税费改革中的农村义务教育审视，本文主要内容关键词为：税费改革论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年3月，农村税费改革首先在安徽省启动，迄今为止，已有湖南、江苏、甘肃、河南、河北、黑龙江、陕西等16个省、自治区逐步推行了农村税费改革。试点省的教育主管部门和农村中小学最关注的问题是：在农村财政收入因“费改税”大幅减少后，受到不利影响的农村义务教育还有没有可能出现转机？
专家指出，“费改税”对农村义务教育的影响主要表现在两个方面：首先是农民负担减少了约30%，农业税总量也随之大幅减少。由于农村教育经费一般占县、乡税收的70%左右，县、乡税收的减少必然导致对农村教育投入的减少。其次是农村教育费附加和教育集资，在以往的农村教育投入中占有很大比例（比如1999年为25.8%），其中教育费附加一直是农村教育投入的第二大稳定来源。取消了这两项收费，也必然导致农村教育投入的减少。
“吃饭靠国家，办学靠附加”，一直是广大农民对过去10多年农村教育财政投入体制的诠释。“费改税”使教育税费发生了结构性变化，因政府投入严重不足而在农村义务教育中沉积多年的“主要由农民投入”这个深层问题一下子凸显出来。
教师工资：靠不住的县财政
确保农村教师工资发放是各级人民政府的责任。县级政府要按规定设立“工资资金专户”，由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户中。为保障国家扶贫开发重点县农村中小学教师工资的发放，中央财政将给予适当补贴。2001年6月出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中的这些规定，由于在落实中困难重重，拖欠教师工资这个老大难问题依然悬而未决。
“费改税”前，许多农村教师的工资已被持续拖欠了10年以上。据教育主管部门调查，仅在1998年1月至2000年4月间，全国拖欠教师工资累计就超过了127亿元；全国2300多个县中，有近1/3存在着拖欠现象。在国务院提出上述规定后的2001年10月，全国除两三个省做到了将教师工资管理上收到县级，其他多数省不仅未清上百亿元旧的拖欠，而且又出现了数十亿元新的拖欠。
在试点省，许多人特别关注政府能否把过去由农民负担的那部分义务教育经费承担过来，也就是所谓“农民减了负，政府要加负”。目前世界上有190多个国家都是由政府出资办义务教育，其教育经费主要来源于财政性投入。国家教育主管部门认为，“普九”不是一场全国性的运动，而是政府的一个永恒的使命。义务教育所独有的普及、免费和强制这三个特点，决定了它是国民教育，政府理当承担这个责任，不能再把钱摊到农民身上。我国经历了20多年的改革开放，经济已经有了一定的基础，在保障农村教师工资的发放上，政府应该首先尽义务。
然而，把实施义务教育视为沉重的包袱，人人喊苦、个个想推，这种情绪在如今的县、乡政府官员中普遍存在。其背景是地方政府向中央财政上缴的比例连年调高，留给县、乡财政的支配权越来越小。不少县、乡政府之所以把原本向农民征收的教育费附加和教育集资款都用于发放教师工资，根本原因就是那里的财政拿不出这笔钱。推行税费改革后，除乡村教师工资改由县财政发放这一条规定外，还没有完善的配套措施。而农村义务教育经费不只是教师工资这一项，县、乡财政也不只是投入教育一项。
滨海县是苏北的一个财政穷县，税费改革使全县乡（镇）财政年收入直接减少了4089万元，财政收不抵支，总缺口达到4855万元。该县大套乡是个只有4.2万人口的小乡，吃财政饭的千余名干部如果按1999年的工资标准，2001年乡财政就需支付729万元，而当年乡财政收入只有643万元。这个财政缺口加上尚要还债，无论如何也承担不起义务教育的责任。
