适应财税体制改革积极转换理财思路，本文主要内容关键词为：财税论文,体制改革论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四大提出把建立社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标模式以后，我国经济体制改革进入了一个新的阶段。1994年，按照党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的总体布署和要求，财政围绕建立适应社会主义市场经济发展的新型管理体制和运行机制的目标进行了一系列重大改革。其重点是推行分税制财政管理体制，改革和完善税收制度，理顺国家与国有企业的利润分配关系。财税三大改革是建立社会主义市场经济体制的关键步骤，实质上是中央和地方，政府和社会经济主体利益格局的一次重要调整。对于地方来说，既要深刻理解财税改革的深远意义和精神实质，看到改革带来的长远利益和整体利益，树立全局观念，支持和推进财税改革；又要清醒地、客观地认识财税改革对地方财政经济的双重影响，衔接好新老体制的过渡，加快地方财税运行新机制的形成。
一、财税体制改革的新突破
这次财税体制改革是根据市场经济发展的要求进行的，税收制度、财政体制和国有企业利润分配制度等改革同时进行，意在建立符合社会主义市场经济总体框架的新型财税体制。因此，这次改革成为十几年财税改革取得一个又一个阶段性成果基础上的一次质的飞跃，尤其是在财税运行机制的转换方面取得了新突破。
（一）实现了财政管理体制的新突破
新中国成立以后，基本上是实行了“统收统支”的财政管理体制。改革开放以来，财政管理体制曾进行过多次改革，在全国绝大多数地区实行了不同形式的财政包干体制。从实践看，财政包干制突破了原有体制在财权财力上高度集中的格局，初步形成了利益激励机制，调动了地方当家理财的积极性和主动性，扩大了地方财政职能。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中的作用不断扩大，财政包干制与市场经济发展的矛盾越来越突出。主要是包干制导致中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；利益关系固定化，相互之间自成体系，阻碍了全国统一市场的形成和产业结构的优化，助长了地区封锁和重复建设。这次改革从原来的财政包干制改为分税制，并分设国家税务局和地方税务局，明确职责，不再按企业行政隶属关系，而是按照税种划分分别征税，中央集中一部分财政收入，通过转移支付制度实行税收返还。这就淡化了企业与地方政府相互之间的依赖程度，打破了传统体制“条块分割”控制企业的基本框架，为优化经济结构，建立全国统一市场创造了良好的外部环境。从机制上讲，促使中央和地方相互侵占收入的现象大大减少，形成了各自财政收入稳定增长的机制。
（二）实现了财税管理原则的新突破
实现公平与效益的统一是财税管理的原则之一。多年来，国家为调整、改革分配关系做出了种种努力，但分配秩序混乱，分配关系不顺的问题并没有根本解决。主要表现在，过去几次税制改革，都未摆脱传统计划经济的束缚，企业不能在同一起跑线上竞争。如，不同所有制企业设定不同的所得税率，流转税税率档次多，高低差别很大等，这在一定程度上使市场主体失去了均等发展的条件，最终必然导致社会分配不公和市场经济的无序，从而影响效益的提高。这次财税体制改革的一个重要原则就是建立统一税法，公平税负的新税制体系。从方案设计看，改革后内外资企业的税收制度基本统一，税收减免也规范化，除中央统一规定的减免税项目外，对任何性质的企业、部门和地区一律不予减免税，原有的以税还贷、税前还贷及其他减免都一律取消，为实现企业公平竞争创造了良好条件。
（三）实现了财政管理方式的新突破
改革开放以来，财政调控经济的方式有了很大变化，但始终未能改变计划经济条件下直接调控的管理模式，主要表现在对企业的过多干预和过多关照。这次财税改革在承认企业行为市场化，无论国有、集体还是个体企业都在市场经济平等主体的前提下规范了国家与企业的分配关系。财政不再是企业财务行为的直接管理者，而是通过财政法规的实施来间接管理经济主体；企业不再分级别大小，一律取消各项优惠政策，接受国家统一税法的调节。加上《会计准则》、《财务通则》“两则”实施后，财务会计制度规范统一，基本上实现了财政以直接调控为主向间接调控为主的转变。
