建立有中国特色的社会主义市场经济法律体系》，《政法论坛》1995年第4期。
②b 参见黎建飞：《立法学》，重庆出版社1992年9月版，第97页。
③b 胡土贵：《全国人大应充分行使好立法权》，《法学》1995年第2期。
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