对我国农业立法工作的几点思考，本文主要内容关键词为：我国农业论文,几点思考论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。党的十八届四中全会决定提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中指出，“要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好地结合起来”。“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。张德江委员长指出，“紧紧围绕全面建成小康社会和全面深化改革的目标任务，加强重要领域立法，坚持立改废释并举，不断完善中国特色社会主义法律体系”。农业立法工作是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治国家的重要内容。农业法律作为社会主义法律体系的重要组成部分，必须紧跟时代步伐，与时俱进，在促进我国农业治理体系和治理能力现代化、推进农业农村经济健康发展、加快推进社会主义新农村建设、健全城乡发展一体化体制机制方面发挥引领和推动作用，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出贡献。 一、农业立法历程 农业立法工作是与农村改革发展实践相适应的，从新中国建立至今，大体可分为六个阶段： (一)起步阶段(1949-1954年) 新中国建立伊始，履行立法职责的是中国人民政治协商会议和中央人民政府委员会，立法重点是巩固革命成果、建立国家政权组织机构。这一时期，农业立法的重点是将党的土地改革政策上升为法律，维护农民的土地所有权，恢复和发展农林牧渔业生产。具有临时宪法性质的《共同纲领》第27条、第34条规定：保护农民土地所有权，实现耕者有其田；组织农民发展农业生产，兴修水利、防洪防旱；保护和发展畜牧业，防治兽疫；保护森林，有计划地发展林业；增加肥料，改良农具和种子；防治病虫害，救济灾荒。这一时期制定的农业法律主要有两部：一是《中华人民共和国土地改革法》，该法废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，确定了农民的土地所有权。二是《新解放区农业税暂行条例》，规定了农业税的征税范围、税率、计征程序、免征条件等。这两部法律开启了新中国农业立法的历史进程。 (二)巩固发展阶段(1954-1966年) 1954年，人民代表大会制度建立后，作为国家最高权力机关及常设机构，全国人大及其常委会履行立法权。1954-1966年，全国立法机关共制定了130多部法律、法令，为进一步完备新中国法律制度积累了宝贵经验。这一时期农业立法的重点是为推动农业合作化发展提供法律保障。1954年宪法第8条规定：“国家指导和帮助个体农民增加生产，并鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”。1956-1958年，全国人大及其常委会先后制定了《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》、《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》、《关于适当提高高级农业生产合作社公积金比例的决定》、《批准国务院关于农业生产合作社股份基金的补充规定的决议》等5部法律和决定，规范和指导农业合作化发展。同时，为巩固农业合作化制度，全国人大常委会还制定了《农业税条例》和《国家建设征用土地办法》，规定农业生产合作社以社为单位缴纳农业税，规范征用合作社土地的补偿标准和程序。 1958年，人民公社化运动快速发展，农村土地转变为人民公社集体所有，土地的所有权和使用权高度集中。1960年，第二届全国人民代表大会第二次会议通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要》和《关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议》，提出进一步巩固农业合作化制度的具体要求，但在实践工作中这些要求并未得到贯彻落实，出现了违背农民意愿、损害农民利益等问题，粮食大幅度减产，农民生活十分困难。急躁冒进的人民公社化，严重脱离国情，背离经济规律，制约生产力发展。二十世纪六十年代初期，全国粮食产量仅为2亿吨左右，人均占有230公斤，农村居民人均年纯收入100元左右。 (三)立法停滞阶段(1966-1978年) 从1966年开始的十年动乱，对我国的民主和法制造成严重破坏。这一时期，党和国家的政治生活受到文化大革命干扰，不能正常开展，立法工作也陷入瘫痪。农业立法也陷入停滞，农业生产主要依靠政策、行政指令进行调整。这一时期，党中央制定了《农村人民公社工作条例》，提出“三级所有，队为基础”的体制，该条例虽然没有经过法定程序成为法律，但对调整农村生产关系发挥了重要作用。1975年宪法明确了“三级所有、队为基础”的农村生产资料所有制，第7条规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有”。 (四)全面启动阶段(1978-1992年) 1978年12月，党的十一届三中全会召开，全会决定将工作重点转移到经济建设上来。同时强调发展社会主义民主，健全社会主义法制。农业立法在这一时期也进入了快车道。1983年中央一号文件提出，“国家机关对农村各类经济形式及其活动，加强法制管理，制定相应的法规”。1991年党的十三届八中全会强调，“逐步把国家对农业和农村的宏观管理纳入法制轨道”。这一时期，农业立法的重点是适应解放农业生产力的需要，推动农村土地所有权和使用权分离，赋予并保障家庭承包经营权。1982年宪法第17条规定：“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。1986年，全国人大常委会制定了《中华人民共和国土地管理法》，规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”，“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”。在保障农民土地经营权的同时，这一时期的农业立法逐步向宏观管理领域拓展。1979-1992年，全国人大及其常委会先后制定、修改农业法律12件次。这些法律成为我国农业法律制度的重要内容，受限于当时的经济体制大环境以及各领域的改革还在探索之中，有些法律难免带有计划经济和强化行政管理的印记。 (五)法律体系形成阶段(1992-2011年) 1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，要求抓紧制定和完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。