理论探讨
官僚主义语境下的异议及其管理研究
王华伟
（北京大学 政府管理学院，北京 100871）
摘 要： 官僚制被认为是现代社会中占有支配地位的基本组织形式，奠定了现代组织理论的基础。然而无法否认的是，官僚制最大的弊病官僚主义广泛存在于组织之中，具体表现为人浮于事、机构臃肿、职责不清、领导权威压倒一切等。O’Leary在《The Ethics of Dissent：Managing Guerrilla Government》中所描述的种种游击队现象就是对抗公共组织中最显著的官僚主义弊病的现实案例。对书中一个案例进行详细分析，可以探讨当中存在的官僚主义作风与所采取的异议行动，剖析异议的本质，并提出对策建议。
关键词： 官僚制；官僚主义；异议
一、引言
马克斯·韦伯提出的官僚制被认为是现代社会中占有支配地位的基本组织形式，奠定了现代组织理论的基础。其所倡导的理性主义备受推崇，从技术角度而言，官僚制显然是行之有效的工具。然而，不可否认的是，由于其局限性，在面对日益复杂的行政管理挑战中，它试图超越其本身的工具性能，从而变成一种独立的力量，因此能对社会性格和目标施加影响，即有扩大自身权力，超越工具理性的倾向。[1]官僚制要求上级领导用强制权威让组织中的人服从，忽视了千人千面，百人百姓。官僚组织中的人，具有主观能动性，弹性潜能大，是一种履行公共职能的工具，是一种必要的管理要素，同时也是一种稀缺的资源。
西方主流政治学派在20世纪30年代以来，对官僚制的批评不绝于耳，纷纷提出替代方案，其中最受关注是彻底取代派——戴维·奥斯本的《改革政府》以及部分修正派——迈克尔·巴泽雷的《突破官僚制》。而张康之（2001）[2]，魏娜 （2002）[3]，周发源、丁知平（2005）[4]，徐光（2010）[5]，曾凡军、李建辉（2012）[6]将官僚制的弊端归纳为以下几个方面：一是组织僵化、机构臃肿，缺乏生机与活力；二是过度强调理性主义，导致人的异化；三是由具有专业知识技术的精英统治，形成“文官专政”，阻碍民主进程的实现；四是目标与手段倒置，损害了组织中的效率。
迈克尔·巴泽雷在《突破官僚制》中，认为官僚改革运动遗留下了一些根深蒂固的习惯思想[7]，这些习惯思想和他们所构成的思想体系被称为官僚范式，实际上导致了政府责任弱化、误导。作者关注一个州政府如何齐心协力克服官僚制和政策的约束，包括了如何处理参谋、行政、监督部门之间关系的原则，还包括在管理概念的历史进程中，对新观念有偏见的事实。[8]
官僚制导致官僚主义是一个不争的真实，虽然两者并不相等同，但是在官僚制中不断地滋生出官僚主义却是无疑的，或者说官僚制总是与官僚主义联系在一起。因此，官僚制有着天然地产生官僚主义（官僚病）的倾向，这也是官僚制所具有的致命缺陷。[2]奥斯本在《改革政府》中批评的官僚主义是“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”，这种官僚主义从最好的意义上说，也是一架精密的机械力学的机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所在那里，甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行。这样就形成了一个刚性的系统，没有灵活性，没有主动精神，只有齿轮之间的被动。官僚制所谓的效率推到极致只能是局部的效率，所谓的理性推到极端就会模糊了目的，失去了使命感。理性和效率也常常以社会效益为代价。另外一个弊端是对专门技术的崇拜和依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。这就导致了“鸽笼”的无休止扩大。部门与部门重叠，机构与机构交叉，最后形成官僚主义的大迷宫。这种机械性官僚体制的后果是得过且过和不负责任，不求有功但求无过。[9]针对上述官僚主义的弊端，作者开出了“企业家精神”的药方，提出十条具体的改革实践建议。
关于官僚主义这一概念，国内学者王亚南曾在《中国官僚政治》中这样描述官僚主义的作风：“讲形式，打官腔，事事但求形式上能交代，一味被动地刻板的应付，一味把责任向上或向下推诿。”[10]李德全（2004）认为：“官僚主义是指脱离实际、脱离群众、不关心群众利益，只知道发号施令而不进行调查研究的工作作风和领导作风。”其具体表现为“办事拖拉、人浮于事、互相推诿、工作扯皮、纪律松弛、惰性十足、职责不清、手续繁琐、程序紊乱、长官意志、主观主义、机构臃肿、不负责任、公文旅行等等。”[11]这与钟爱军（1999）的定义不谋而合：“官僚主义一般是指官僚脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风。”[12]由此可见，国内学者对官僚主义这一概念形成了共识，一致认为官僚制的最大缺陷就是滋生和产生官僚主义（官僚病）。
