水利基础产业的特点及产业政策探讨_水利论文

水利基础产业的特点及产业政策探讨_水利论文

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1991年,十三届八中全会明确提出:水利是国民经济和社会发展的基础产业。几年来,在水利基础产业的政策研究方面,做了大量工作,取得一批可喜成果。但是,对水利基础产业政策,在理论上还有不同意见,在实践上还有不少难点。1995年是全国水利法规年,笔者拟从水利产业的特点出发,探讨水利产业的有关产业政策。

1 水利基础产业的特点

水利基础产业在三个方面与其他产业不同,即:水资源的特殊性;水利基础产业既是国民经济基础,又是社会发展基础;水利基础产业在市场经济中的特殊性。

1.1 水资源的特殊性

1.1.1 水是流动资源,具有强大自然力

水具有流动性和强大自然力,在经济上产生三方面问题。

一是合理利用自然力,可以产生巨大效益。但若利用不当,又会造成更大的破坏。

二是水具有流动性,从而形成流域的统一性和产权的不确定性。从一条河流的总体来说,所有权是国家的,但占有、使用权属谁?目前一般的说法是,谁投资于水利工程则谁具有使用权。但实际上,下游工程的水,可以因上游再做工程而被截走;左右岸取水工程的水,可以互被对方截走;甲井的水,可以因乙在附近打更深的井而被“夺”走,如此等等,说明水的占有、使用权有很大的不稳定、不确定性。这就是水资源的流动性、统一性及产权的不确定性,给经济上带来严重影响,形成突出的正的或负的外部效果。目前上游开发水资源而造成下游水资源减少或枯竭的情况,新建工程破坏原有工程效用的情况,开发这种用途工程而破坏、降低另一种用途工程的情况,以及水资源按部门分割带来水资源浪费和效益低下的情况,将随着水资源供需矛盾日益突出而愈演愈烈。

三是水的自然力影响水利设施的寿命和效益。水自然力变幅之大、影响水利设施之深,是一般自然力无法比拟的。这种不同影响,制约着水利设施运行、管理费用的提取和折旧费用的确定。

1.1.2 水具有可再生性和随机性

水来源于大气降水,每年再生。一般商品,具有市场随机性。水商品则既有市场随机性,又有自然随机性,是人类对水难于驾驭、难于经营的主要原因。

1.1.3 水资源和水灾害分布的地域性和不均匀特点

水资源、水灾害分布具有鲜明的地域特点,受流域面积、降雨量、降雨强度、随机变幅、地形、地质、植被等自然因素制约,也受人口、经济发展水平、水利工程及其他人类活动影响。这些自然、人为因素的组合,使得一个地域水利任务的大小、繁简不同。认真研究不同区域特点,采取不同对策、措施,则是水利改革的艰巨任务。

1.1.4 水具有多功能等复杂特点

水既有灌溉、发电、航运、城乡供水、工业用水、水产养殖、旅游等兴利功能,也有酿成洪涝灾害、水土流失和破坏水环境等引发灾害功能。既是生产资料,又是不可替代的生活资料和保护环境手段。不同功能,在经济和社会发展中有不同的运行机制和管理模式。多功能,带来综合利用任务,也带来分配的难度。水有可重复利用的特点。在重复利用中,有的水质发生变化,有的水质不发生变化。再加上水资源难于保存、容易流失等特点,使得水管理和经营成为一个极其复杂的系统。

1.2 水利既是经济发展的基础,又是社会发展的基础

水利是经济发展的基础,已有许多专家作了论述。水利是社会发展的基础,宣传、论证得还不够深入。

社会发展的内容十分广泛,包括经济、政治、文化、人民生活、生态环境、社会安定等等。近期,国家统计局制定了《地区间社会发展水平综合评价方案(试行)》,其评价内容涉及十个方面,即环境、人口、经济、居民生活、劳动、社会保障、卫生保健、科技教育、文化体育、社会治安等,可在研究社会发展问题时借鉴。水利对社会发展的重要性,突出表现在以下几个方面。

