摘要：当前，中国城市的发展已由过去的摊大饼式的向外蔓延扩张，转变为注重城市内部用地结构和布局调整优化的内涵式发展。我国耕地资源保护形式严峻，城市土地资源内部挖潜非常紧迫；盘活存量工业用地可为城市增加建设用地，提高城镇建设用地的集约化利用水平，对于城市发展意义重大。本文笔者通过分析对存量工业用地的盘活，以期促进工业用地的使用效率。
关键词：工业用地；再开发；存量
一、前言
工业用地是产业发展的空间载体，对我国经济发展有着至关重要的作用。在经济增长目标的驱动下，各地方政府对于工业用地的供应几乎是“有求必应”，由此导致我国存量工业用地存在投资强度低、开发强度低、圈地现象严重、土地闲置和低效利用等问题。
针对这一系列的问题，2014年9月，国土资源部下发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中提出了“逐步减少工业用地，制定工业用地等存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制”等要求，工业用地的存量挖潜成为产业结构调整、用地结构完善、城市可持续发展的重要手段。然而，受国家对工业用地使用的政策限制，存量工业的可持续提升与再利用面临种种困难。目前，部分国内城市已开始尝试通过出台各种地方性国土、产业、规划政策，为盘活存量工业用地提供重要支持，并取得了显著成效。
二、工业用地盘活存量中存在的问题
1.老工业区的土地权属问题比较复杂致使政府收储面临较大的阻碍。
我国大部分城市老工业区土地权属复杂，既有中央部署企业，又有市属企业，也有区属企业与街道企业。在权属不相同的企业中，其动迁的期望值也并不相同，需要对其进行较大的协调，进而对政府收购储备土地工作的开展造成一定的阻碍。
2.企业和政府之间的利益中存在严重的博弈问题。
企业、政府作为二次开发主体，二者的博弈结果对工作开展的构成有直接的影响。而双方在土地使用权竞争中存在着微妙的关系，两者既通过互相合作形成一定的共识，且有的时候也会因利益问题而产生一些纠纷。对政府来说，开发土地能够使其获取的主要利益一般有：可以收回土地的具体使用权，进而对经济效益进行重新配置；且还可以改善环境问题、对产业的结构进行调整，进而获得一定的社会利益。对于需要进行改建的部分企业中，进行二次开发可以使其获取的利益是：提升企业的容积率、改建厂房所带来的收益，企业与政府合作形成的潜在效益；因为扩建、改造而步入隐性市场所得到的利益。双方进行合作之后，均能够获取以上所说的利益。
3.工业工地的布局凌乱其分散致使环境污染问题更加严重
在一些规模比较大的城市中，其老工业区的工业用地都是在不同的时期形成，在建国初期主要是片面强调将消费性的城市转变成生产性的城市，除部分大工业企业中形成了集中的工业街坊外，还存在住宅与小工厂交叉混杂的局面。有的街道还利用闲置、破旧的房子来建厂，而这些工厂并没有规划性，其生产性质缺少相应的稳定性、非常复杂，有的甚至还使生产性质发展频繁性的转变。因其分散、凌乱的布局导致老工业区周围的环境变得越来越恶劣，还降低了工业工地的使用效率。
4.缺乏统筹规划，欠缺多部门合作机制。
当前，“二次开发”模式在规划综合平衡利用、土地供应政策制定等方面还未形成联动机制，规划与土地对利益协调的综合调控作用尚未凸显。“二次开发”仍以“点”上的单个企业调整为主，未将闲置的、低效利用的、缺乏规划的、小规模的、需“二次开发”的土地整合起来以发挥更大效用。城市规划与土地规划只是关注规划区内土地用途、开发强度、区位空间关系、土地开发时机、用地取得、地价等，缺乏对“二次开发”的前景预期，相关税收、财政等政策未形成政策合力。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆现行土地行政管理条块分割，对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理，而各部门受本部门的权力与利益羁绊，虽对企业改造的具体问题都有发言权，但又都不做主，部门之间缺乏合作。
