劳资冲突视野下社会保障有效性与合理性的反思——基于民国时期上海社会保障的一项实证分析，本文主要内容关键词为：社会保障论文,实证论文,合理性论文,劳资论文,上海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1671-7023(2008)02-0090-07
现代社会保障的实施初衷很大程度上是出于消解劳工运动、劳资冲突给社会造成巨大压力的考虑。因此，秩序的维护便成为衡量素有“减震器”之称的社会保障是否有效的基础性标准；但若从社会政策的公平正义性角度来审视，“福利增进”则成为衡量社会保障是否合理的唯一判定标准。长期以来，人们习惯于将社会稳定与社会公平视作社会保障当然的内在追求。但稳定是否就等于公平？秩序的建构是否就意味着社会整体福利的增进？检视现有研究，学术界对这一问题既未展开必要的探讨，也未能给予足够的重视。之所以如此，一个重要的原因是由于“维护社会稳定”与“促进福利增进”已被人们当作先验的、不言自明的社会保障两大功能性目标。这种思维取向的背后实际上隐含着研究者的一种潜在观念，即社会保障的实施在建构秩序的同时，必然意味着社会福利的同步增进。尽管从逻辑上来说，两种目标诉求之间本无必然的冲突，但如果从经验的角度对其作实证分析，情况可能未必全然如此。尤其将社会保障的有效性与合理性置于劳资冲突视野下进行考量，一个悖论将不可避免：社会保障可能会在所谓“减震”方面较好地体现其有效性，但却无法在公平正义意义上获得其合理性。本文拟从20世纪上半叶上海社会保障的一项实证分析入手，来描述并解释这一悖论的发生，并反思在特定历史情境中社会保障有效性与合理性的内在关联。
20世纪初，随着产业工人队伍在中国的形成并逐渐壮大，以罢工为主要形式的工人抗争性运动日趋高涨。特别在20年代的上海，劳资冲突更是此起彼伏①。面对日益严重的劳资问题，国家一方面强化了压制性策略，另一方面也顺应时代发展的要求，陆续推行了一系列安抚性政策，以缓和社会矛盾。
1927年上海市政府建立以后，先后实施了一系列颇具现代意义的社会保障措施，举凡劳工保险、伤残抚恤、生育津贴及劳工教育、医疗等，均为1927—1937年间上海市政当局不遗余力推行的重要保障措施。关于这方面的具体内容，笔者已有专文讨论②，于此不拟展开。本文着重探讨的是，这一保障体系的实施在多大程度上实现了秩序建构和福利增进。
要说明的是，无论从世界范围内来看，或是仅就近代上海而言，社会保障的实施，很大程度上是出于安抚劳工运动、舒缓劳资冲突的现实考虑。从1927年至1937年这十年间上海市所颁行的各项社会保障政策尤其是针对劳工所实施的各项社会保险方面的规定来看，其背后鲜明地体现了政府在雇主应对雇员所负的责任以及雇员在多大空间内享有政府所规定的权利方面所做出的限定。这种限定实质上反映了政府急于缓解劳资冲突的企图。这种企图的实现状况可以从30年代劳资纠纷案件发生情况中进行分析。
从笔者对1928-1936年间的劳资纠纷的统计(见表1)中不难看出，9年期间，上海劳资纠纷案件呈明显下降趋势，发生劳资纠纷的范围也急剧减小。就涉及企业数而言，从1928、1929年的3 477家、4 237家，锐减到1936年的335家；涉及职工人数也从1928年的121 983人急剧下降到1936年的32 984人。劳资纠纷的减缓幅度是明显的。
图1 1928—1936年上海劳资纠纷状况走势图
资料来源：根据表1、表2中的相关数据整理。
1927—1937年间上海社会的异动程度明显趋于缓和，这其中原因或许有多种，但社会保障在其中所具有的减震与缓冲作用当毋庸置疑。数据显示，在此期间，劳资之间因待遇而起的纠纷也明显逐年下降(详见表2)。
图1可以更为直观地看出这9年期间上海劳资冲突逐年下降的趋势。
通过上述分析不难看出，1927至1937年间上海的劳资冲突程度明显趋缓。从国家的角度来看，社会保障的实施目的——维护社会秩序，缓解劳资冲突的初衷基本实现。接下来要问的问题是，这一保障体系在实现社会稳定的同时，在多大程度上带来工人福利待遇的改善？
从表面上看，此十年间上海社会保障在缓解劳资冲突等方面起到了一定的作用。但如果顺着这一逻辑推演下去，一个理所当然的结论就是：1927至1937年间劳资冲突中工人的要求不断得到满足，工人的生活状况也有实质性的改善。但事实却难以支持上述逻辑推演。