二、财税体制改革对利益格局的调整
这次财税体制改革，出发点和立足点非常明确。正如以上所述，在许多方面都有新的突破，目的是在中央与地方、国家与企业、国家与个人之间建立新型的分配关系，以促进社会主义市场经济体制的建立和完善。分配关系的变化必然要引起利益格局的调整和重组。
（一）重组了中央与地方的分配关系
中央与地方的分配关系主要体现在财政管理体制上。分税制财政管理体制取代种类繁多的包干制，把“分灶”变成了“分税”，在中央与地方的利益分配格局上引起的主要变化为：(1)收入划分由过去按行政区划确定范围，变为不论地域，不论客观条件，一律按税种划分中央与地方的收入。将维护国家利益、实现宏观调控所必须的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。(2)各级财政的支出范围，按照中央与地方政府的事权划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。(1)中央对地方的转移支付主要采取税收返还的形式。返还数额以1993年为基期年核定。原体制的中央补助、中央专项拨款、特殊拨款等返还形式继续保留，过渡一段时间。
中央与地方利益分配关系的这种调整变化，对地方财力状况的影响是很大的。就我区而言，主要表现在：(1)财力结构将发生变化。由包干体制下相对比较简单的财力结构（地方收入+中央定额补助）变为四大块：地方税收入、共享收入中属地方所得部分、中央对地方的返还收入、中央定额补助收入。财力结构的变化，使中央控制了主要财力，掌握着收入和调节地区财力的主动权；(2)财力的绝对量将得到增加。这次分税制改革采取了渐进的方式，实行保地方既得利益的原则，因此中央在适当集中财力的同时，采取了一些可以增加地方财力的措施。如，以1993年为基期年来核定地方财力，将除海洋石油资源税以外的陆地资源税全部划作地方税收入以及开征土地增值税等地方税种。因此，地方财政收入的相对量会下降，但地方财力的绝对量仍会呈增加趋势。(3)地方财力的增长会受到一定的制约。主要是因为分税制后，中央在财政收入的增量分配上要占较大的份额，而且地方税税种虽较多，但大部分是较为分散、征收难度大、增长弹性小的税种。
（二）重组了国家与企业的分配关系
改革开放以来，国家与企业的分配关系是实行利改税和工商税制改革后形成的。由于其处在由计划经济转向计划经济与市场经济相结合的阶段，不可避免地具有一定的历史局限性。这次税制改革在国家与企业的利益分配关系上进行了大的调整。一是调整了税制。主要是取消了产品税、建立以增值税普遍调节为主，辅之以营业税、消费税的新的流转税体系；统一规范了内资企业所得税；在调整、取消一些税种的基础上建立了新的辅助税体系。二是调整了税负。这次税改在保持原有总体税负不变的基础上，税负调整范围较大，将有一半以上企业税负有所变化。总的来说，升的是限制发展的行业、产品，降的是鼓励发展行业、产品。三是规范了企业的税收减免，严格按税法规定执行。
国家与企业新的利益分配格局的形成，适应了社会主义市场经济发展的需要，有利于理顺中央与地方分配关系，促进经济的协调发展，也有利于促进平等竞争，促进经济结构的有效调整。就地方而言，新的利益分配关系将使地方经济的发展与地方财政利益更加紧密的结合起来，促使地方政府转变发展经济、培植财源的思路，从对企业的直接干预中解税出来，转换职能，更好地研究产业政策，研究中央财税政策的精神，制定地方产业发展规划，指导协调地区经济结构的调整，为地方经济发展提供良好的环境；也会推动地方政府更加注重经济发展的效率与企业经济效益，运用各种政策手段，鼓励企业加快技术改造步伐，增强自我发展的能力；促进地方政府调整投资方向，加快基础设施和基础产业的建设，选择投资扶持的重点，促进产业结构的调整；引导地方政府面向市场开辟新财源，从各种类型的市场发展中增进地方财政利益。
（三）调整了国有企业利润分配制度
国家与国有企业利益分配关系的调整，是在税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》的基础上进行的。其主要变化：一是从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。二是企业固定资产投资借款本金一律用企业留用资金归还，不再从税前扣除，按“两则”规定，增提折旧，固定资产投资借款利息进成本，奖金进成本，研究开发费用进成本，建立统一、规范、合理的企业所得税税基。三是取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金，逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。