根据上述定义，美国学者O’Leary在《The Ethics of Dissent：Managing Guerrilla Government》 书中所描述的种种游击队现象就是对抗公共组织中最显著的官僚主义弊病，即组织僵化，缺乏活力，领导权威压倒一切，下级对上级毕恭毕敬，不敢越雷池一步，从而导致组织内部无法盘活资源，造成严重的公共资源浪费。因此，由于个人具有主观能动性，许多持不同意见的下级会对上级的行动提出异议，并利用各种方式反对上级领导，作者在书中花费大量笔墨详尽描述了这些异议的提出过程。
二、官僚主义语境下的异议研究
《The Ethics of Dissent：Managing Guerrilla Government》一书的中文书名译为《异议的伦理：游击队政府的管理》，夺人眼球，噱头十足。所谓游击队政府，指下级公务员公开或私下违背上司意愿的一种行动。换句话讲，即提出异议的一种形式，那些对公共组织、项目方案或者个人感到不满的下属，向社会提出异议，然而出于策略原因，他们通常不会选择公开表达出自己的不同意见，而是私下秘密行动，这样一种非公开的秘密行动被作者比喻为“游击队”[13]。
最后，私人组织主要追求经济利益最大化，公共组织却不同，所追求的目标价值十分多元化。公共组织以管理公共事务、提供公共产品、履行公共服务为目的，兼顾效率与公平的原则，被赋予法定的公共权力。在多元价值目标体系的框架下，组织内部人员拥有多样的价值驱动，产生不同的行为模式，最终影响公共政策的出台。
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首先，建立多种信息沟通渠道。以往的信息传达总是逐级向上汇报，渠道单一，且容易被威权控制。可以建立一个独立于上下级之外的信息部门，或者通过非正式组织，完成信息上传下达的任务。其次，建立新型意见交换制度。传统的沟通往往由领导主持会议，下属依次发言，被动接受会议精神，鲜少提出建设性的意见。这种会议形式往往不能使个人意见得到充分发挥，应该取消会议上的座次排序，不依职位高度发言，使组织内成员在平等的基础上加强沟通。同时，鼓励不同意见相互碰撞，避免某方意见占有压倒性优势。最后，建立内部反馈机制。将下属意见匿名定期收集起来，由外部独立监察部门统一筛查，一旦发现属实，防患于未然，及时处理并公布调查结果。
表1 Spencer执政时期的官僚主义作风与异议行动
表2 Barnes执政时期的领导行为与异议行动
表3 Russell执政时期的官僚主义作风与异议行动
通过表格分析，可以看出：
（一）公共组织中的官僚主义盛行
在西方民主制度三权分立的基本框架下，通常认为，官僚体制和民主制度之间紧张关系不可避免、无法消除。这一点与沃尔多的民主与官僚之间“最优结合”理论不谋而合，他认为民主行政理论最核心的议题是 “如何适当地结合人类对民主的渴望与对权威的需要”[15]。政治任命与民主选举息息相关，通常新总统当选，总会更换并任命新政治家，这个新政治家要么属于所在政党，要么备受民众爱戴，要么在选举中发挥重要作用，或者与总统关系密切。总之，政治任命的过程是一个黑箱操作，外人无法得知其中的利益平衡与权重。而行政官员更新换代的速度明显比较缓慢，他们会与多任政治家合作共事。两种不同的选拔系统与职业体系必然会存在矛盾，同时，也会引发比较，两者之间的关系并不会一帆风顺。
首先，现代社会，任何公共组织都属于官僚制的范畴，被认为是理性经济人的公务员在处理复杂的行政管理事务时，有两种属性，第一种是对公务员的刻板印象是拥有一个稳定的工作，风险低，退休有保障。比如Stillman（2003）对公务员定义是官僚机构执行和实施的公职人员。[14]第二种是公务员归根结底也是普通人，受所处位置、个人观点、自身利益、价值观念等驱使。他们被赋予掌握一定的资源，比如内部信息、政策决定、自由裁量权等，有人希望与外部进行合作，有人却不愿合作以避免威胁。归根结底，公务员也是自利性导向的人，面对相同的公共管理挑战，不同人会做出符合自身利益最大化的政策选择。