1.2.1 水是人类生存不可替代的物质

水事活动第一项任务是保证人类生存用水,这是人类社会得以延续的最基本条件,也是涉及人类社会关系的最广泛内容。

1.2.2 水是重要的环境因素

水环境在整个环境因素中是范围最广、影响最深的。水太多,酿成水灾,形成土壤沼泽化、盐碱化;水太少,成为旱灾,甚至成为沙漠。调节土地范围内的水份,既是水利的任务,也是水环境保护的任务。

抗旱、防治洪涝灾害,既是经济活动,也是改善环境活动。保护水环境,是水事活动的重要内容,是保护和提高人民生活质量、发展社会的重要任务。

1.2.3 人口的增长、居民生活水平的提高,给水利工作提出了更高的要求

居民生活水平的提高,一要增加生活用水量;二要提高水质,提高生活质量;三要提高抗灾能力,提高安全保障。

生命、生态环境、人类生存空间、提高居民生活质量,水在这些领域,在国民经济核算范围内,都是社会发展的重要内容,是社会生活的最基本需要,水利是社会发展的基础。

1.3 水利在社会主义市场经济中的特殊性

1.3.1 按照市场经济项目分类,确定水利产业经营、管理体系

社会主义市场经济从项目总体上可分为市场调节项目、“非市场”调节项目和介于二者之间的项目。在运行机制上,市场调节项目一般为竞争性经营项目;“非市场”调节项目一般为“市场失灵”项目或公益型项目;介于二者之间的项目称为半经营型公益项目。

水利系统目前通行的分类法,为经营型项目、有偿服务型项目和公益型项目。这种分类,大体反映了水利工程的一部分实际,但还有不准确、不完备之处。具体说,公益型项目,应区分非排他性社会公益项目和非竞争性社会公益项目;有偿服务型项目,应区分盈利性有偿服务项目和非盈利性有偿服务项目;生产经营型项目,应区分竞争性经营项目和自然垄断性经营项目。笼统划分为公益型、有偿服务型和生产经营型项目,还不能说明实际经济分类情况。

竞争性经营型项目的特征,是具有排他性和竞争性。水利系统竞争性经营型项目,主要是多种经营的农、工、商、建、运项目和竞争性服务项目等。水利单位根据任务的大小、繁简,开展不同形式的多种经营,增加盈利,有利于解决当前职工工资福利问题,有利于补财政拨款之不足,有利于促进水利经济良性循环。

公益性项目是指不具备排他性的项目。水利工程的防洪、除涝、水环境保护和水土保持的公共受益部分,都属于非排他性项目。非竞争性项目,一些经济学家也作为公益项目,但这类公益项目在一定条件下是可以经营的。如自然垄断项目,通过非市场调节订价,即可经营。而非排他性项目,一般由国家拨款或集体(社团)筹款经营。

非排他性项目,在一定条件下可以变成排他性项目。如公路是非排他性项目,通过对车辆收取养路费或在路段上设卡收费的办法,非排他性即变成排他性,可以实现市场经营。有些非排他性项目改为排他性项目,成本太高(包括社会成本),而国家或集体(社团)经营是成本最低的,则应该由国家或集体(社团)经营。水利项目能否实现由非排他性变为排他性,是水利改革需要认真探索的问题。

半经营公益型项目,表现为以社会公益为主,项目自身收益不能全部收回。如经济不发达地区的灌溉项目,远距离、高扬程调水灌溉项目,航运项目,扶贫项目以及部分水土保持项目等。

1.3.2 受规模效益制约的自然垄断项目,决定着水利产业的组织政策

在水利项目中,自然垄断项目占有绝对优势,如防洪、除涝、自流灌溉、供电、供水、航运等都属于自然垄断性质。自然垄断项目的特点是规模效益大,具有整体性和系统连续性,必须整体决策,不能多家分散经营,也不能开展竞争。目前水利自然垄断性质项目,还没有统一经营,这也是当前水利产业经营混乱的原因之一。

1.3.3 自然水与人工水并存,带来水利经济的一些特殊问题

水资源中经过劳动的即为人工水,可以计算价值。没有经过人工劳动的,即为自然水。自然水的大量存在,带来一系列水利经济问题。如自然水大量存在,是水价低的重要原因;自然水无偿供给,造成有价水销售困难,等等。另外,降雨的随机性造成旱涝不均,使价格调节不能完全解决供需矛盾。在人类生存和生物生存范围内,水的需求价格弹性很小。在发生洪涝范围内,水的供给价格弹性也很小。水价格和水供给、水需求在一定范围内不遵循市场机制,说明水商品市场机制约束是很弱的,其经营机制是十分复杂的。