国家与国有企业利益分配关系的规范化，符合市场经济体制的要求，它不仅有利于促进国家财政收入的稳定增长，加强国家宏观调控能力，而且税利分流和建立企业还贷机制将进一步弱化政府对企业的直接干预，推动政企分开，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场经营主体。也有利于形成企业公平竞争的环境。但我们也应看到，国家与国有企业利益关系的调整，对我区地方国有企业的生存和发展带来巨大压力。目前我区地方国有企业经济效益状况较差，企业的亏损面在40%左右，还有大量的潜亏和挂帐负担。从过去的承包经营走向新的利益分配格局，以前企业享受的大量优惠照顾将不复存在，税制结构和纳税环节的改变，企业之间的税收负担不可避免地会发生一些变化，减免税还贷和税前还贷的取消，不少地方国有企业将在沉重的还贷负担下加剧资金紧张的程度。这些变化，对我区地方国有企业的承受能力提出了严峻的考验。企业只有抓住改革的契机，加快经营机制的转换，才能顺利渡过难关。各级政府也要制定必要的过渡性政策，尽量化解不利影响。
三、适应财税改革，转换理财思路
这次财税体制改革是根据社会主义市场经济发展的要求，借鉴市场经济国家的成功做法，并充分注意和我国国情相结合而进行的，它充分体现了党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的精神，突破了以往体制的弊端，有利于增强国家财政的宏观调控能力，规范中央和地方、国家与企业及个人的分配关系，促进经济协调发展。但是新体制实施后，原有利益分配格局出现了不同于大包干财政体制下的重大调整。一方面，作为微观经济活动主体的企业更多地靠市场经济的影响调节自己的行为，国家将更多地利用间接调控的方式来调节宏观经济的运行；另一方面，地方财政的局部利益与中央财政的全局利益将出现一定的矛盾，地方财政的支出规模主要取决于地方财力的增长。因此，作为国家财政不可分割的地方财政，应从适应改革、维护改革、推进改革、完善改革出发，按照市场经济新体制的目标，转换理财思路，促进地方财政经济和各项社会事业健康发展。从我区实际出发，我认为应着力解决好以下几个问题：
（一）实现理财观念的五个转变
思想是行动的先导，更新理财观念是新形势下转换财政职能，强化财政管理的关键。当前，我区财政要在思想观念上实现五个转变，树立新型的财政发展观，为改进地方财政管理创造条件。
第一，从财政主导型转向市场主导型，使财政从单纯供给、政府出纳的角色中解脱出来，着眼于为市场“补台”。
第二，从单纯对国有经济的财务监督管理转向对全社会的财力监督管理，着眼于建立以注册会计师为主体的社会化财务会计监督体系。
第三，从侧重于微观管理转向运用法律的经济手段进行宏观监督管理，着眼于健全法制、完善政策，实现依法理财、依法治税、依法管产。
第四，从局限于传统管理方式转向更多的借鉴国际通用的管理方式。如从单一的无偿分配转变为无偿和有偿相结合，大胆采用参股、贴息等方式，着眼于建立财政投融资体系。
第五，从“地方主义”转向树立全国一盘棋观念，着眼于实现财政经济良性循环和中央与地方共谋发展。
（二）调整经济结构，转换生财之道
发展经济，开辟财源，始终是财政工作的立足点和根本指导思想。这次财税改革，尽管地方收入减少，财政支持经济发展的能力减弱，但税种的划分和税率的调整，有利于促进地方调整产业产品结构，为优化经济结构，财源结构提供了千载难逢的好机遇。
第一，大力开拓效益型财源。这是新体制下地方财政收入增长与否的一个关键点。因为新的财政体制把所得税留给了地方，其目的就在于促进地方努力提高经济效益，这就要求我们克服盲目发展高税产品和单纯追求产值速度的倾向，努力开拓效益型财源。我区的当务之急是加大大中企业技术改造投入，从内涵扩大为生产上提高效益；积极鼓励和支持中小企业开展横向联合或兼并，形成规模效益；对长期亏损，扭亏无望企业，采取多种形式转换经营机制，或依法破产。