宝应县（属苏中地区）教育局副局长杨世春说，我们经过详细测算，目前县、乡财政对义务教育的持续支付能力最多只有5年，而村级行政组织的运转已成为乡级政府工作的难点，全县村级欠债已累计3.7亿元，根本谈不上对教育的投入。为配合农村税费改革，按照江苏省的部署，我县今年用于中小学布局结构调整的经费是3910万元，省财政只以奖代补388万元，其余的大头儿还得靠县、乡自筹。
即使在一些上收到县级管理且设了教师工资账户的地方，教师工资的发放也不如意。在一个试点省有教师这样反映：“我们县这个月要扣防洪保安基金80元，沿江大道修建费100元，所谓‘工资税’36元，最后我领到了120元。”还有教师叹息道：“我们的工资说起来改由市级财政统一发放了，但只实行了两个月，等再去银行领工资时，却被告知财政资金没到账，教师工资发不了了。”
就在众多农村教师因工资被长期拖欠而叫苦不迭时，有民办学校的网友贴上了“请来我们这里吧，保证有工资”的帖子，并且还留下了联系电话。正是由于农村教师对补偿被拖欠工资的无望，导致其中一部分骨干到发达地区竞聘或彻底转行。前些年为“普九”好不容易通过验收的校舍，有不少已是“人去楼空”，无人任教。一个试点省以1:23的师生比统计，中学教师缺额竟达9万名。还有相当一部分农村地区因财政发不出公办教师工资，干脆启用十分廉价的所谓“代课教师”，致使农村教师队伍整体素质出现前所未有的大滑坡。
学校建设：还不清的新旧债
2001年，江苏成为“费改税”试点省后，许多县由于实行“零户管理”（即学校没有账户，所收费用都交到乡财政所），致使学校的公用经费经常被挪用。在苏中地区的东台市，一所乡中心小学已经3年没有从乡（镇）拿到上交费用中的一分钱，许多学校公用经费还是多年前的标准，造成办学条件标准下降。对于国务院和省政府关于“学校日常运转经费不足部分，应由县、乡两级政府予以补助”的规定，省内大部分县（市）都未落实。学校公用经费的严重不足，致使少数乡（镇）不得不宣布开始“再普九”。
从2001年底在苏北、苏中四个县回收的《农村中小学教育经费缺口调查表》中的数据看，转移支付、新增农业税、新增农业特产税等栏目基本是空白。这反映出两个问题：一是“不清楚”。即县教育部门对本县的上级财政转移支付的数量和使用情况不清楚，因为财政部门不让教育部门知道，导致教育部门无从得到有关的准确信息。二是“不明确”。即综合性转移支付、新增农业税、新增农业特产税中教育经费所占比例无硬性指标，即使有比例也仅限于发放教师工资，其中苏北两个县的转移支付实际上仍没有到位。
陕县是河南省一个经济实力中等的农业县。张村镇赵村小学有个二层教学楼，是村里投入40多万元、又动员农民集了一部分资建起来的。该校校长说最难的就是办学经费没有保障。每年维持正常运转需要2万元，除了从学生手里收，缺口还是很大。学校的课桌椅还是从原来的老学校搬来的，好多年仍在凑合着用，新生的课桌椅是学生自己花60元买来的。几年前“普九”时添了一些图书和仪器，到如今再没有钱增加任何教学设备。该县张村镇学区刘主任介绍，这个学区现有一所乡中、25所村小，一年维持运转至少需要25万元。没有了教育费附加，只能靠收学生的杂费。为此，各学校在办公用品、用水用电等方面严加限制。镇里和农民个人是再也投入不起了，我们只有维持现状。
农村中小学校舍危房改造面临资金短缺是“费改税”带来的另一个新问题。国家教育主管部门的调查表明，1999年底，全国中小学存在危房面积达1300万平方米，主要集中在中西部贫困的农村。尽管全国中小学的危房比例不足3%，但许多农村的比例要高出数倍。比如在陕西的省级贫困县勉县，2001年初对所有中小学校舍进行的“拉网式”排查结果表明，全县校舍危房面积比例竟高达50.19%，并有两成被县房屋安全鉴定委员会鉴定为D类（严重）危房。如果以200元改造1平方米危房计，在“费改税”前全国就至少需要这方面资金26亿元。