三、改善盘活存量工业用地的有效措施
1.应对城市开发及工业用地进行全面的、统筹的考虑
对工业用地进行改造的过程中，所涉及到的内容比较多，如文化、经济、社会、环境等许多方面，因此需要从整体、全面对城市、区域进行考虑，努力使工业工地改造中的各个方面实现共同的发展，不能只重视物质、环境建设。
在环境方面，应以环境污染治理达到规定标准、生态系统部分恢复自然状态为目标，努力治理环境污染，保障当地生态环境安全，避免历史遗留的环境污染和生态破坏问题成为未来城市发展的隐患。在资源方面，应以转换使用功能、提高利用效率、完善功能结构为目标，合理利用工业用地和工业厂房等资源，在传承地方文化的同时有效提高多种资源的利用效率，避免因为过分强调资源利用的经济效益而导致出现土地利用性质单一、土地开发强度过大等不合理现象。在城市建设方面，应以美化城市景观、整合城市肌理、完善基础设施、优化空间结构为目标，通过对土地利用的更新改造，形成新的城市街区，避免因为尺度、肌理、形态等方面的巨大差异而成为城市整体空间结构中的孤岛。
2.对于城市中工业用地的二次开发及利用规划必须合理地进行编制
对土地利用进行总体的规划能够更好的对城市土地的扩展趋势进行控制，工业用地二次利用、开发也应体现在土地规划的专项规划中。应该参照相关的规划指导对工业用地的再次开发专项规划进行制定，进而明确出再次开发工业用地的开发强度、规模及其发展的具体方向，保证存量土地能够得到有序的、合理的、滚动的开发及利用。对于具有可挖潜性的存量工业用地，应根据开发潜力、用地需求、利用条件对其展开详细的探讨，使存量地的再开发重点区域及主要目标得以明确，进而制定出相应的、有效的开发及再利用策略。城市的战略性发展规划及城市规划对城市的未来走向及发展有一定的影响，其还是关键的一个依据，因此对工业用地二次开发的专项规划进行制定时必须在以这两个依据作为前提条件，使工业用地的再次开发工作顺利的进行。
同时，要更有效地进行城市工业用地的二次开发，必然要先对搬迁或改造企业用地进行土地整理工作，为了吸引开发商或者企业的投资开发，良好的地块状况是其看重的因素。政府在在进行土地储备时，应尽可能化零为整，将零散的工业用地通过置换等方法归并在一起，既有利于规划，又有利于大规模市政基础设施的建设。
3.应加大存量工业用地的储备、整理、收购力度
进行土地储备招拍挂时，一定要加大存量工业用地的储备、整理、收购力度。政府可以建立土地增值效益共享的收储体制对工业用地进行二次开发、利用，收购土地储备单位之后，下一次对土地进行出让的过程中，将一定比例的土地收益返还给土地原使用权人当作补偿，这样可以调动原土地使用权人参与工业用地改造的主动性及积极性。政府应根据工业用地再出让、回购进行具体的操作，并制定出程序性的、规范性的实施细则。另外，政府利用收购、征收等方式把企业改造用地、闲置的用地纳入到土地的储备中，再将其推到土地市场中进行出让，进而就可以获得相应的收入，可将该资金用作工业用地的再次开放及土地储备建立中的专项资金，使盘活存量的土地资产得以滚动。
4.应该对市场需求进行兼顾及对相应的规划进行适当调整
因采取土地使用、市场使用的管理导向，将控制产权土地的开发当作目标，进而对土地管理使用、规划和市场规则间的脱节矛盾得以有效解决。同时，必须兼顾到市场的实际需求、对规划进行适当的调整，将各项活动特殊性开了进去，进而兼顾到其对自身的利益追求。对存量工业用地进行盘活的过程中，一定要对土地的现状权属进行详细的调查，尤其是必须对其出让方式、权属边界、土地的具体产权性质、年限等进行相应的梳理；而且要特别细化、增加规划性质发生变动的工业用地中的管理、规划内容，增加和土地管理相接轨的要求、条件，进而才可以使规划编制的成果可操作性得到提升。
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论文作者:高丽丽
论文发表刊物:《基层建设》2016年14期
论文发表时间:2016/11/3
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