第二，着力开发新财源。新体制把营业税的绝大部分作为地方固定收入，这就把第三产业的发展放到了增加地方财政收入的重要地位。第三产业一直是我区经济发展的薄弱环节，我们必须在促进现有第三产业上规模、上档次的基础上，把重点放在发展市场潜力大、带动能力强，附加值高的金融保险，交通运输、信息咨询、房地产、旅游、娱乐等行业上，使第三产业由低层次向高层次发展，逐步成为地方经济发展的重要支撑力量和财政收入的重要源泉。
第三，全力开发资源转化型财源。新体制下，农业特产税的税基扩大，并且成为地方收入的主要税种，因此，各级地方财政要加大对农业特产资源的开发和投入，要在发展“两高一优”农业的同时，努力提高市场农业在整个农业中的比重，充分发挥农林牧副各业产品资源优势，使农业以直接或间接的方式增加财政收入。
第四，放手发展非国有经济。首先是大力发展个体、私营经济，重点要放在帮助个体、私营企业提高质量和效益、规范对其的税收征管，使其逐步成为全区重要的财源增长点。同时，要对“三资”企业加强征管、挖掘税收潜力，研究和做好“三资”企业的反避税工作，提高其对财政的贡献率。
（三）理顺分配关系，转换聚财之方
从我区实际出发，重点是解决好两个方面的问题：
第一，进一步理顺政府与企业的关系。这些年来，各级政府通过财税手段对企业的支持，基本上走的是减税让利之路，但新税制不允许在税法之外减免税，这条路已行不通了。今后，政府对企业的扶持应变“以税养税”为“以财养税”：一是依法治税，该收的收足，在基本保证经营性开支的同时，确定一定比例用于政府承担的社会公共事业和基础设施。有条件的情况下，还应拿出一部分财政资金用于社会保障，为企业的发展创造良好的社会条件和发展环境；二是直接用于对企业的扶持，要改变方式，采取参股、贷款、贴息等与市场经济相适应的新投入形式；三是坚决制止各种形式的乱摊派，规范政府的行为。总而言之，该收的要收上来，该支持的要建立正常的渠道，使政企关系进入良性循环。
第二，以加强预算外资金管理为突破口，强化对社会资金的调控。在新的财税体制下，行政事业单位的预算外资金的内涵和外延已发生了重大变化，加强和改善预算外资金的管理不失为一条强化政府宏观调控，缓减财政困难的有效途径。其重点是适应市场经济发展需要，从管理机制上下功夫，对预算外资金，实行收支两条线。暂做不到这点的，首先要加强专户储存制度。对社会保障资金要逐步推行财政专户储存管理办法，在确保支配权不变、及时支付和保值增值的前提下，由财政部门利用时间差、行业差、地域差统一运营，用足、用活、用好各种保险金，支持地方经济发展。此外，必须借这次财税改革之机，切实解决多头参与分配的问题。目前，涉及利益分配的政府很多，据不完全统计，仅从企业提取、集中，由行业管理的基金性项目即达20多种，集资、收费的条文更多。许多应纳入财政预算管理的收入却游离于预算之外。几乎每个行业都在参与国家与企业的利益分配，造成分配秩序混乱，财政资金运筹能力大大降低。因此，理顺分配关系强化对社会资金的管理十分必要。
（四）优化支出结构，转换用财之法
新体制下，我区地方财政收入的增长幅度不可能很大，加上新增支因素，地方财政压力必然会很大，因此，必须优化支出结构、强化支出管理，转换用财之道。
第一，走出财政“大包大揽”的误区。一是抓住机构改革机遇分流人员，减少供养人数；二是要坚决果断地把一部分事业单位推向市场，逐步实现全额向差额、差额向自收自支过渡，促其自立，以便减轻财政负担；三是积极配合价格、住房、公费医疗等项改革，促进社会保障制度的建立，减少和取消财政补贴，甩掉不合理的支出负担。
第二，加强预算管理，全面推行零基预算。在市场经济条件下，随着政府职能的转换，事权的变更，财政支出也在发生增减变动。财政支出的膨胀并非一个自然法规。各级财政要适应这种变化，在财政支出管理上全面推行零基预算，打破计划体制下形成的部门支出基数，打破财政支出只能上不能下的习惯，解决支出屡控屡增问题。
第三，提高财政支出效益。市场经济条件下，一切资金都要追求回报率，财政支出效益的提高就等于增加了财政收入或减少了财政支出。因此，我们必须走出“财政资金是无偿投入”、“财政资金不计效益”的误区，在提高财政资金使用效益上下功夫。就生产性支出而言，不仅要考虑社会效益、还要考虑回报率，对于能收回的资金，要有偿使用，按期收回；就经常性支出而言，要树立“成本——效益”观念，降低行政成本，改变当家不理财，行政不讲价的状况。
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