开发区土地集约利用问题与对策探析
文/ 沈 阳市自然资源保护行政执法支队 刘 勇
沈阳市勘察测绘研究院 张笑凡
改革开放以来，开发区的设立对改善投资环境、引导产业集聚、发展外向型经济、推动体制和技术创新、增加就业等发挥了重要作用。首批开发区设立始于1984至1988年。1984年1月，邓小平同志视察深圳、珠海、厦门经济特区后提出：“除现在的特区之外，可以再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”根据这一指示，中共中央、国务院决定进一步开放沿海14个港口城市，大连经济技术开发区等14个沿海经济技术开发区经国务院批准设立。此后，各地先后兴办了一批经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区和保税区，其主旨在于拉动促进区域经济迅速发展。
发展历程
在推动开发区土地利用管理发展历程上，大致有三个重要时间节点。
一是2003年，针对个别地方出现的不顾实际条件，盲目设立和扩建名目繁多的各类开发区，越权出台优惠政策，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地的问题，国务院办公厅先后发布了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，一律暂停审批新设立和扩建各类开发区，对现有开发区进行全面清理整顿并明确了今后开发区设立审核、用地管理等有关要求。从此，开发区土地利用管理逐步进入制度化、规范化轨道。
二是2006年，在开发区清理整顿基础上，《中国开发区审核公告目录》发布，明确了全国222家国家级开发区和1346家省级开发区名称、设立时间、核准面积、主导产业等重要基础信息，为此后开发区土地利用管理明确了对象和有效范围。
① 三组CEA、CA242、CA199检测结果;② 三组CEA、CA242、CA199检测结果阳性例数。
三是2008年，原国土资源部为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，促进开发区节约集约利用，决定开展开发区土地集约利用评价工作，评价对象为全国各级各类开发区，评价范围为开发区审核公告四至范围内的全部土地。该项工作开展至今，通过对开发区土地利用程度、强度和效益等进行评价，综合确定开发区土地集约利用水平，并实现了全国范围内可比，为开发区土地问题研究、土地政策制定和调整提供了较为科学的依据。
截至目前，根据《中国开发区审核公告目录》（2018年版），自1984年以来，历经34年，全国开发区已从最初设立的14家，通过清理整顿、设立审核、扩区升级等已调整增至2543家，其中国家级开发区552家，省级开发区1991家。在土地利用管理方面，也逐步由粗放式管理过渡到精细化管理，从单一指标管理模式逐步升级为指标、空间相结合的综合管理模式。
结构及效益情况
评价CCL2与抑郁症关系的横断面研究仅限于抑郁症BDI评分，但这些研究并无直接比较。在第一个研究中CCL2在医学上健康男性血清中检测，发现其与BDI≥10的人群呈正相关(P=0.01)，或者BDI作为一连续变量，CCL2与BDI值仍呈正相关(P=0.025)[28]。但是其他研究是予以LPS后在健康女性全血中检测CCL2，无论BDI作为二分类变量还是连续变量两者均无相关性[16]。
1.土地利用结构
（3）记录所想。读课文时，要大胆质疑，并在自己不懂的地方打上问号，还要将自己的感想记录在书上，为上课做准备。
1.探索建立统计或例行调查制度
截至2017年12月31日，520个国家级开发区累计完成工业（物流）企业固定资产投资总额14.49万亿元；2017年全年实现工业（物流）企业总收入23.43万亿元、开发区二、三产业税收总额2.04万亿元、工业（物流）企业税收总额1.20万亿元、高新技术产业总收入10.46万亿元、高新技术产业税收总额0.51万亿元，均较2016年有不同幅度提升，国家级开发区总体经济社会效益显著，切实发挥了作为经济发展、产业集聚的载体和平台作用。