1993-2011年，农业立法的重点主要是围绕农村改革，确立以家庭联产承包为基础的、统分结合的双层经营体制，加强农业基础设施建设，推进科教兴农战略，促进农村社会事业健康发展。1999年宪法修正案规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1993年，全国人大常委会制定了《中华人民共和国农业法》，2002年进行了修订，农业法成为规范农业农村经济社会发展的基础性法律。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议决定废止农业税，终结了在我国沿袭两千多年的土地赋税制度，每年为农民减轻负担超过1335亿元。1993年至2011年，全国人大常委会先后制定、修改农业法律38件次。至此，在“三农”领域中，基础的、支架性的法律基本制定出来，农业立法为中国特色社会主义法律体系的形成做出了贡献。 (六)调整完善阶段(2012年至今) 中国特色社会主义法律体系的形成是相对的、动态的。当前，我国经济社会发展正处在深刻变革时期，党的十八届三中全会作出了关于全面深化改革若干重大问题的决定，立法需要紧扣改革进程适时调整。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是，坚持、完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个目标，就是下大力气改革不适应实践发展要求的体制机制，使各方面的运行更加顺畅，使依法治国更加自觉。近两年，全国人大及其常委会按照科学立法、民主立法的精神，先后制定了6部新法，修改法律47件次，其中包括农业法(2012年修正)、农业技术推广法(2012年修正)、草原法(2013年修正)、渔业法(2013年修正)、种子法(2013年修正)、动物防疫法(2013年修正)、气象法(2014年修正)等7部农业法律。 二、农业法律制度的框架 目前，我国建立起以农业法为基础、以不同领域专门农业法律为主干、以有关法律中的涉农条款为补充、辅之以行政法规和地方性法规，多层次、全方位的农业法律制度。截至2014年10月，全国人大常委会制定的现行有效农业法律25部，国务院制定涉农行政法规76部，各地还制定了1300多部农业地方性法规。 (一)农业法律所属的法律部门 我国法律部门的划分，是以法的调整对象为主要标准，辅之以法律调整方式，将调整同一类社会关系的法律规范划归同一类法律部门。中国特色社会主义法律体系包括宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门。现行有效的25部农业法律，分属5个法律部门。从农业法律所属的法律部门看，以经济法为主，行政法类次之，两者占80%以上。 在立法实践中，经济法与行政法、民商法是交叉融合的，随着经济活动日益复杂化，经济法逐步从上述两个法律部门中分离出来。经济法的调整对象，是规范政府管理和调控市场经济活动所产生的法律关系，既有纵向关系也有横向关系，既不同于民商法侧重调整横向法律关系，也不同于行政法侧重调整纵向法律关系。但在实践中界线难以严格界定。经济法要规范宏观管理和调控措施，必然与政府相关部门的主体资格、行政行为、行政程序和行政监督等行政法相关联。要规范市场主体、市场秩序、竞争规则等，又避免不了与民商法相关联。从这个意义上讲经济法可以称之为经济管理领域的行政法。 (二)农业法律的主要内容 农业法律制度按照内容划分，可以分为十个方面： 一是农业的“基本法”。农业法在农业法律制度中地位重要，可以称为农业的“基本法”(也可说是“轴心法”)，统领“三农”领域各专门法律(所谓统领，是就法律涉及的内容而言，各农业法律的地位是平等的)。农业法为什么被称为农业领域的“基本法”？从立法指导思想看，农业法是为保障农业在国民经济中的基础地位，把党和国家关于农村改革发展的一系列大政方针规范化。从内容看，农业法涵盖农业生产经营体制、农业生产、流通、加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展等农业农村工作的方方面面，农业领域其他法律的内容在农业法中都有原则性规定。从法律实施效果看，农业法在保障农业的基础地位、发展农村社会主义市场经济、维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益等方面发挥着重要作用，成为各级人民政府及相关行政主管部门依法治农的基本准则。 二是规范农村土地管理制度的法律。土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生产、生活保障。土地管理法为维护土地的社会主义公有制、合理开发利用土地资源、加强耕地保护提供了规范。在建设用地管理上，土地管理法是最主要的管理依据。鉴于目前土地管理制度出现的诸多新问题，如征地范围宽、补偿低、同地不同价、征地程序不规范、集体经营性建设用地流转受限(可以入股、联营但不能出让、转让)，修改土地管理法势在必行。土地制度改革的方向是，严格控制建设用地，严格保护耕地，实现城市土地与集体土地物权平等，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。 三是规范农业基本经营制度的法律。包括农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法。农村土地承包法将以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，作为农村基本经营制度，以法律形式固定下来，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法建立了土地承包经营纠纷解决机制，是及时有效化解矛盾、稳定承包关系、维护承包人合法权益的制度规范。 四是规范农业经营主体的法律。包括农民专业合作社法和乡镇企业法。农民专业合作社法明确了农民专业合作社的市场主体地位和法人资格，这是历史性贡献。在已有的法律中，包括民法通则，对法人主体的界定没有合作社法人这种类型，只有企业法人、机关、事业单位和社会团体法人。100多万家农民专业合作社带领农民进入市场，没有法定的市场主体地位，贷款、签订合同、承接项目等处处受限，是不可想象的。农民专业合作社法解决了这一问题，正是有了这部法律，农民专业合作社才有今天蓬勃发展的局面。 乡镇企业法是在特定历史条件下制定、时代印记十分鲜明的一部法律。在二十世纪八九十年代，乡镇企业异军突起，1993年全国乡镇企业完成国内生产总值14595亿元，占全国国内生产总值的25%，“四分天下有其一”。但是，国家扶持乡镇企业的政策没有以法律形式确定下来，乡镇企业的权益得不到切实保障，乡镇企业自身发展中的问题也需要规范和引导。乡镇企业法的颁布为乡镇企业发展正名并提供了法律支持，有力地支持了农村工业化，如今成为国民经济半壁江山的民营经济，其前身大多源于乡镇企业。 五是规范提升农业生产力发展的法律。