据安徽省教育厅提供的情况，全省农村中小学危房目前共涉及中小学在校生约100万人，占在校生总数的14%。从2001年开始，安徽大部分在D类危房中上课的学生陆续撤出，有的租用了民宅，有的搭盖起庵棚，有的不得不在露天上课。据统计，仅阜阳市在2000年冬季，就有108所学校的2万多名学生在“露天学校”上课。临泉县教委主任刘景坦言，全县农村中小学的9万平方米D类危房如果改造完毕需要资金4000万元，省里拨付的钱只能解决其中的54%。今年秋季开学，全县有4万多名学生没有固定教室。
国家教育督导团在谈到这个问题时认为，一方面是政府投入现有危房的改造资金严重不足，一方面新的危房又在不断出现，一直没有走出“集中出现一低水平突击改造”的恶性循环。许多农村中小学校舍的建筑质量和建筑标准本来就很低，有不少还属于“三无”（无勘察设计、无规范标准、无施工资质）工程，加上缺乏日常维修资金，往往一场大雨就能让教室成为危房。多年来农村教育投入是建立在比较脆弱的乡（镇）财政基础上的，而用于农村中小学危房改造的资金，则来自更加脆弱的农民集资。《教育法》第59条规定的集资改造、修缮、新建农村中小学危房的“自愿、量力的原则”本已保障有限，“费改税”取消了集资，现有校舍的2%～3%又将在一年后成为危房。
此外，农村义务教育背负着巨额债务至今无法偿还，也是“费改税”始料未及的大问题。比如安徽农村义务教育目前负债约20亿元，其中26.5%集中在17个国家重点贫困县，负债高的县达到5000万元。这部分债务多是前几年欠下的“普九”达标债。当时许多地方为如期达标，在财力不及的情况下，纷纷借贷建校或让施工队垫资，原计划先通过达标验收，再依据《教育法》相关规定以教育集资分年度偿还。“费改税”不仅使这个偿还计划成了泡影，而且使县、乡财政面临重重困难，根本没有多余资金帮助偿债。如今，沉重的债务压弯了校长的腰，不断上门的讨债人更破坏了学校的正常教学秩序。
政府责任：为什么没有到位
“城市的义务教育由全民交纳的税收来办，而农村的义务教育要用农民自己的钱办，这合理吗？”今年初，提出这个问题的国务院一位领导同志在教育部的一次会议上说，现在义务教育的关键问题在农村，农村教育中的重大问题在体制。改革开放以来，农村义务教育由当地农民办的体制一直没有变。在计划经济时吃大锅饭，各地差距不明显，到了社会主义市场经济，有的农村发展得慢，义务教育就出现了问题：一是随便弄个教师教孩子，教学质量只有天知道；二是农民办教育要靠集资，于是收得农民哇哇叫。我们这次下决心结合农村的“费改税”调整这个体制。
农村中小学乱收费问题出在义务教育财政投入体制不合理，教育投入结构失衡。国务院发展研究中心农村部部长韩俊这样认为，这个投入体制由“以乡为主”改为“以县为主”后，许多县缺乏稳定的财税来源，这种小规模财政在一些贫困地方连发放教师标准工资都难以保证，在“财力上收、开支下移”的情况下，甚至陷入了“拆东墙补西墙，墙墙是洞；借新债还旧债，债债不清”的境地。薄弱的县、乡财政承担着我国义务教育的主要责任，而掌握了主要财力的中央和省两级财政却在农村义务教育的投入比例上严重偏低，甚至低于许多发展中国家。我们必须从改革目前教育财政投入体制上着手，使中央和省两级财政为农村义务教育承担起更多的责任。
应该说，增加投入和明确责任是我国义务教育财政投入体制改革中追求的重要目标。为此所确立的政府之间的责任分担模式（即“地方负责、分级管理”）和政府、社会之间的责任分担模式（即“多渠道筹资”“广开财源”），构成了这个财政体制赖以存在的两大支柱。有专业人士认为，这个财政体制的“致命伤”，恰恰来自这两大支柱存在的问题。
“地方负责、分级管理”是为了明确地方政府举办教育的责任以及中央与地方政府之间进行合理分工。而在现实中，中央政府只提供少量的义务教育专项补助，没有一个规范的中央对地方财政的转移支付制度，就没有了中央政府对各地义务教育发展的有效的宏观调控。我国1994年实行分税制后，中央财政收入占国家财政收入的比例已有较大幅度的上升，而中央对义务教育的拨款占全国义务教育财政预算内拨款的比例，在整个90年代都没有超过1%。此外，“地方负责、分级管理”也没有真正起到对地方政府财政投资教育责任的约束作用。相反，正是由于这个财政体制的“地方化”，使得政府投入主渠道作用弱化，对义务教育的公共投入量相对降低，从而加剧了义务教育经费的短缺。