笔者曾对此期间上海工人生活水平的变化作了一番考察，以此观察随着工人运动的趋缓，工人们的待遇和生活水平是否有了实质性的改变。下面以1927至1936年间上海工人生活费指数的变化为主要内容，来分析生活水平的增降状况(见表3)。
生活费指数，是指居民在某一时期内用于生活支出的费用与一个基期生活费用或增或减的比值。表3数据反映了从1927年至1936年上海工人用于生活方面的支出与1926年的支出费用相比较情况下的增减变化。如果在物价、通货膨胀等因素不变的情况下，生活费指数上升，说明这一时期人们用于生活方面的支出在增加，将收入更多地用于消费，生活水平显然得到提高。反之，如在上述各因素不变的情况下，而生活费指数呈现下降，则说明人们收入中的部分用于消费的比例在减少，这必然意味着享受生活的程度在下降③。客观地说，这十年期间，上海工人生活费涨落幅度基本情况是增减参半。1927、1929与1926年生活费支出基本持平；1930、1931、1932这三年有较大幅度的增长；但1932年之后，用于生活支出的费用又一路下跌，直至1936年开始回升，上涨5个百分点左右。从总体上来看，这几年用于生活方面的支出费用基本无大的变化。从表3数据来看，工人生活水平似乎没有太大的下降。
但真实的生活水平变动远比上述静态的分析要来得复杂。这可以与此期间物价变化状况比较而得以说明。如果此期间物价变化幅度不大，或基本与生活费指数变化保持同一幅度，那么就有理由证明工人的生活水平既没有变好，也没有变坏；如果物价指数有明显的下跌，那从反面说明工人的生活水平得到改善了，因为以同样的支出，可以获得更多的消费；但如果物价指数保持持续上升，就意味着同样的支出条件下，工人实际的消费就降低了，生活质量因此也就下降了(见表4)。
资料来源：据邹依仁《上海解放前后物价资料汇编(1921—1957)》(上海人民出版社1959年版)第84—85页中资料整理。
再将此十年间上海工人生活费指数与同时期的物价指数进行比较，如表5所示。
除1930、1934和1935年这三年外，其余年份上海物价的涨幅要远比生活费指数的涨幅来得大。二者变化幅度的比较，在图2中更能直观地得以体现。
图2 1927-1936年上海工人生活费指数与物价指数比较
也就是说，上海市各业工人在此十年间能够用于支出的费用，在物价相对上涨的状况中，趋于下降。上述分析不争地证明，广大工人于此期间生活水平非但没有改善，实际上是下降了。
另外一个统计数据对上述分析提供了有力的佐证。那就是，这十年期间上海工人的实际工资收入呈逐年下降的趋势(见表6)。
表6数据清晰地显示，30年代上海工人的实际货币收入呈逐年下降的趋势。正是在实际货币收入下降的情况下，工人们不得不缩减生活方面的开支。一方面，物价呈上升趋势，另一方面，工人用于生活方面的绝对支出费用减少了，两相比较，工人所能享受的生活水平必然下降。
由此自然引发另外一个问题：工人生活水平非但没有得到改善，相反，在一定程度上呈现下降的趋势，但为什么此十年间劳资冲突呈现出趋缓的现象？换言之，社会保障的实施，究竟有无保障劳动者的利益？如果答案是肯定的，那么，工人们生活质量为什么下降了？如果答案是否定的，那么，劳资冲突为什么在数量和严重程度上又趋于缓和？
欲对上述问题进行回答，须对这一习惯性被认为是体现社会文明进步的社会保障制度内涵进行重新审视。
从一般意义上来理解，社会保障总是被人们习惯性地认为是公共政策现代性的体现，是社会文明进步的标志。特别当民国时期这一现代意义上的社会保障制度在中国首次出现，人们更多的是对其作正面肯定。因此，既有关于这方面的研究几乎无一例外地把民国时期社会保障看作先验的、不言自明的政府文明和行政现代性的象征，仅有的批判一般也只是停留在对其表面缺憾的指责④。如果撇开国家意图，单就制度本身而言，也无可厚非。问题是，制度主体——国家在这一制度实施过程中的意图往往会对制度的目标价值产生较多的实质性影响。
作为一个革命党，国民党在大革命期间不遗余力地鼓动广大劳工起来参与支持国民革命；但作为一个执政党，1927年以后国民党不得不从其政权稳定与合法性的角度来重新调整其立场。政权合法性的唯一来源是获得全民的认同与支持。因此全国统一政权建立后，国民党努力使其各项政策尽可能地体现“全民”的利益。