存在的问题
1.基础数据缺失影响科学及时决策
5.土地集约利用问题剖析深度有限，难以实现精准施策
综上，从数据获取的客观性、时效性等角度出发，开发区基础数据缺失问题仍然是存在的，从而影响开发区用地管理政策的科学及时制定。
2.未能实现土地集约利用全方位管理
机构改革整合后，土地利用程度和强度指标基本应由自然资源和规划部门审批和监管，而土地利用效益指标则相对复杂，其中“分子”部分，即投资额、项目收入，税收等情况应由产业及税务部门进行监管，“分母”部分即用地面积，则应由自然资源部门进行监管。
土地集约利用具有长期性、系统性等特点，影响因素较为复杂，涉及规划、用地、产业、税收等多个领域，以投资强度为例，在项目实施前，一般会由产业部门根据国家工业用地要求设定投资强度指标并纳入土地出让合同，而在项目实施过程中，并未明确约定何时达到既定投资强度指标，或实现既定投资额目标，从而导致部分项目约定投资强度符合要求，但实际投资强度长期难以达到预期。同时，大部分地区尚未建立行之有效的退出机制，对于一些“僵尸”企业因尚处于土地使用年期内，只能听任其存在，从而造成土地资源的浪费。
MiR-100-5p和miR-199b-5p靶向结合mTOR诱导结肠癌细胞自噬 … ………… 薛淑慧，等(2):179
任务的复杂度和难易度的把握决定学生是否能够顺利通过任务完成过程,巩固知识和技能，并让学生对系列任务保持兴趣。Carla&Gerard发现按照在现实生活中有序呈现的信息会比无序呈现的信息更容易理解和掌握，[3]因此汽车英语任务的设计严格按照工作过程的发生来进行。另一种解决方式是降低任务难度不一定就是简化输入信息，还可以通过把任务分解成系列难度系数不一的子任务来完成。[4]比如，一项“买一辆新车”的情景任务可以包括以下几个子任务。
3.支持和管控政策均难以发挥实际效用
当前开发区用地管理政策从类型上大体可分为两类，一是鼓励型政策，即工业用地提高利用率和容积率不再增收土地价款，符合优先发展产业且用地集约的工业项目，出让底价可按不低于《工业用地出让最低价标准》的70%确定等；二是管控型政策，即禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。目前，鼓励型政策已成为普适性政策，开发区内外的工业项目均可享受，开发区用地政策优势未能得到凸显，从而也导致了开发区管控政策难以发挥作用，开发区批准（核准）范围更多地用于开发区审核公告目录修订和开发区土地集约利用评价，对开发区实际或规划发展建设规模已缺乏实际约束意义。
应用Design-Expert 8.0对表3中的实验数据进行多元回归分析，可以得出各因素与因变量之间的多元回归方程：
在全国层面，根据《自然资源部关于2018年度国家级开发区土地集约利用评价情况的通报》结果，参评国家级开发区共计520个，面积约4970平方公里，其中工业主导型410个，面积约3635平方公里，工业用地率为58.56%；产城融合型110个，面积约1335平方公里，工业用地率为24.11%。综合来看，工业用地率较2017年均有所下降，但开发区土地利用结构总体上仍以工业用地为主。
按照开发区类型，可分为工业主导型开发区和产城融合型开发区，其中海关特殊监管区（保税区、出口加工区等）因采取物理围网、封闭运行的管理模式，工业主导特征明显，全部划为工业主导型开发区；其他开发区和高新区，如工矿仓储用地比例＞30%且住宅用地比例＜25%的，为工业主导型开发区，反之则为产城融合性开发区。
4.用地布局未能得到科学合理优化
对比《中国开发区审核公告目录》2006和2018年两版数据，开发区数量已从2006年的222家增加值2018年的552家，但是大部分开发区，如北京经济技术开发区、沈阳经济技术开发区、大连经济技术开发区、营口经济技术开发区、杭州经济技术开发区等2000年之前批准设立的开发区用地面积并未发生变化，期间城市规划、土地利用总体规划、包括城市发展战略受国家重大决策等因素影响均进行过修编或调整，而开发区作为支持产业发展的热点、重点区域，核准面积近20年一成不变，似乎已与客观发展规律相悖，其科学性、合理性有待进一步研究论证。