包括种子法、农业技术推广法、农业机械化促进法、气象法、水法、防洪法等。 种子法是保护和合理利用种质资源，规范品种选育和种子生产、经营、使用行为，提高种子质量水平，推动种子产业化发展的法律规范，在打破计划经济模式的种子管理体制、发育多元化市场主体方面具有里程碑意义。 农业技术推广法是促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产、增强科技支撑保障能力的法律规范。2012年经过修改，明确了国家农技推广机构的公共服务机构性质、设置原则和管理体制，明确了多元化推广组织的法律地位，明确了农技推广工作的保障措施，是依法推进科教兴农的重要法律制度。这部法律的重要贡献，是把国家农技推广机构的公共服务机构性质以法律形式确定了下来，稳定了农业、林业、水利行业近100万人的农技推广队伍。 农业机械化促进法是鼓励扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用农业机械、促进农业机械化发展的法律规范，明确了农业机械化发展的基本制度，强化了现阶段促进农业机械化发展的保障措施。法律中“中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴”的规定，既提升了我国农业机械化水平，又促进了农业机械装备行业的发展。该法颁布实施的10年间，我国粮食连年增产，现代农业有序推进，农民收入持续增加，农机装备总量、农业机械化水平和农机工业增长速度都是历史上最好的时期。 气象法是防御气象灾害、减少气象灾害损失、提升气象为农服务水平的法律规范。水法和防洪法是加强水害防治、减轻洪涝灾害、推动农田水利建设和发展的法律规范。这些法律从推动农业生产的各个方面做出相应制度安排，助推着我国农业综合生产能力的提升。 六是规范农业农村资源开发管理的法律。包括畜牧法、森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法等。畜牧法为保护畜禽资源、调整畜牧业生产经营行为、促进现代畜牧业发展提供了规范。森林法对保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化、保护生态环境及林业经济发展提供了规范。草原法为保护、建设和合理利用草原资源、改善草原生态环境提供了规范。渔业法为加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用、发展人工养殖、促进渔业生产的发展提供了规范。野生动物保护法为保护、发展和合理利用野生动物资源、维护生态平衡提供了规范。这些法律既有效保障了农业资源的合理利用，也推动着农林牧渔等各产业协调发展。 七是规范农业生态环境保护的法律。包括水土保持法、防沙治沙法、水污染防治法等。水土保持法主要规范水土流失预防和治理活动，建立了水土保持生态补偿机制。防沙治沙法规范土地沙化防治活动，协调沙化地区的经济发展和生态保护。水污染防治法规范了水污染防治活动，保障饮用水安全，减少农业生产对水资源的破坏。这些法律都着眼于调整人类生产生活与自然资源保护的关系，加大生态环境保护力度，促进经济社会全面协调可持续发展。 八是规范农产品质量安全监管的法律。包括农产品质量安全法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等。农产品质量安全法是农产品质量监管的基本准则，对农产品质量安全标准、农产品产地环境管理、农业标准化生产、农产品市场准入制度等作了全面规范。动物防疫法为加强动物防疫活动，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展提供了规范。进出境动植物检疫法为进出境动植物病虫害检疫提供了规范，确立了进境动植物目录管理制度，对进境、出境、过境、携带、邮寄动植物实施全程检疫。这些法律强化农产品安全监管，保证人民群众“舌尖上的安全”。 九是规范农村人居环境建设的法律。城乡规划是政府履行社会管理职责的重要依据。城乡规划法为加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境提供了规范。在乡村规划建设方面，该法确立了城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的基本原则。 十是规范农村基层村民自治的法律。村民自治制度是中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。村民委员会自治法为保障农村村民实行自治、发展农村基层民主、维护村民的合法权益提供了规范。该法明确了村民委员会的组成和职责，实行民主议事、民主评议、任期和离任审计等制度，建立起民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制。 (三)其他法律的涉农规定 除了以上规范“三农”领域的专门法律外，还有73部法律的部分条款对农业、农民或农村问题作出了规定，成为农业法律制度的重要补充。如在保障农民平等选举权利方面，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法规定，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。在推动农村教育事业发展方面，义务教育法规定各级政府设立专项资金，保障农村地区实施义务教育；农村义务教育所需经费由各级政府分项目、按比例分担；完善农村教师工资经费保障机制。在完善农村社会保障体系方面，社会保险法规定建立新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度；保障农民工依法参加社会保险；征收农村集体所有的土地，应足额安排被征地农民的社会保险费，将被征地农民纳入相应的社会保险制度。 (四)农业行政法规和地方性法规 农业行政法规和地方性法规是农业法律规范体系的重要组成部分。行政法规是国务院按照宪法和法律授权制定的规范性文件，包括条例、办法、实施细则、规定等形式。农业行政法规具有两方面作用：一是为落实法律制定实施办法。如国务院制定的农民专业合作社登记管理条例、乡村集体所有制企业条例、基本农田保护条例、森林采伐更新管理办法、水产资源繁殖保护条例、野生植物保护条例、陆生野生动物保护实施条例、水污染防治法实施细则、水土保持法实施细则、森林病虫害防治条例、退耕还林条例、草原防火条例、防汛条例、种畜禽管理条例等。二是对尚未制定法律的领域作出规范。如饲料和饲料添加剂管理条例、农药管理条例、兽药管理条例、植物新品种保护条例、农业转基因生物安全管理条例、农村五保供养工作条例、农民承担费用和劳务管理条例、粮食流通管理条例、农业保险条例等。这些农业行政法规有利于规范各级政府及相关主管部门依法行使行政权力，切实履行好行政管理职责。 地方性法规作为在特定区域发生法律效力的规范性法律文件，更具针对性，更有利于解决当地农业农村发展中的实际问题。