在一届二中全会上国民党即明确提出：“本党代表国内各阶级之利益而奋斗。”[2]蒋介石在1928年的一次讲话中声称：“本党所代表的民众，是一切被压迫的民众。”[3]国民党内高层也认为，该党应代表全民的利益，并非单纯的代表农工，“工人不论劳方与资方，均为本党所代表的对象。”⑤因此，国民党在阶级问题上，宣称奉行阶级调和的政策，认为该党“没有必要为某一阶级的利益打倒别阶级的必要，而且更没有为单一阶级的利益，打倒许多阶级的可能”[4]。正是基于这一立场，1927—1937年间国民党所推行的各项社会保障，绝不是国民党帮助劳工从资本家那是夺回权益的体现，实质上是在安抚劳工的同时，以社会保障法规和国家机器来限制劳资冲突，抑制工人运动，进而达到控制社会的目的。
社会保障的实施，很大程度上是出于当局维持秩序、安定社会的需要。社会局曾就日前严重的失业情况，呈文市政府，要求政府“迅赐规划救济办法，或即予转呈中央指拨的款，……失业保险办法，尤盼中央参酌东西各国成例，迅予厘订，公布施行”，“以保治安”[5]。失业救济法规在这里成了“保治安”的一种重要手段：政府以法规的形式在给予失业工人一定程度的保障之后，则该工人即没有任何有违“治安”举动的藉口，否则即为“违法”。针对劳工所实施的这些社会保障制度，隐含地限定了被保障者只能在此法规允许的范围和限度内行动。纵观此期间上海社会保障相关法规与制度，无不深刻的体现了这一内在诉求。政府在给予劳工若干保障措施的同时，也限制了工人行动的空间。以往被视为斗争利器的罢工、怠工在现有的法规下显然被视为“非法”。1927年以前国民党的政纲明确规定，在劳资发生纠纷时，工人有罢工自由。但1927年以后，这一自由即受限制。是年上海地方官员对工人的行动表示严厉告诫：“以后劳资双方如果发生纠纷事件，均应听候劳资仲裁委员会处置，不得擅自直接行动。”[6]
劳资纠纷绝大多数是由于劳资双方在待遇、雇佣等方面发生矛盾而起的冲突。劳动者在对企业没有任何所有权的情况下，唯一能与资方相抗争的，就是对自己劳动的支配，即罢工或怠工。这一期间上海各项社会保障，在表达惠工的同时，其背后深刻地隐含了对劳工这一行动的约束和限制。
社会局曾于1929年通令工界，声称各项劳动法规已渐次颁行，但工界仍复“擅自”行动。该局称：“国家立法，人民不得因不知法而免除其责任。乃自工会法、劳资争议处理法次第颁布施行以来，劳资双方，仍多违反各该法之规定者，无论其行为有意与无意，其为违法则一。”社会局进一步声明：“援助劳工，为本党主要政策之一，不教而诛，固所不忍；姑息弛法，又岂公允？”[7]从政府的角度而言，劳动法规不仅意味着对劳工的保护与施惠，同时也隐含着政府欲对劳工行为进行控制的内在企图。
1931年8月，关于社会保障最主要的一部法规——《工厂法》正式开始施行。为防止劳工趁此法颁行之机，借《工厂法》的规定而与资方提出改善待遇的要求，社会局于8月初布告工界：“市内各工厂，如有未尽依法办理之处，应由各该厂工人报告该业工会，呈报本局，听候核办，不得直接行动，以免纠纷。”[8]1932年10月，社会局两次警告各业工会：“不得要求超过标准工资之加薪而宣言罢工。”[9]工人在现有社会保障法规体系的限制下，争取自身权益的行动自由受到空前压制。
其他稍后颁布的诸如《劳动契约法》、《强制劳工保险法草案》、《工人储蓄暂行办法》等社会保障相关法规，也莫不隐含着政府这种“寓控制于施惠”的深刻诉求。社会局曾就社会保障相关法规的内涵向资产阶级解释，“工厂方面，切不可误会这种法是工厂的仇敌，是专为保护工人、增加工人抗争力的东西”，社会局声称，劳动法规的实施，实际上是欲行限制罢工纠纷，消弭阶级斗争[10]。
政府的这一企图，连一向激烈反对社会保障法规的资产阶级也察觉到，“在革命时期中，因有借助劳工之处，故政府极力援助彼等，而压迫资方”，“最近中央方面，已有相当觉悟。如工厂法公布，内对工人限制，较前綦严”[11][12]。
对劳工而言，在获得政府社会保障的同时，却丧失了与资方相抗争从而进一步实现自身解放的能力。国家正是以这种方式，在惠工的话语下，卓有成效地实现了对社会异动力量的控制。
当把此期间劳资冲突趋缓的事实置于这种背景下理解，其原因自然也就不言自明了。下表的数据更有助于说明，劳资冲突的趋缓，并不意味着工人们的需求得到满足。