开发区不同于一般行政区，尚未建立相关基础数据统计制度，开发区土地集约利用评价工作启动后，调取了土地利用程度、强度以及投入收益等方面数据，在一定程度上，缓解了统计制度缺失的问题，但是从数据来源出发，大部分基础数据基本以各开发区自行提报为主，相关职能部门未能有效介入且难以校核，其真实性和客观性无从考量，根据《国家级开发区土地集约利用评价情况通报（2017年度）》数据，参评的483个国家级开发区工业用地综合容积率最低仅为0.09，远低于《工业项目建设用地控制指标》中关于容积率下限要求，已违反国家有关规定，显然这个数据是有待进一步推敲的。同时，开发区土地集约利用评价工作每三年全面评价一次，按照自愿参评原则，年度更新评价难以覆盖所有开发区，数据时效性受到严重影响。
开发区土地集约利用评价始于2008年，每三年一次全面评价，每年一次更新评价，选取影响土地集约利用水平的因素因子建立数学模型，定量评价开发区土地集约利用水平并予以通报。应该说，该项工作的开展为开发区摸清土地利用程度、土地利用强度、土地利用效益和土地管理水平等情况发挥着至关重要的作用。但是对于具体一个开发区而言，如某开发区土地利用强度指标达到或超过全国或地区平均水平，但是土地利用效益指标相对不理想，再者凭借某项或某几项指标拉升了本区土地集约利用整体水平，但短板依然长期存在，对于此类现象或问题，评价成果目前尚停留在客观描述层面，未能从开发区实际出发进行深入剖析，故难以对本区土地利用具体问题精准施策。
1.2.1 成立脑卒中社区延续性康复护理服务小组 脑卒中社区延续性康复护理服务小组成员工作人员共15人，包括临床医师2人、护理人员8人、康复治疗师5名。本小组成员均接受延续性康复护理服务培训。
对策探析
2.土地利用效益
对于开发区基础数据缺失的问题，从长期来看，或可在行政区统计制度基础上，逐步建立以开发区为单位的统计制度，从而更为及时、准确地获取开发区经济社会实际发展状况等数据；从当前实际出发，在统计制度尚未完全建立之前，或可以开发区土地集约利用评价工作为平台，委托第三方对开发区实施例行调查制度，数据来源由以往的开发区自行提报调整为调查获取，调查数据即为开展土地集约利用评价的基础数据，如此将极大增强基础数据的客观性和准确性，从而使评价成果更为科学充分，切实为改进开发区土地利用管理提供重要决策参考依据。
2.实行产业项目全生命周期，全方位协同管理
在实际工作中，因土地集约利用从字面简单理解似乎仅涉及自然资源部门，故部分开发区在“分子”层面的监管中相关产业部门未能充分参与并发挥作用，投资额、企业收入、企业税收等能否达到既定目标无从考量，甚至已处于停产状态的“僵尸”企业仍长期存在而未得到及时有效的处理，进而导致土地利用效益数据不太理想，根据《国家级开发区土地集约利用评价情况通报（2017年度）》，工业用地地均税收最低只有1万~2万元/公顷，根据《关于2018年度国家级开发区土地集约利用评价情况的通报》，工业用地地均税收超过500万元/公顷的开发区仅有3成（30%），多部门共同监管机制的缺失导致该问题长期未能得到有效改善。
综上，为规范开发区土地管理，真正实现节约集约利用土地，对于产业项目应采取全生命周期、全方位协同管理模式，建立事前审核、事中监管、事后评估制度。首先，严把准入门槛，科学设定用地条件，在土地出让合同约定事项的基础上，投资和产业主管等部门提出达产目标、投资额目标等完成期日和要求，并依照《支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》要求，将其纳入项目用地产业发展承诺书，明确违约责任及后果，作为产业部门后期实施监管的依据；在项目实施建设过程中，对于未按合同约定或承诺书承诺履行相应条件的，由相关部门按照职能分工进行督导整改或强制责令退出；项目竣工投产后，实施达产评估，综合确定企业所产生的经济社会效益是否满足事前承诺目标，对于长期未能实现既定目标或停产停工的项目，通过建立有效退出机制及时清理出场，对于经济社会效益好、完成既定目标的项目给予适度奖励，从而留住好的项目，减少“僵尸”企业数量，避免土地资源的浪费。