2 完善水利基础产业的几项政策的探讨

2.1 水利基础产业目标,必须既着眼于经济发展,又着眼于社会发展

经济与社会发展既有联系又有区别。水利基础产业的发展目标,应把社会发展放到与经济发展同等重要的地位。对水利社会发展目标,能否有统一的计量指标,能否用价值量表示,是今后水利深化改革的研究课题之一。

2.2 正确安排用水次序,是水利基础产业的重要产业政策

水有多种用途。水量、水质分配,首先要保证生活用水和人类生存所必需的生活资料的生产需要。在我国这样一个人口大国,农业直接关系到社会稳定。目前我国用水总量中,农业用水占80%以上。在当前市场经济条件下,对农业仍需采取保护和倾斜政策。在调整工业与农业用水比例时,工业、城市用水占用农业用水,应给予农业合理的补偿;只能采取增加工业用水开发和农业节水保工业的措施,而不能采用损害农业增加工业用水的措施,更不能采用单纯强调市场价值而损害社会稳定的办法。这是水利基础产业必须长期坚持的产业政策。

2.3 水利是经济和社会发展的基础产业,必须超前发展

当前阻碍基础产业超前发展的主要思想是眼前利益和侥幸心理。这是微观市场经济的弊端。要反复宣传、落实十三届八中全会以来中共中央、国务院关于加强水利建设、增加水利投入的一系列指示,特别要宣传、落实江泽民同志“应未雨绸缪”的指示。要抓住水旱灾害给国民经济和社会发展带来的损害和超前发展带来的效益进行宣传,以提高各级领导干部对水利基础产业重要地位的认识。同时制定产业政策和行政管理措施,确保水利事业超前发展。

2.4 狠抓行业管理是当前水利改革的核心

经济运行,有赖于微观、中观、宏观经济的协调发展。水利经济不同于一般商品生产之处,是企业经济因市场主体障碍而发育不充分;宏观经济因处于基础产业地位,存在需求的普遍性和供给的限制性。行业经济和区域经济,是微观经济和宏观经济的连接纽带。在宏观基础产业地位和微观经济不发育的矛盾状态下,行业采取何种形式,是急需确定的问题。笔者认为,按照水利产业的自然垄断属性,应该建立独家经营行业体系。但由于水利产业刚刚建立、产业理论和实践都要有探索过程等原因,这种形式短期内难以确定。目前可能的行业经济形式是立足管好水资源和防止水灾害,在管理中逐步探索独立的基础产业经济运行模式。在加强行业和区域管理的同时,积极探索水利基础产业经营问题,使水行业管理与产业经营并行不悖、有序推进。

2.5 制定适应水利基础产业特点、适应社会主义市场要求的法规

由于水利项目大多数不属于竞争性项目,政府规划、协调、监督、服务等宏观调控措施,将在水利经济活动中居主导地位。水利经济宏观调控主要通过法规和产业政策及必要的行政手段来实现。当前,有些法规已不适应建立水利基础产业的需要。建议对以下法规进行修改。

2.5.1 修改《水法》

由于水利基础产业的特殊性,水行业实行垄断经营和管理将是必然趋势;流域管理与区域管理相结合的管理方式,将是水行业管理的主要形式。因此,《水法》第九条国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合条款,应予以修改;《水法》第一条,应明确“适应国民经济和社会发展的需要”;要增设水利基础产业和社会发展任务的条款。在《水法》第十二条或在其他条款,强调“水资源规划和开发利用应服从经济和发展整体需要”和“紧急情况下,服从统一调度”的内容。应修改水资源费征收范围条款,增加经营水利基础产业的激励机制和约束机制条款。