早些年，当有些地方提出“人民教育人民办”的口号时，社会上就曾有过“政府对义务教育投资的责任有没有向百姓转嫁”的疑问。现在看来，“多渠道筹资”的提出就是地方政府的一种责任转嫁。它的本意是以政府为主体广开财源。以政府为主体，不仅意味着政府教育经费投入应占全部教育经费投入的主要份额，而且也强调了政府教育经费投入的“两个增长”（即财政教育经费投入要高于财政经常性收入的增长，生均教育经费拨款要逐年增长）。而在过去的10年间，“两个增长”持续下降现象十分突出，政府拨款占全部教育经费的份额一直在50%左右徘徊。有10多个省的生均年公用经费从不足10元跌至5元以下。
教育体制改革中“多渠道筹资”的教训应该是深刻的。为实现农村中小学校的“一无两有”（无危房，有教室，有课桌），多少学生家长交了杂费交建校费，买了课桌买教具。尤其在20世纪的最后几年，多少农村地区以借、贷款为代价，超常规、大跨步地完成了“普九”任务。如此“寅吃卯粮”的结果只能使多数农村中小学负债累累。据中部一些省的统计，为“普九”而负债500万元的乡就占80%，可见我们的“普九”成果是多么脆弱。
强调“广开财源”必然使政府的责任不能到位。“多渠道筹资”虽然曾在一些地区促进了教育经费的增长，但由于地区发展的不平衡（我国还有400多个县即使以全县的财政收入也不足以发放教师工资）以及吸收民间资金能力的不同，导致对教育资源的占有更加不平衡。对此，由于中央和省级政府在“分级管理”中所拨经费过少，根本无法发挥对农村义务教育的协调作用。
如果说前些年的农村“普九”主要依靠农民集（捐）资的热情和积极性，那么近两年农民已经清楚地知道“举办义务教育主要是政府的责任”，他们的积极性不可能重新被调动起来。在新的形势下，政府必须成为义务教育的投入主体，这应成为各方面的共识，当务之急是探索一个切实有效的新机制，使政府在义务教育的办学体制、投入体制和管理体制上的职责真正得到落实。
转移支付：还应该加大力度
2001年的全国基础教育工作会议提出，中央决定今后每年拨款50亿元用于贫困农村的义务教育，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并对教师工资的发放、公用经费的拨付、校舍建设和危房改造的资金安排、杂费和书本费的收取等做了新的规定。显然，实行这个由政府负主要责任的新体制，旨在为农村义务教育的持续健康发展提供稳定的物质基础，并为“费改税”的全面推开铺平道路。
按照国际通行的标准，人均国民生产总值在600-2000美元的国家，中央和省级政府应承担义务教育经费的约70%。我国目前财政困难的县还有1400多个，20世纪90年代末期，尽管中央财政实施了一些单项的扶贫工程，但由于没有建立一个扶持贫困地区义务教育的财政转移支付制度，致使农村义务教育的贫弱处境得不到根本改善，税费改革试点省的农村义务教育情况继续恶化。
有专家提出，为避免地方政府因实施“多渠道筹资”而造成实际上的政府责任转嫁并能协调地区间的差异，应借助法律手段增强义务教育投资体制的约束力。要从法律上明确政府在义务教育中的责任，以及各级政府在义务教育投入上的分担比例，使义务教育的经费筹措有法可依。比如对“两个增长”、义务教育经费中公共经费所占比例等均以法律形式予以规定并强制执行。再比如为落实“保证生均教育经费拨款逐年增长”的政府责任，应对义务教育生均成本进行核算，根据成本定额确定政府拨款的最低下限。