以往组织的态度大多是忽视、掩盖、不以为然，甚至通风报信，却使组织内部的不满情绪不断蔓延，影响组织声誉。比如前文中的督察长办公室，西雅图办公室职员多次寻求其帮助，举报地区行政长官，得到的回复均不尽如人意。在没有得到有效回应之后，游击队成员转而投向寻求外部合作，比如专家学者、公共媒体，获得全社会的关注。假设公共组织内部督查部门能够迅速有效处理投诉案例，将会避免后续公共危机，赢得社会大众的赞许。
节点a同时处于第k层和第k+1层两个中心点充电半径内，则使节点a归属于第k+1层；节点b仅捕获第k层停留点发射的射频能量，则节点b归属于第k层；节点c可以捕获的能量源停留位置均处于第k+1层，则节点c归属于第k+1层；若节点恰好处于正三角形的中心位置，可以接收三角形三个顶点位置的供能，归属于第k+1层.
星雨向李离扑过来，作势要撕他的嘴：“你这个死妮妮，宇晴姐姐刚才要打，也应该来打你，在你头上敲出三个熟板栗分给我们三个吃！”
（二）游击队活动广泛多样
表1、表3中另一竖列表明，游击队活动的形式多种多样，除了向内部监察投诉之外，还有与外部专家学者、媒体等取得联系，共同牵制上级领导不合理的行为。书中另一个内华达湿地保护案例中，四位游击队成员寻求外部合作，不经过上级组织允许，擅自进行宣讲、游说、筹款，最终使政府蒙羞，达成了既定目标。而环保局西雅图办公室的员工出于对政治任命的不满，首先选择向督察长办公室写举报信，毫无进展的情况下，联系环境学家、媒体等，导致上级领导下台。组织中的个人，有无数理由“唱反调”，同时也有无数方案表达自己的异见，达成目标。但是，这种“唱反调”绝对不是毫无由头的，发起游击队运动的原因多种多样，比如组织内部的派系斗争、对上级的不满加剧、个人政见的表达抒发等。另外，政府游击队的行为方式和规模也不尽相同，他们总是会通过意想不到的方式来表示反对。
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其次，官僚制中的等级结构森严，职业门槛众多，许多有理想、有抱负的有志之士一旦受挫，很容易离开公共组织，因此留在组织内的人员有很大一部分是资质平庸、没有远大理想的普通人，正如彼得原理所概括的——在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层，这样导致每个职位终将被不能胜任的员工所占据。
（三）官僚体制和民主制度之间的紧张关系可以缓解
自威尔逊提出“政治行政二分法”以来，美国主流政治学者主要研究政治基本制度，如选举、投票等，公共行政学者则聚焦行政改革、公共政策等，对于政治与行政相接壤的领域关注甚少，O’Leary则提供了一个非常重要的研究视角，基于官僚政治、组织与管理以及行政伦理的理论基础，利用大量实务案例，解释官僚和民主之间的紧张关系，挖掘异议的价值与力量。
表1、表3中关于Spencer和Russell的指控罗列众多项，表明官僚主义在公共组织中盛行，部门内部不满情绪蔓延。在游击队活动最为兴盛的Spencer执政时期，针对他的指控不绝于耳，其行为被认为是典型的官僚主义作风，即以权谋私、公款私用、铺张浪费、长官意志、不负责任、不关心公共利益等。但是这种现象却是无法避免的。
随着HRZ三联抗痨药阳离子脂质体用量的增加（阳离子脂质体质量：siRNA质量=2:1，5:1，10:1，20:1），siRNA包裹效果越好，见图5。
综上所述，美国环境保护局西雅图办公室的游击队活动所取得的结果仍然令人欣慰。他们团结一致，使两任行政长官Spencer和Russell引咎辞职。作者通过案例分析，一方面，将官僚主义的作风问题归结于个人选择，将视角集中在组织内部的个人，分析个人不同的利益、价值对组织内部关系产生的影响，从而影响组织外部互动活动，即公共政策的实施。另一方面，将异议的产生归因于官僚体制与民主制度之间的紧张关系。在西方三权分立的大制度框架之下，民选制政治家与任命制行政官员隶属于两种不同的选拔与晋升机制，其拥有不同的激励机制，在这样的情况下，两者合作共事本来就面临很多困难，很容易产生异议。
从表2可以看出，在Barnes任期内游击队活动销声匿迹。这说明，组织内部对Barnes的表现颇为满意，官僚体制与民主制度之间的紧张关系似乎得到了短暂缓解。这离不开上级领导出色的工作表现，也与其个人魅力有关。Barnes将自己塑造成一个正直无私、不偏不倚的法律执行者，严格执行法律规章制度，通畅上下级沟通机制，赢得组织内部一致信任，营造一种宽松、舒适的组织环境。Barnes的例子对于如何改善官僚主义的弊病至关重要，并提供了一种可借鉴的解决方案。