3.释放特有政策红利，凸显开发区优势，从而发挥管控作用
水电龙头长江电力（600900）2018年全年上涨6.51%，国投电力（600886）上涨 12.27%，桂冠电力（600236）上涨3.69%，只有上市新股华能水电由于上市初期被炒原因全年是大跌的。水电板块上市公司是万绿丛中一点红，因为水电板块经营业绩比较稳定，业绩受外界影响较小，从而成为A股市场最抗跌板块之一，且由于现金流太好，分红收益率普遍较高。长江电力2017年度10派6.8元，分红收益率4.28%；国投电力2017年度10派1.667元，分红收益率2.07%；桂冠电力2017年度10派3.3元，分红收益率更高达5.87%。水电股成为熊市防御品种的典范。
如前所述，开发区建设发展至今政策优势已不再明显，几乎已全部成为普适性政策，从而导致开发区对产业吸引力有限，难以发挥产业集聚效应。因此，在政策层面，应在现有法律法规框架下，赋予开发区审核公告范围内（核准范围内）特有的用地政策，具体如开发区内可探索实现多主体供地；城镇低效用地再开发过程中改变为经营性用途可协议出让给原土地使用权人，鼓励原土地使用权人自主或合作开发；在产业用地方面，或可委托开发区行使供地、定价等审批权限等；在国家开发区审核公告范围内的工业项目可享受特殊地价优惠政策等。
总之，通过开发区特有的政策红利，可引导产业项目自主向开发区集聚，同时，也可真正发挥开发区核准界线的管控作用，使开发区盲目无序扩张失去实际意义，从而达到节约集约利用土地的目的。
4.优化空间布局，合理确定开发区管控范围
蜂窝汽封与其他各种形式的“硬齿”汽封相比，它的汽封齿最薄，硬度也最低，因此碰磨时不会象其他“硬齿”汽封一样在转子表面留下显著的磨痕。同时，蜂窝汽封与其他“硬齿”汽封不同，在与转子碰磨时象不会产生“刀片”切割现象，这是它不会磨伤转子的主要原因。梳齿类汽封的每一根汽封齿，在与转子碰磨时犹如车刀，很容易在转轴或覆环表面割出沟槽。此外，蜂窝汽封由于它曲折的网状结构使其表面面积大大增加，又极大地提高了它的耐磨性，因此蜂窝汽封既耐磨又不易磨伤转子是它突出的一个特点。
在林雪川和黎永兰争执的过程中，一名过路的出租车司机说，他看见后来被证实为林雪川的男子从背后推搡黎永兰，黎踉踉跄跄地走到出租车跟前，黎永兰向出租车司机求助，“快点打110，要打死人了”。
开发区发展建设至今，其中一些开发区已由工业主导型转变为产城融合型，核准区范围内土地或已不再适宜建设产业项目，同时，一些经济发达地区的开发区在原批准范围内也存在无地可用的局面，再者因城市规划或土地利用总体规划调整，开发区原批准范围内土地或已无法再进行开发建设。
因此，应对开发区现有范围的科学性、合理性进行评估，或可纳入开发区土地集约利用评价工作中操作，从实际出发，经评估已经不能满足开发区发展建设要求的，应对空间布局进行优化，加之开发区特有的政策红利刺激，也可极大增加地方科学合理调整用地范围的积极性。
5.进一步完善集约利用评价制度
开发区土地集约利用评价工作是针对开发区土地利用管理状况的一次“全面体检”，或可在原有工作基础上，研究更新技术路线和方法，对每一个参评的开发区开展更深层次的对比分析，从开发区发展建设实际出发，查找出影响开发区土地集约利用的关键具体因素，摸清短板出现的根本原因，从而更有针对性地提出解决对策或建议，使评价成果具有更强的针对性和应用性，不仅完成国家工作要求，还可切实服务开发区土地利用管理决策，增强各开发区参与沪评价工作的积极性。
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