2.5.2 修改《水污染防治法》

水量和水质分由两个部门管理,是不符合客观规律的。在《水污染防治法》中,应明确水行政主管部门的职责为:负责水资源保护,对水污染实行监测、监督和治理。

2.5.3 修改《河道管理条例》

河道管理应有明确的标准,才能有明确的责任。在第二、三、四章中,增设按规划、设计标准进行治理、保护、清障等条款。增加有偿使用河道条款。

2.6 加强规划和预测预报

预见性和加强临时调度措施,将是解决水资源随机性带来的问题和保障生命财产安全的有效措施。为此,一要加强规划,包括综合规划和专业规划,并以此作为行业管理的前导手段。要集中力量研究国民经济和社会发展对水资源(包括数量和质量)要求的预测。在预测的总体框架内,进行具体工程规划。二要在实际工作中加强水灾和旱灾预报,加强防洪和水资源临时紧急调度预案,制定坚强的协调、调度手段和相应的法规、政策、方案、制度,同时制定责任明确的组织措施。

2.7 加强研究今后几十年水资源供需平衡问题

根据客观情况,解决今后几十年我国水资源供需矛盾,将是十分紧迫的任务。笔者认为,解决水资源紧缺问题,在开源方面,除继续挖掘当地水资源潜力和远距离调水外,要充分考虑污水治理再利用和扩大海水利用措施。在经济发达、水资源特别缺乏的近海地区,在经济核算的基础上,不应排斥海水淡化措施。在节水方面,要充分考虑经济手段。除工业、城市用水占用农业水源而必须给农业以补偿外,在工业、城市用水保证率高于农业用水保证率的情况下,应按不同保证率对水量的影响程度,按优质优价原则定价;要建立节水奖励金制度,推动全社会节水活动经常、持久地开展;农业用水,应从目前的按成本定价逐步改为按成本加微利定价;对效益比较低的农产品,应通过其它形式给予补助,而不应以压低水价使水利设施退化的方法解决。此外,在充分考虑开源与节流的情况下,合理安排产业布局,使高耗水产业布置在水资源丰沛区,低耗水产业布置在水资源紧缺区,使产业结构、产品结构、技术结构与水资源状况相适应。当前,应大力研究推广各种保水、节水和管理水的技术、经验,充分发挥科学技术作为第一生产力的作用。

2.8 按照水利基础产业的市场与“非市场”机制和盈利与非盈利要求,建立水利产业组织结构体系

产业组织结构涉及经济组织的内容很多,但主要的是解决竞争性、垄断性组织结构问题。公益性项目采用“非市场”运行机制,主要靠政府宏观调节,其体制以国营或集体(社团)经营体制为主。竞争性经营项目,采用以市场为导向、以盈利为目的的机制,应以法人产权经营体制为主。半经营型公益项目,是以社会公众受益为主,只能收回部分投资。这类项目投入以受益者投资、投劳为主、国家给予适当补助,或者采取集体(社团)经营、联合经营形式。

水利部门是服务于国民经济和社会发展的基础产业部门,既兴利,又除害。笔者认为,在随着经济和社会的发展,水资源供需矛盾日益突出,且经济和社会发展水平越高,对安全保障、水环境要求也日益提高的趋势下,水利改革适应市场运行的产业组织结构体系可设想为:①水行政主管部门分级统管所辖范围内水资源和防止水灾害活动,不应多部门管理,造成利害分属、矛盾增多、效益下降;②对大中型河道干流及大支流,实行流域与区域管理相结合的经营管理体制;③按照经济和社会发展要求和水资源分布基本状况,研究确定较长期的水资源分区实物量与价值量比例,作为指导水利经济发展的基本依据;④投入机制按竞争性经营、公益性和半经营性等分类,划分有偿投入、无偿投入或补助投入等资金利用形式,分别采取经营收入、国家拨款、受益者投资与投劳等方式筹集;⑤自然垄断性大中型工程按整体决策、系统管理的要求,实行内部目标管理责任制,实行企业核算;⑥根据水利单位任务大小、繁简的不同情况,在确保完成水利综合利用任务的前提下积极开展多种经营,增加盈利。这类企业由水行业部门和水利工程单位统一核算,为实现水利经济良性循环创造条件。