在“三农”工作的一些领域，地方的立法实践已经成为推动农业立法的先行者和重要渊源。如在农村扶贫开发工作中，目前尚未制定专门的法律或行政法规，但在地方立法实践中，广西、黑龙江、湖北、重庆、广东、陕西、甘肃、内蒙古、贵州等9省份已经制定实施了地方扶贫开发条例，为国家层面制定扶贫开发法积累了宝贵经验。今后，应当提倡这种立法方式，在国家层面搞一部法律有时很难形成共识，但在一个地方可先搞，实施效果好再全国搞。 三、对完善农业法律制度的认识和体会 党的十八届四中全会决定提出，“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用”。在“三农”领域，农业和农村经济的健康发展、农村社会的和谐稳定最终也要靠法治。我国是农业大国，农业、农村和农民问题始终是关系我们党和国家全局的根本性问题。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。没有农业的现代化就没有国家的现代化，没有农民的小康就没有全国人民的小康。农业的健康发展关系到整个国民经济的可持续发展，农村社会的稳定关系到国家政权的稳固。农业法律制度是“三农”工作的制度保障，是国家意志、国家战略在“三农”领域的体现。农村改革实践已经证明，农业法律制度在调整规范“三农”工作中发挥着不可替代的作用。新中国建国初期，我们主要依靠政策调整，辅之以法律规范；党的十一届三中全会后，政策调整与法律调整并重；今后，农业法律将成为推动和引领“三农”工作的根本性制度保障。解决“三农”问题最终要靠法治。靠法治，带有全局性、根本性、长期性的问题才能得到解决。 (一)农业立法要紧扣农村改革主题，主动服务于农村改革实践 党的十八届四中全会决定提出，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革经济社会发展需要”。完善中国特色社会主义法律体系是长期的历史任务，法律体系必须随着建设中国特色社会主义和全面深化改革的伟大实践发展而发展，农业立法亦如此。 党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署，“三农”是深化改革的重点领域。按照党的十八届三中全会的部署安排，深化农村改革包括七个方面：一是加快构建新型农村经营体系。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等农业经营方式创新；发展壮大农村集体经济；稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予承包经营权抵押、担保权能；允许承包经营权入股发展农业产业化经营；鼓励承包经营权流转；鼓励农村发展合作经济；鼓励和引导工商资本投向农业。二是赋予农民更多财产权利。积极发展农民股份合作；保障宅基地用益物权，推进农民住房财产权抵押、担保、转让；建立农村产权流转交易市场。三是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。保障农民公平分享土地增值收益；改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制；鼓励社会资本投向农村建设；推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；促进农村转移劳动力就业；健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。四是完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进农业转移人口市民化，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，加快户籍制度改革，统筹城乡基础设施建设和社区建设。五是推进农村金融改革。保障金融机构农村存款主要用于农业农村，推进政策性金融机构改革，发展普惠金融，完善农业保险制度。六是完善农村土地管理制度。允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序。七是完善农产品价格形成机制。上述七个方面，都涉及到制定或修改相关法律制度。涉农立法工作要紧扣上述重点领域的改革，及时总结成功经验，加快推动相关立法。 (二)正确处理政策与法律的关系 首先，政策和法律的价值取向是一致的。党的十八届四中全会决定提出，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。习近平总书记指出，“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的”。“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。党的农村政策和国家农业法律都是党和国家关于“三农”的大政方针和制度规范。党的农村政策是立法的指引和依据，党的农村政策是涉农法律最核心的内容；国家法律是党的政策的规范化和系统化。党的农村政策转化成为国家法律后，就成为国家意志，实施法律在本质上就是贯彻党的主张，维护法律的权威就是维护党的政策的权威，维护执政党的权威。其次，政策和法律具有互补性。政策是为实现一定的政治、经济、社会、文化发展目标而确定的指导原则和准则，具有指导性、及时性、灵活性等特征。法律是国家制定的并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普遍性、稳定性和规范性等特征。政策一般较为原则，宣示性、方向性强，组织动员机制有力，但对相关主体的权利与义务规定等不够明确。如同过河，什么时间、多少人过河，政策目标很明确，但怎样过河，就靠执行者的想象力了。法律则不同，它有严格的逻辑结构和统一的体系，边界、规则等比较清楚。两者是相互影响、相互补充的关系。第三，不要把政策与法律割裂乃至对立起来。政策是法律的先导和灵魂，但也不能得出政策可以代替法律的结论，这就如同政党与国家的关系一样。法律是政策的升华，但要在党的领导下通过民主集中制原则制定、贯彻、实施。在实践工作中，要避免把两者割裂乃至对立起来。第四，重政策、轻法律的思维惯性需要扭转。政策是决策，立法也是决策，而且是具有严格程序、广泛民主参与的决策，两者共同成为依法治国的手段。深化农村改革，要善于利用立法决策，将党的“三农”政策及时归纳、转化，使之更加系统、规范，将立法与农村改革发展实践融为一体，发挥引领、推动和保障作用。过去，我们立法强调“规范”多，法律制度滞后，凡事先制定政策，实施一段时间，再考虑上升为法律。在法律缺失或不完善的情况下，主要依靠政策办事，政策替代了法律的作用，但长此以往，法律就滞后于火热的改革发展实践，“引领”和“推动”的作用就难以体现出来，这是一些法律在执行中被束之高阁、形同虚设的重要原因之一。今后，涉农立法要关口前移，切实保证农村重大改革先立后破，有序推进。有为才有位，有为才会有权威。