在1928至1934年这7个年度劳资纠纷中，劳方的要求获得完全接受的比率明显呈逐年下降的趋势，而劳方的要求完全被否定的比例却保持小幅上升。
在纠纷解决结果中，1928年劳方的要求完全被接受的占41.4％，但此后的年份中，这一要求被完全接受的比例却急剧下降，直到1934年降为17.2％。须说明的是，解决这些劳资纠纷的工具就是各项社会保障待遇相关法规。从表7中劳方要求被接受与遭否定的程度，可以看出这一时期劳资冲突中，工人们要求维护和改善待遇的权益并没有真正得到保障。非但劳资纠纷中工人们的要求没有得到切实保障，在罢工斗争中工人们的权益状况甚至表现为更糟。
尽管此期间工人因待遇条件而罢工的绝对数量在减少，但工人们在罢工斗争中所要求的权益获得保障的比例更是逐年下降(见表8)。
表8中的数据以同样的结果说明这一时期上海工人在劳资冲突中权益获得保障的程度在下降。劳方要求完全被接受的在1928年尚占38.46％，但随后的几年中，情况愈现不妙，劳工们要求被接受的比例直线下降，直至1931年这个比例下降为13.11％；而劳方所要求的权益完全遭否定的比例却惊人地呈快速上升趋势，从1928年的10.26％一路上升，直至1931年时，在所有罢工斗争中提的条件，有44.26％被完全拒绝。这一结果耐人寻味。
综观1927—1937年间上海市政当局所推行的各项社会保障，在表达扶助劳工、改善待遇的话语背后，深刻地隐含了控制劳工、整合社会的企图。对国家而言，十年社会保障的象征性意义要大于其实际意义。换言之，劳工在获得政府社会保障施惠的同时，出乎意外地被限制和规控在这一框架之内，丧失了进一步谋求自身解放的余地。正如上海工会联合会1929年7月在一份宣言中所指出的那样，政府所颁行的各项劳工法规，就是用来“压制工人，简直不许工人动！谁敢动谁便是反动分子，违反训令，杀头，监禁，严刑，酷打！”[13]1931年12月，上海众多工人代表纷纷“要求政府取消现行的工会法及一切劳动法”[14]。社会保障受惠群体的强烈反对，足以说明国民党政府这种寓控制于施惠的普遍与强烈程度。
获得极具象征意义的社会保障的代价，是工人身不由己地丧失了谋求自身权益的行动自由。在这种语境下，社会保障不再是社会进步的体现、文明发展的标志，而是在标榜民主和自由的话语下，以一种权力控制取代另一种权力控制的产物，在其标榜反暴力的背后，实际上极具隐性暴力的特征。尽管在稳定社会秩序方面，这一保障体系表现出一定的成效，但这一成效却是以社会整体福利的减少为代价的。正是在这个意义上，本文对20世纪上半叶国民政府所推行的社会保障在近代中国劳动史上的合理性提出了新的反思。
当人们不假思索地将“秩序维护”与“福利增进”视作社会保障的两大基本功能性目标时，一个颇为隐含的问题可能在这种笼统叙述中被忽视了。那就是“秩序维护”与“福利增进”在社会保障实施成效的检验中可以是正相关，即前者的实现是后者实现的前提；也可以是负相关，即前者的实现是以牺牲后者为代价。决定二者究竟以怎样的方式建立关联，首要的因素是，社会保障究竟被作为国家统治的手段，还是目的？无论是发达国家，还是发展中国家，影响社会保障制度成败得失的诸多因素中，这一点可能最为关键。
注释：
①有关20世纪20年代劳资冲突的研究，可参阅徐思彦《20世纪20年代劳资纠纷问题初探》，载于《历史研究》，1992年第5期。
②参见拙文《变革社会中的减震机制：近代上海社会保障事业初探》，载于《史林》，2003年第6期；《国民党初掌政权后的劳工政策解析》，载于《学术界》，2006年第3期。
③根据边际消费倾向递减规律，收入越多，用于消费部分的比例越少。但就民国时期上海的实际经济和生活水平而言，特别就工人群体的收入而言，他们的消费基本上只能处于基本生存消费水平上，边际消费效应就其收入状况而言基本难以体现。
④如陈竹君在肯定国民党政府劳工政策积极意义的同时，也指出这一政策有着一定的局限，主要表现为“制度存在漏洞，经费严重短缺”等(《南京国民政府劳工福利政策研究》，《江汉论坛》，2002年第6期)；饶东辉也认为民国时期劳动立法的局限主要在于“体系上的不完善、条文上的不规范”(《试论大革命时期国民党南方政权的劳动立法限制》，《华中师范大学学报》，1997年第7期)。这种结论的得出，表明现有研究深度尚有待进一步拓展。
⑤中国国民党中央组织部.地方党务工作讨论会纪要[C].1943：54.