2.9 建立独立、完整的水利系统的计划、统计、核算、考核指标体系

2.9.1 必须在国民生产总值和国民收入中反映水利产业创造的价值

水利基础产业创造和保护的价值,应在国民经济计划、统计中有所表现。目前,实际情况是水利部门供给国民经济各部门的水和为国民经济各部门服务所创造的价值没有按水行业计量。特别是防洪、除涝、保护环境和水土保持的公共受益部分,均为保护价值。在目前国民经济统计指标体系中,保护价值既无完善的核算办法,也不作为统计内容。如何量化和表现水利部门的劳动成果,是水利基础产业应该解决的问题之一。

2.9.2 水利资产价值问题

经过人工投入、建造并形成使用价值的水利设施,构成水利固定资产;自然力形成的水利设施,如河道、湖泊,具有使用价值,也是国家财产,但不作为水利固定资产。这部分天然水利设施和人工水利设施一样,纳入管理范围。目前的资产管理体系,没有这部分使用价值的资产额。笔者认为,自然力形成的水利设施应按自然资源费计量,并作为水利的特殊资产,以完善水利资产核算体系。

人工水是产品,应计入流动资产。同时在水资源调度中,水的贮、泄,应服从防洪安全调度,但应将泄掉的水按价值核算,作为防洪安全的代价,予以计量。

2.9.3 水利资产保值问题

水具有强大自然力,在水的运动中,经过沉积、冲刷、侵蚀和洪水破坏,不断改变着水利设施的状况。当前水利经济核算体系不能反映水自然力对水利设施作用的实际情况,将影响水利资产保值、增值核算。建议对水自然力影响水利设施维护、折旧费计算等问题作专题研究,建立符合水利实际的折旧费、维护费体系,以改善水利资产核算。

2.10 抓紧出台水资源费征收办法,既解决水利资金不足又解决水商品难于经营问题

当前水资源费征收办法出台的难点,是水资源费定量的理论依据。笔者对水资源费有以下见解,提出供大家参考。

①水资源费是一种对自然资源征收的费用。自然资源是未经人类劳动的资源,因此,劳动补偿问题是不存在的。

②水是可再生资源,不同于矿产资源。以地面水补充地下水,属水价范畴,不属水资源费范畴。

③马克思对自然资源费,专门研究了地租。级差地租是由自然条件形成的超额利润,其中又分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。在我国目前资源税法中,基本上是以级差地租Ⅰ为理论依据的。按照国内经济界通行说法,级差地租Ⅰ是自然形成的级差,收益基本上归国家,级差地租Ⅱ是人为改变自然条件,应归改变自然条件的单位或个人。水资源费的级差,应为级差地租Ⅰ。

④水资源费与水价是有联系的。劣等条件下取得水资源的水价,是水资源费的上限。计算范围,在水商品缺少社会必要价值和社会平均生产价格的条件下,以当地平均水价(代替社会平均生产价格)的范围为依据。社会平均生产价格和个别生产价格之差,就等于级差地租,亦即水资源费(税)征收标准。当前平均水价的范围,有的以村为单位,有的以县、乡为单位,有的以灌区为单位,在水网地区甚至以若干县、市为单位。水资源费应参照当地平均水价及范围,具体确定采用标准。级差地租是一种超额利润。由级差形成的水资源费不应进入生产成本。由于水价属地方价格,所以水资源费也属地方管理。

⑤水资源费是否征收绝对地租部分,将视水资源紧缺程度、经济发展水平和政策需要而定。在《水法》修改以前,以不征收绝对地租部分为宜。

2.11 当前应抓紧工作,使已出台的水价政策和收费、集资、投劳政策到位

要抓紧建立完整的现有工程经济补偿政策,做到在巩固已有工程基础上适当新建。要在计划安排上把关,彻底扭转重新建轻管理倾向,为水利经济实现良性循环奠定基础。

2.12 逐步建立由水行业统一管理的水电、供水集团,发展水行业支柱产业

在水源丰沛区,应以水电为支柱产业;在水源相对不足区,应以供水(包括灌溉供水)为支柱产业。在水利本身任务不大的地区,也可根据条件建立其他商品生产的支柱产业。建立巩固的支柱产业,将是水利改革的重大突破。笔者认为,在山东省建立以充分利用黄河水资源为中心的供水集团,将是山东水利经济较好的支柱产业。

收稿日期:1995-08-05

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