立法只有与实践紧密结合，努力把自己的事情做好，法律就能回归本位、树立权威。 (三)农业立法要顺应我国农业基础性、弱质性、市场发育滞后性及准公共产品的特点，进一步加大保护支持力度 农业是衣食之源，是国民经济的基础产业；农业受自然和市场双重风险影响，社会平均利润率低，是弱质产业；同时，农业在市场经济中又是不成熟的产业，所谓不成熟，是指市场发育不成熟，市场主体发育也不成熟，分散的小生产与大市场始终是一对矛盾。 我国农业的弱质性，随着城镇化、工业化快速推进，又出现新的问题。据我国第二次土地调查结果，现有耕地面积203077万亩(尽管比2009年的数据多20380万亩，但不意味产出水平同步增加)，人均耕地1.52亩，不到世界人均水平(3.38亩)的一半，耕地质量较差，三分之二是中低产田，适宜稳定耕种的只有18亿亩左右。全国新增建设用地年均占用耕地480万亩左右，守住耕地红线的压力越来越大。耕地后备资源少，且60%以上分布在降水少和水土流失、沙化、盐碱化严重地区，开发利用价值小。令人忧心忡忡的还有，全国耕地点位超标率为19.4%，含有13种无机污染物和3种有机污染物，重金属超标，这些耕地上的农产品减产降质，有些已危及人身健康。农业面源污染加剧，化肥利用率为33%，农药利用率为35%，年使用农膜130万吨，回收率不足60%，年产生畜禽粪污38亿吨，有效处理率为42%。我国人均淡水资源2100立方米，是世界平均水平的28%，耕地亩均水资源1400立方米，是世界平均水平的50%。水资源总量短缺，全国年用水总量6300多亿立方米，缺口500多亿立方米，缺口超过8%，其中农业用水年缺口300亿立方米，工业、生活和生态用水的持续增长，进一步挤压农业用水空间。农业科技投入不足，使用效益不高，科研成果集成、转化、推广渠道不畅，农业科技进步贡献率低于发达国家20～30个百分点。缺少重大原创性品种和栽培技术成果，90%以上的高端蔬菜花卉品种依赖进口，主要畜禽品种的核心种源依赖进口的局面未根本改变。农机与农艺融合不够紧密，农机公益服务体系建设滞后。 随着快速的工业化和城镇化及人口增长、消费水平提高，我国农产品供需缺口进一步扩大，农业利用国外市场已达相当规模，2013年农产品进口额1189亿美元(逆差500亿美元)，进口大豆6300多万吨、谷物1400多万吨、棉花450万吨，粮棉油糖肉和奶净进口量相当于近9亿亩播种面积，相当于目前我国总播种面积的36%，按照当前生产和需求的发展趋势，到2020年，进口农产品将相当于10亿亩左右的播种面积。2013年粮食(含大豆)的进口量占国内消费量的13%。利用国外资源调剂国内余缺是必要的，要防止因进口替代而放松国内粮食生产的努力。如果出现粮食危机，不要说国际贸易粮源有限(约2.5亿～3亿吨)，就是有粮源，运输都成问题，况且，国际政治经济关系一有风吹草动，粮食首当其冲会成为受管控的贸易物资。在粮食问题上过度依赖国际市场，风险巨大，不可高枕无忧。 农业带有准公共产品性质，是“市场失灵”的典型领域，许多方面完全市场化是难以解决问题的。欧美经济发达国家“市场失灵”的主要原因，是新自由主义经济理论指导下的经济形态所致，放任形成垄断，垄断扭曲市场，最终爆发经济危机。2008年美国爆发的金融危机是“市场失灵”在金融领域的集中表现，金融危机爆发主要有两方面原因：一是金融创新的“虚拟化”；二是金融机构“大而无责，自己服务自己”，美联储管不了华尔街。我国的“市场失灵”，一方面源于市场发育不成熟，一方面是某些行政权力“私有化”造成的。解决我国的“市场失灵”问题，一要发育市场，二要严格规制权力，要让权力服从法律，勿使法律服从权力。我国农村的“市场失灵”则源于农业的准公共产品性质。提供公共产品的领域，市场资源不会主动涉足，完全靠市场配置资源难以奏效。因此，农业立法要避免一个误区，即以发展市场经济的名义而放松对农业的支持保护。二十世纪九十年代，我们把农业技术推广服务推向市场，结果碰了壁，100万人的农技推广队伍锐减为30万人，人们常形容农技推广人员像讨饭的，当然这是自嘲，但反映了当时的窘境。碰壁后，才明白市场化不是什么领域都可以用。在“三农”领域，粮食生产、公益性的农业技术推广、农业科技创新、生态资源保护、农村扶贫、新农村建设等都无法完全市场化。当然，强调政府对农业的支持保护，绝不是说农业不要按市场规律办事，不搞市场经济。发展市场经济与加强支持保护是两个问题，不是对立的，支持保护是弥补“市场失灵”，不是干扰扭曲市场。欧美发达国家农业现代化程度比我国高许多，其支持保护水平也高许多，日本、韩国等国家的小规模农业亦如此。总结近几十年国外调控农业发展的实践，带有规律性的结论是，市场经济发育越充分，现代化程度越高，对农业的支持保护力度越大。变化的只是支持保护的方式，而不是要不要支持保护。现在一提加强对农业的支持保护，就有观点认为会扭曲市场经济，这是误解。 农业立法要适应农业基础性、弱质性、市场经济滞后性和农业准公共产品性质的特点，切实加强对农业的支持和保护，建立农业投入的稳定增长机制，充分利用财政、税收、信贷和保险支持等手段，增强农业农村经济发展的活力。我国农业的现代化程度和农民收入水平与发达国家相比差距还相当大，我们脱离温饱型农业还只有20多年的时间，不可把我国农业的发展水平估计过高，不可把农民的收入水平估计过高，我国农业仍处于爬坡阶段。这个国情，在农业立法中一定要把握住、把握好。 (四)农业立法要系统思维，统筹考虑“三农”问题 农业、农村和农民问题是有机的整体，完善农业法律制度要系统思维、统筹考虑。一是统筹协调农业生产全过程。在推动农业产业发展方面，要跳出传统农业概念，既考虑生产，也要考虑包括流通、加工、消费在内的整个产业链条。在农村金融服务、农业保险、资本市场等方面，涉农立法要主动涉足。现在这方面的研究太少，是涉农立法的短板。二是统筹协调资源的保护与利用。过去农产品长期短缺，主要考虑供给问题，高产是唯一目标，不惜用竭泽而渔的方式使用资源，农业生态环境已不堪重负。今后考虑问题，要利用与保护并举，考虑发展的可持续性。三是统筹协调农业增产与农民增收。保障农产品有效供给和让农民富起来，是农业和农村经济发展的两大目标。农村改革三十多年过去了，城乡居民收入差距是拉大的。对此，立法要给予足够重视。四是统筹经济发展与社会发育。农业的现代化和农村的现代化需要同步推进，农业立法在突出农村经济发展这个重点的同时，也要注重调整和规范农村社会发展，加强科教、文化、卫生、交通、电力、通讯等乡村基础设施建设，大力提升农村社会事业服务水平，下大力气推进城乡一体化，最终实现城乡公共服务均等化。 (五)确立人大立法的主导地位 党的十八届四中全会决定提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”。“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”。习近平总书记指出，“加强和改进立法工作，要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序”。