三、异议的管理
针对如何管理游击队政府这个问题，作者归纳了几点：第一，创造积极的组织文化，接受、欢迎、鼓励坦率的对话和辩论；第二，鼓励员工挑战组织的行动，创造一种质疑的态度；第三，积极倾听；第四，理解正式和非正式组织；第五，对事不对人，不要针对个人；第六，创造多种渠道表达异见；第七，设定异议讨论的边界线，让大家知道何时停止。这些建议似乎不痛不痒，但是却直击目前公共组织所面对的组织文化问题。尊重每个人的个体价值，是作者在全书中一以贯之的理念。主流政治学研究依然简单划一地将人看成理性的经济人，追求个人利益或组织利益的最大化。O’Leary却将每个人看成独一无二的存在，看到每一个人所拥有的价值。虽然他们的行为动机不同、组织目标不同，所做出的选择也不尽相同，但是却能让公共组织自我调整、自我纠正。这种不可思议的平衡所创造出来的价值，填补了政治与行政之间研究的空白，也是公共组织顺利运行的秘密。
笔者受此启发，针对中国国情，对管理异议的方法提出以下对策建议：
（一）畅通上下级沟通机制
官僚制的特点即层级体制，等级森严，上级依靠正式权威使下属服从，但是过分强调层级体制，容易导致组织结构僵化，内部沟通不畅。另外，官僚组织中容易产生信息不对称、失真、遗漏，甚至偏见。上下级关系不对等，使每个官员在无形中会产生行为偏差，最终影响决策。比如官员在决策中所拥有的时间、精力、信息有限，只能对自己的利益负责，经过层层汇报，上级反而无法掌握真实一手信息；每个官员倾向于向上传递被扭曲的信息，夸大对自己有利的部分，忽略不利的部分；同时官员受自身知识、社会背景等个人价值观影响，对特定的政策和领域或多或少存在一定的偏见。
纵观全书，贯穿了3个主要案例以及21个小故事，细致、详尽、全面地回顾了案例中所有要点与细节。在此，我想探讨其中一个典型案例——美国环境保护局（EPA）西雅图地区办公室中的游击队政府，来分析当中存在的官僚主义作风与所采取的异议行动。
在一定程度上，畅通上下级沟通机制，使双方意见有效表达反馈，对于保持信息的真实有效，维持政策制定的公平性，具有十分重要的意义。同时，也有利于形成宽松、舒适的组织文化氛围，促进组织良好有序发展。
（二）加强建设组织内部监督
上述案例中，EAP西雅图办公室的职员总是先寻求内部监督机构 （环保局督察长办公室、监察委员会）的帮助，结果却不能令人满意。其实内部监督的重要性不言而喻，有利于组织自查自纠，使矛盾冲突最小化，有利于将官僚主义问题扼杀在摇篮里，以最少的代价解决问题。如果组织对异见予以足够的重视，充分意识到异见的力量，慎重处理，那么将避免许多危机。书中所描述的内部监督机构不是一味打官腔，就是避重就轻，对指控视而不见，甚至会向被举报人透露举报人的信息。这样形同虚设的内部监督机构在各个公共组织中广泛存在，打着内部监督的旗号，却完全不能发挥出应有的作用。如何使内部监督充分发挥作用？笔者认为应从以下几方面入手。
我国虽然没有引入MTM的概念，但是早在2002年，国家卫生行政部门就已经在三级医院开始推广MTM具有相似理念的临床药学服务，这些在保证患者用药的合理性、安全性、有效性和经济性方面，都取得了一定的成效[11]。我国也有部分医院在探索药物治疗管理方式并将其应用于癌痛管理中，取得了初步的效果[12]，但我国的这些探索都集中在三甲医院，目前针对癌痛治疗的合作药物及治疗管理还没有普遍实施，癌性疼痛MTM模式有待构建；模式中药师的工作形式以及癌痛管理效果还有待考察；基于医联体的MTM模式探索与实证研究尚属空白。
Comparison of methods for determination of scalp moisture 4 28
首先，加强内部监督的信息公开。内部监督机构的调查过程如同黑箱一样，没有任何约束和限制，只有将调查过程、取证信息、调查结果等信息公开化，才能打消举报人的疑虑，从而使组织内部运行趋向透明化。其次，推行民主问责制。行政问责主体分为上级领导机关、行政组织内部专业机构（监察部门、审计部门）、行政体系外部主体（司法监督、媒体监督、群众监督）。内部监督机构一向被认为是不可或缺的主体，却出现无效监督的情况。因此，应逐步将行政问责制转化为民主问责制。媒体作为第四权力，在欧美国家公民社会形成的历史进程中，具有举足轻重的作用。为了避免出现官官相护的现象，必须借助媒体的力量，给媒体完全自由权限，充分发挥舆论监督的作用。