一位来自教育界的全国政协委员认为，中央的政策再好，没有一套相应的保障机制就谈不上有效落实。这个问题没有财政部门的配合根本行不通，比如各级政府到底能不能负担起义务教育，哪一级政府应负担多少、能负担多少，都还缺乏严密调查后的明确规定；再比如某级政府如果不能保障义务教育，那你别的事情就要停下来，这也需要通过完善的保障机制加以规定。
没有细化的规定就只能留给社会诸多的疑问。首先是缺乏强有力的监督，这已成为上级财政转移支付中的一个突出问题。中央转移给了省，省转移给了县，但一笔笔转移支付究竟有多少真正用到了农村义务教育，谁能说清呢？其次是缺乏有效的制约，比如以何种手段处理某一级政府有能力保障义务教育而不保障的“不作为”？现在有的地方政府说是保障不了义务教育，但楼堂馆所不少盖，各种轿车不少开，然后躺在那里一级一级向上要钱办教育，结果中央转移支付到了下面还是被挪用。
过去多数县、乡财政虽然窘迫，但靠向农民要钱和拖欠教师工资，还能凑合过日子。税费改革以收定支，堵住了向农民要钱的路，拖欠教师工资的解决难度自然成倍增加。对此，一些教育专家建议，人大应尽快为保障义务教育经费投入立法，其核心内容是明确中央、省、市、县各级财政的分担比例，并建立规范的上级政府对下级政府的教育专项财政支付资金的制度。这样，既能使财政参与教育资源的配置，又可使财政转移支付资金成为农村教师工资的稳定来源。
“国家对教育的各项指标，比如一所学校应有多少人、应具备什么条件等，要有最起码的要求和规范。”苏州大学一位博导认为，这个基本标准应通过立法的形式加以确立和保障。在这个基准下，各地区可根据当地实际设立本地区的基准。当某个地方达不到这一基准时，中央或省级财政再给予专项支持。我国目前多是示范性的高标准基准，这样的政策导向往往使各级教育主管部门热衷于锦上添花。设立低标准的教育基准，有利于农村义务教育的发展。
国家教育主管部门谈到中央财政拨付30亿元、始于2001年的“全国中小学危房改造工程”时，希望各省级财政每年在预算时都能划出一笔专项资金，以使这项工作得到长期、稳定的资金来源。从长远看，只有如此，才可能将校舍不断出现的危险点消除在萌芽状态。就费用而言，这比拖到出现大量整体结构性危房时再突击改造要经济得多。
2001年底，江苏省教育厅基教处和教科所联合调研组在一份报告中，就各级政府在“费改税”中如何保障农村义务教育可持续发展提出的若干建议也很有价值：
——在加大教育经费投入力度方面，要切实保证综合转移支付和调整财政体制转移支付中有较大比例用于教育，县财政对这两笔转移支付的使用情况要增加透明度；要明确规定新增农业税、新增农业特产税中用于教育的比例，并以实事求是的原则，参照取消面向农民征收的农村教育费附加、教育集资后教育经费的缺口来确定，省级财政对县级财政的还债应予以照顾。
——在力保教师工资按时足额发放方面，省、市、县乃至乡（镇）的补贴实际上是国家规定的教师工资中的一部分，应该也必须发放，要在省政府的主持下与省财政协调解决；要在县的范围内确定当地教师工资发放的标准，以缩小县城与农村教师的工资差距；要规定“教师工资不低于当地公务员的标准”中的“当地”是指县级公务员，否则农村教师工资会永远低于国家规定的标准。
——在合理安排农村中小学正常运转经费方面，要由省财政对农村中小学公用经费标准定额进行核定，并适当提高公用经费标准。鉴于近些年农村对中小学依法收取的学杂费实行的“零户管理”，容易造成乡（镇）政府挪用或挤占，应由省政府明确宜布予以取消，改由学校建立专门账户支配使用，或由县教育局统筹管理，学校实支实报。
“费改税”正在使农村义务教育经历着阵痛。有教育科学研究院的专家说，当初政府在制定这项政策时，如果经过一个会签程序——让它的草案在所有相关部门走一趟，并限定这些部门在一段时间内提出自己的不同意见，否则即表示认可，这或许就会稳妥许多。这种相对科学的决策方法早已在经济发达国家流行，是否也值得我们借鉴呢？
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