张德江委员长指出，“要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，在提高立法质量上下大功夫，努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用”，“使法律准确反映经济社会发展要求，充分发挥立法的引领、推动和保障作用，在法治轨道上推进国家各项工作”。完善农业法律制度，一定要按照科学立法、民主立法的要求，在完善机制和提高质量上狠下功夫。要进一步确立人大立法的主导地位，防止立法部门化、部门利益法制化。要完善政府相关部门共同参加、社会各界广泛参与的立法机制，使各方面的意见和关切都得到充分表达，广泛凝聚社会共识。 立法要讲效率。习近平总书记指出，“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”。现在立法周期过长，许多时间浪费在所谓“法律原则”争论及部门利益平衡的协调中，协调又缺乏机制，造成立法资源浪费，一部法千呼万唤始出来。在涉农立法方面，能“完备、完美”当然最好，达不到“高大全”，我们就搞“短平快”。只要管用，有现实需要，就抓紧立法，出现新情况再抓紧修改，涉农立法要跳出五六年磨一部法的窠臼，提倡快马扬鞭。另外，立法理念也要转变，就是由过去重视公权向规范公权、保障私权、保护弱势群体转变。对公权滥用要坚决给予约束。 四、当前农业法治建设面临的主要问题 一是一些重要领域的立法尚未完成。目前的25部农业专门法律，大多是二十世纪九十年代和本世纪初制定的，从计划经济体制向市场经济转变的过渡色彩较浓，不少法律的许多条款已不适应当前深化农村改革的实践需要，亟需修改，如农业法、农民专业合作社法、土地管理法、农村土地承包法、渔业法、森林法、种子法等。另外，还有一些重要法律至今尚未制定出来，如粮食法、扶贫法、农业投入法、农村金融法、农业保险法、农田水利法、土地污染防治法、气象灾害防御法等。农业立法任务相当繁重。 二是一些法律的可操作性不强。法律通常包含法律原则和法律规则。法律原则是法律精神的集中体现。法律规则侧重规范和约束，是对具体权利义务及其法律后果的规范，允许什么，禁止什么，操作性强。原则和规则都是法律的重要内容，相辅相成。但由于多种原因，现行的一些农业法律原则性和倡导性的规定多，具体的法律规则较少，可操作性不强，成为“豆腐法”、“棉花法”。当然，不是不想搞“钢铁法”，是因为沾上了“农”字，就天生“弱势”，当各方形成“共识”时，钢筋已消磨殆尽。此外，有关农业法律、行政法规、地方性法规规定的一致性问题、与农业法律相配套的行政法规、地方性法规制定问题、法律与政策的衔接问题等，也是农业立法需要解决的现实问题。 三是农业执法队伍和执法能力较弱。依法治国有四句话：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。在农业法治建设实践中，长期以来强调立法多，对执法重视不够，农业行政执法主体和执法行为不够规范，执法部门多为事业单位，法律地位大多不明确，执法者地位低，权威性不够。执法是政府部门的事，人大主要做好监督工作，相信会逐步好转，但沉疴要用猛药。 五、当前和今后一个时期的涉农立法重点 农业法律是党的十八届四中全会提出的立法重点领域之一，当前和今后一个时期的涉农立法重点包括： (一)已列入常委会立法规划、国务院立法计划的涉农立法项目有：制定粮食法、农村扶贫开发法，修改种子法、森林法和渔业法 1.制定粮食法。粮食安全始终是我们不能掉以轻心的战略问题。2013年，我国粮食总产量迈上1.2万亿斤的台阶，实现了“十连增”，但我国人口增加、耕地减少、消费水平提高、资源负荷加重的趋势不可逆转，粮食供需将长期处于紧平衡的状态没有根本改变，粮食需求刚性增长与粮食增产难度加大的矛盾仍很突出，确保国家粮食安全依然严峻。制定粮食法，把中央提出的“谷物基本自给，口粮绝对安全”，“把13亿人口的饭碗牢牢端在自己手中”的方针转化为法律制度，是十分必要的。作为事关国家粮食安全的一部重要法律，粮食法立法受到社会各界的普遍关注。 粮食法涉及的生产、流通、加工、消费、储备、宏观调控、支持政策等，面比较宽，有三方面重点不可忽视：一是千方百计保障粮食供给能力。按照“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，立足于国内解决基本自给问题，在粮食安全上始终保持主动权。充分调动粮食主产区和生产者两个积极性，对生产者逐步建立目标价格支持制度，多措并举种好“中国粮”。二是落实粮食生产的责任。包括落实中央和地方的责任，不能把粮食安全的责任全压在中央；产区和销区的责任，销区不能无限度依赖产区，也要千方百计增加产出能力。三是建立粮食安全宏观调控和应急管理体制。规范好粮食市场监测预警、信息发布、价格干预和保护性收储、粮食经营者最低或最高库存等调控手段和制度。 2.制定农村扶贫开发法。我国的扶贫开发工作在世界上取得了举世瞩目的成就，从1986年开始大规模扶贫开发以来，已实现2亿多人口的脱贫，但由于我国城乡发展、地区发展不平衡，扶贫开发将是一项长期性任务，按照年人均收入2300元的标准，我国目前还有贫困人口8200多万。2011年，党中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，2014年初，中办、国办制定了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出要推动扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制规范轨道。 农村扶贫开发法考虑解决的主要问题包括：一是创新扶贫开发方式。我国贫困人口大多集中在14个片区，涉及680个县，贫困的区域化特征十分明显。加快推进集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，实现由“输血”向“造血”的转变，是改变贫困地区面貌的根本之策。同时，要积极推进精准扶贫，建立界定识别贫困的机制，精准到村、到户、到人，精准发力。二是建立扶贫标准、对象和重点区域的调整机制。规范扶贫标准的确定和调整程序，规范扶贫重点区域的认定原则和动态调整机制，达到脱贫标准的重点县，该摘帽就及时摘帽，在过渡期可保留一定的倾斜政策。总之，贫困县不能越扶越多，贫困帽不是“终身制”。三是提升贫困地区的教育水平。再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子，不让贫困家庭孩子输在起跑线上，不让贫困代际相传。四是加强扶贫开发投入保障力度。建立贫困地区扶贫资金投入的稳定增长机制，明确企业、社会组织和个人等社会力量参与扶贫所享有的税收优惠政策。五是规范扶贫项目管理和扶贫资金使用。提高扶贫项目和扶贫资金的规范化管理水平，建立严格的监督管理制度，提高扶贫资金使用效率。此外，对扶贫开发规划编制实施、扶贫部门职责等都需要做出规范。 3.修改种子法。