[53] Mira Rapp-Hooper, “Confronting China in the South China Sea”, Foreign Affairs, February 8, 2016, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-02-08/confronting-china-south-china-sea.
（三）创造多元主体参与的决策机制
公共政策制定过程中存在 “专家理性和大众参与双重缺位”的问题，导致政策制定变成政治家的利益交换游戏。解决这一问题，需要引入专家学者、社会媒体的力量。文中案例亦是如此，在内部监督缺失的情况下，游击队成员转向与外部专家合作，并向媒体持续爆料，引起了社会大众的广泛关注。
多元主体参与的公共政策决策机制，并不是简单的“走过场”、举行听证会等，而是要尽可能多地将信息公开披露，尤其要将所有相关利益群体的意见纳入考虑范围，在充分讨论的基础之上，权衡多元价值利弊，选择出最优的公共政策方案。
随着公民个人意识不断觉醒，面对日益复杂的政府服务问题，如何克服官僚制存在的弊端，消除官僚主义，尊重异见的价值，将成为每一个公共组织的必修课。通过探究不同异见，改革组织内部体制，筹造沟通交流机制，创造多元主体参与的决策机制，从而创造一个让异见充分发挥的组织，对于目前的中国政府管理来说具有重要意义。
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Research on Dissent Management from the Perspective of Bureaucracy
WANG Hua-wei
(School of Government,Peking University,Beijing 100871,China)
Abstract： Bureaucracy is considered as the dominant basic organizational form in modern society.It lays the foundation for the modern organizational theory.However,it is undeniable that the defects of bureaucracy still exist inside the organizations.The features of bureaucracy are characterized as overstaffed,bloated institutions,unclarified duties,and overwhelmed leadership authority.The guerrilla phenomena described in the book “The Ethics of Dissent：Managing Guerrilla Government” written by O’Leary provide examples that developed in public organizations as countermeasures to the defects of bureaucracy.By analyzing one representative case in this book,this study aims to investigate the bureaucracy and its corresponding dissent actions,analyze the nature of the dissents,and propose countermeasures.
Key words： bureaucracy;bureaucratism;dissent
中图分类号： C936
文献标识码： A
DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.010
文章编号： 1673-9973(2019)04-0059-05
收稿日期： 2019-09-20
作者简介： 王华伟（1991-），女，陕西西安人，行政管理专业博士研究生，耶鲁大学联合培养博士，研究方向：公共政策分析。
[责任编辑、校对： 党 婷 ]
标签：官僚制论文; 官僚主义论文; 异议论文; 北京大学政府管理学院论文;