种子法修改主要围绕建立现代农作物种业制度进行，将在14个方面对相关制度进行完善，即完善种质资源保护制度、完善育种科研创新体系、完善植物新品种权保护制度、完善主要农作物和主要林木品种审定制度、完善非主要农作物和非主要林木品种登记制度、完善种子生产经营许可制度、完善种子质量管理制度、完善非强制性种子认证制度、完善强制性品种退出制度、完善有关特许经营的备案制度、完善种业安全审查评估制度、完善转基因品种监管制度、完善种子执法体系和执法手段、完善种业发展扶持政策体系。按照十八届三中全会关于简政放权、深化行政审批制度改革的精神，取消和下放了一些行政审批事项。对确有必要新设的行政许可也正在研究论证。种子法时隔13年后作出重大修改，必将加快推动建立现代种业制度，提升我国农业的核心竞争力。 4.修改森林法。近年来，随着林业发展改革进程的加快，特别是在现代林业产业结构调整和升级的压力下，森林法的一些规定已不适应现代林业发展要求。2003年党中央、国务院制定了《关于加快林业发展的决定》，明确要求“加强林业法制建设”。2008年党中央、国务院制定的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》和2009年党中央召开的首次林业工作会议，对集体林权制度改革作出了全面部署。 森林法修改要将党中央关于林业改革发展的重要政策措施上升为法律规定，对以下三方面内容应予以重视：一是把集体林权制度改革的成果以法律的形式确定下来。目前，全国有27亿亩集体林地完成了林改，8981万林农拿到了林权证，通过修改法律，确立林农享有的林地承包经营权和林木所有权，对林农享有的权益实行物权保护。二是最大限度的保护好森林资源。为林业发展向以生态建设为主的方向转变建立制度保障，保护好绿水青山。建立严格的林地保护制度，加大对森林生态保护的投入。三是完善林业生产经营方式。包括完善林木采伐限额管理，对公益林和商品林实行不同的采伐许可证发放、备案制度；推动发展森林保险，落实森林保费补贴；建立森林资源资产评估制度，发展林业产权交易平台；扶持林业专业合作社发展，促进林业规模化、标准化、集约化经营等。此外，国有林场改革也是森林法修改考虑的一个问题，基本思路是按照政企分开、企社分开、森林资源行政管理和企业经营利用分开的原则，建立责权利统一，管资产、管人、管事相结合的管理和经营体制。 5.修改渔业法。近年来，随着经济社会快速发展，大量渔业水域、滩涂被占用，渔民权益受到侵害，渔业发展空间遭受挤占；水域环境污染事故和水生动物病害频发，水产品质量安全引起关注；使用非法网具捕捞现象十分普遍，过高的捕捞强度居高不下，导致渔业资源萎缩；我国周边海域海上形势持续紧张，渔船违规造成的涉外渔业事件频发，对海上生产秩序形成严重干扰。对于实践中出现的这些新情况和新问题，渔业法的规定有的不明确，有的与当前实际情况不相符合，导致执法监管难以到位，需要修改完善。 渔业法修改涉及的主要内容包括五个方面：一是加大水域滩涂养殖权的保护力度。进一步完善养殖证制度，明确水域滩涂养殖权的权利属性，增加养殖权的取得、登记、补偿等规定，充分保护渔业生产者的水域滩涂养殖权。二是完善水产苗种管理制度。加强对水产苗种的管理，防止重要水生生物种质资源流失，防止生物入侵，保障引种用种安全。三是加强水产品质量安全监管。明确水产养殖投入品管理、产品质量监测、市场检查等环节的规范要求和监管措施。四是加强渔业资源保护。进一步强化渔业船网工具指标控制制度，完善捕捞许可制度，充实监管和处罚措施。完善生态补偿和资源保护，强化落实措施。五是加强渔业生产安全监管和风险保障。强化渔业生产安全监管，建立渔业政策性保险制度，鼓励和扶持发展渔业互助合作保险组织。 (二)已经启动前期准备工作的立法项目有农村金融立法，修改农村土地承包法、农民专业合作社法，制定气象灾害防御法 1.农村金融立法。二十世纪九十年代实行农村金融体制改革以来，我国的农村金融主体不断发展，涉农金融产品不断创新，金融支农服务水平逐步提高。截至2013年底，我国银行业金融机构贷款余额71.9万亿元，其中农户贷款余额4.5万亿元，占全部贷款余额的6.3%。在商业性金融方面，目前农业银行、邮政储蓄银行、工商银行、建设银行、中国银行等大型商业银行涉农贷款余额大概占全部涉农贷款余额的50%左右。在政策性金融方面，2013年农业发展银行各项贷款余额2.5万亿元，其中政策性贷款余额2.31万亿元，占全部贷款余额的92.3%。在合作性金融方面，全国农村信用社系统2013年各项贷款余额9.16万亿元，其中涉农贷款余额6.22亿元、农户贷款余额3.02万亿元，分别占全国涉农贷款余额和农户贷款余额总量的29.8%和67.2%。在新型农村金融机构方面，有250家银行业金融机构在全国发起设立939家新型农村金融机构(村镇银行876家、贷款公司14家、农村资金互助社49家)，各地还成立了8000多家小额贷款公司。村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构各项存款余额3066亿元，其中农户贷款余额860亿元、小企业贷款余额1121亿元，两者合计占贷款余额总量的84.4%。在农业保险方面，我国农业保险主要包括种植业、养殖业和森林三类，承保品种约120个。2013年全国农业保险保费总收入306.7亿元，其中中央和地方各级财政补贴234.95亿元，占保费收入的76.6%；全国参保农户2.14亿户次，主要农作物承保面积11.06亿亩，占农作物播种面积的42%；承保森林面积19亿亩，占森林面积的59%；承保能繁母猪3698万只、育肥猪8092万只、奶牛329万头；农业保险保障金额1.39万亿元。 当前农村金融服务水平与统筹城乡发展的现实需要相比还存在较大差距，突出表现为农村资金外流严重，供需矛盾突出，贷款难、难贷款，融资难、难融资，农村金融服务成为我国金融体系中最薄弱的环节。党的十八届三中全会提出了“发展普惠金融”的明确要求，这对于提高农村金融服务水平是一大利好。鉴于农村金融服务的特殊性，完全依靠市场机制，无法培育出农业农村经济发展所需要的金融市场，需要采取一些社会性的、非市场的制度安排，尽快把农村金融立法提上日程。 农村金融立法应至少重点解决好以下六方面问题：一是明确各类金融机构的支农责任。国有商业性银行、政策性银行、股份制商业银行、合作金融机构等，在金融支农功能定位方面需要有相对合理的分工。凡是在农村地区吸收存款的金融机构都应有服务“三农”的责任，要研究建立考核的量化标准。二是完善农村金融机构的内部运作和治理机制。对商业性银行承担支农业务部门的运作机制进行制度设计；对农业政策性银行的资金来源、支农方向、经营方向应明确界定；对合作制银行的改革方向及治理结构应进一步明确；对新型小微农村金融机构进入市场采取引导、规范的监管导向，立足于促进发展；对民间金融要及时管理和规范。商业性金融、政策性金融、合作金融、小微金融机构要功能互补，错位发展，相互协作，适度竞争。三是确立农村金融服务的长效支持政策。目前缺乏与农村金融服务有效衔接的财政、货币和税收等长期扶持政策，扶持政策的受益期限、扶持对象、覆盖范围等都有局限性。今后的政策导向应该是，无论什么性质的金融机构，谁支农就扶持谁；支农力度大，享受的优惠就多。四是完善农村金融的风险分散和转移机制。当前涉农信贷缺乏风险分散和转移机制，农业保险覆盖面小，风险分散能力有限。农村信贷抵押品选择单一，担保机构数量少、资金实力不足。通过立法推动这些问题逐步解决，将会增强农村金融机构的可持续发展能力。五是建立农村金融服务的差别化监管政策。对国有商业银行、政策性银行、股份制商业银行、合作银行以及小微农村金融机构，凡是面向农村提供金融服务的，建立差别化的监管政策。存款类金融机构与非存款类金融机构、涉农金融机构和其他商业性金融机构，监管政策要有区别。六是推动农村金融环境建设。在农村金融基础设施建设、征信体系建设、金融知识普及、金融人才教育等方面，需要各级政府及有关方面的共同参与和推动，为金融服务“三农”创造宽松环境。 2.修改农村土地承包法。随着城镇化和农业现代化的快速推进，如何在稳定农村土地承包关系的基础上，促进土地的规模化经营和集约化利用，既保护好耕地资源，又尊重农民的财产性权利，是修改农村土地承包法要考虑的重点问题。 农村土地承包法修改的重点涉及三方面内容：一是赋予农村土地承包经营权的抵押担保权能。党的十八届三中全会提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2014年中央一号文件进一步提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包地的经营权向金融机构抵押融资”。目前，涉及土地承包经营权抵押的法律规定涉及物权法和担保法，两部法律都以列举的方式将承包经营权作为禁止抵押财产，农村土地承包法对承包经营权能否抵押担保未作规定。修改农村土地承包法要将农村土地承包经营权纳入法定抵押担保物范围，在适当时候对担保法和物权法的相关禁止性规定作出衔接性修改。二是确保农村土地承包关系“长久不变”。党的十七届三中全会决定提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。党的十八届三中全会决定强调，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。落实党中央关于农村土地承包关系“长久不变”的要求，需要修改农村土地承包法，明确规定国家依法保障农村土地承包关系长久不变。同时，要制定配套法规，对农村集体经济组织产权和成员资格取得、丧失等作出界定，最大限度减少因承包关系长久不变带来的新矛盾。三是保留进城落户农民土地承包经营权。目前，农民落户城镇后其享有的土地承包经营权如何处置，农村土地承包法与政策规定存在不一致。我国现有2.69亿农民工进城务工，其中约有半数以上进入大中城市(即设区的市)，农民工成为推动国家现代化建设的重要力量，但我国长期形成的城乡二元结构，公民在权利实现上也出现了较大差异，农民工就业稳定性不强，劳动保障权益受侵害现象时有发生，享受基本公共服务的范围仍较小，一部分农民工在年纪偏大后还要返回农村居住和就业。因此，在现阶段，保障农民工的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权，“带地进城，留条后路”是必要的、合理的，是符合我国城镇化的实际的。修改农村土地承包法，需要明确承包期内农户全家迁入城镇包括小城镇和设区的市，应当按照承包方意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行流转，对于有稳定就业、收入、住房、社保的农户，当然也允许其自愿有偿交回承包地。 3.修改农民专业合作社法。农民专业合作社是带动农户进入市场的组织载体。2007年农民专业合作社法实施以来，有力推动了合作社快速发展，截至2014年8月，全国依法登记的农民专业合作社达到121.43万家，实有入社农户8985万户，占全国农户总数的34.6%。在快速发展过程中，农民专业合作社也遇到规模小、实力弱、市场竞争力不强以及实现成员经济利益困难等问题。为进一步推动合作社发展，党的十八届三中全会提出，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。2013年中央一号文件要求“抓紧研究修订农民专业合作社法”。 修改农业专业合作社法需重点考虑四个问题：一是扩大法律适应范围。将实践中出现的土地股份合作和手工艺、休闲旅游等非农领域的合作形式，纳入法律调整范围。合作也不仅限于同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，应扩展至综合性经营。二是规范信用合作。研究解决信用合作在合作社的业务拓展问题，明确其“限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”的经营原则，明确具体监管部门和职责，加强业务指导和监管。三是明确联合社的法律地位。合作社的联合组织，既包括纵向的联合社，直接从事农业生产经营活动；也包括横向的联合会，主要为合作社成员提供服务。目前，全国成立的各类联合社有6000多个，有13个省(区、市)地方性法规对联合社作出了规定。合作社法修改需要对联合社的法律地位、组织性质、内部管理等问题进行界定和规范。四是社员入社门槛问题也要考虑。 4.制定气象灾害防御法。我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，在各类自然灾害中，70%以上是气象灾害，气象灾害防御是关系到人民群众的生产生活和安康福祉的大事。近年来，随着社会经济的快速发展，极端天气事件所造成的经济损失和社会影响呈放大趋势，气象灾害频发严重威胁国民经济安全运行，迫切需要在法律层面对气象灾害防御工作作出规范。 制定气象灾害防御法要考虑两个问题：一是建立健全气象灾害预防体系问题。包括建立气象灾害普查、风险评估、规划制度；明确各类气象灾害防御的重点区域，实施气象灾害联合监测；将气象灾害防御经费纳入财政预算，加强不同区域气象灾害防御设施建设；支持气象灾害防御先进技术的推广和应用；定期排查气象灾害隐患，实施人工影响天气，减轻气象灾害影响等。二是气象灾害应急处置的组织动员问题。包括明确气象灾害防御指挥机构；建立气象灾害应急物资保障制度；规范气象灾害处置应急预案的编制、启动程序和紧急处置措施；加强应急救援队伍建设，明确军队和武警参加气象灾害救援的责任，明确基层组织和个人开展自救、互救的责任和义务等。在立法理念上，要把握好四个过渡，即从临灾应急管理向全面风险管理和防灾减灾体系建设过渡；从更多由政府包揽向政府主导与社会责任相结合过渡；从政府“顶层主导、层层推动”向严格落实分级责任制过渡；从降低灾害损失向降低灾害风险过渡。标签：三农论文; 农业论文; 法律论文; 农民论文; 农村改革论文; 土地承包经营权流转论文; 法治政府论文; 农业发展论文; 立法原则论文; 法治国家论文; 法律制定论文; 土地政策论文; 农村论文; 时政论文;