略论构架权力监督机制的方法和途径，本文主要内容关键词为：构架论文,监督机制论文,途径论文,权力论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图法分类号 D523
权力是统治阶级为了维护自身利益而以强制性手段体现出来的国家意志。在我们的社会主义国家，权力主要掌握在人民群众利益的代表——中国共产党手中，就其性质而言，它产生于人民并服务于人民。但是，由于权力本身具有双重性，它既可以用来为公众服务，也可以为运用权力的人本身服务。权力又是一种有组织的物质力量，拥有权力的人在运用权力的同时也使掌权者成为被权力支配的人顶礼膜拜的对象。这种强大的诱惑力和腐蚀性往往促使掌权者极力取得更大的权力和滥用已有的权力。滥用权力是对社会公共道德和行为规范最具破坏力的因素。它毒化了社会氛围，破坏了人与人之间的正常价值取向，对社会的发展和进步有着不可忽视的负面作用。近些年来，各种腐败现象的沉渣泛起，其根本的原因就在于权力的腐败。诸如权钱交易，权色交易，权物交易，权权交易等等，都是这种腐败的具体体现，党和政府虽然下大力气进行了整治，但这种权力腐败现象并未得到根治，它主要表现在：
1、权力私有化 把公共权力作非公共使用， 把人民给予的权力当作个人财产支配。一朝权在手，便把令来行，有什么权力便用什么权力为自己捞取好处，干什么事便以什么事为自己谋取私利。
2、权力商品化 在市场经济的影响下， 一些人将权力异化为商品，当作交易中的筹码，待价而沽。等价可以交换，价格合适可以出售，不给好处不办事，给了好处乱办事。
3、权力庸俗化 为了巩固已有的权力和攫取更多的权力， 利用裙带关系、金钱关系、人情关系，编织成纵横交错的“关系网”和“权力链”，拉邦结派，排斥异己，投桃报李，互相利用。
4、权力特殊化 人性的尊严取决于权位的高低， 人的价值大小也取决于支配权力的大小。一旦权力在握，便分三六九等，视自己为特权阶层、特殊人物，并且一人得道，鸡犬升天，其家属、子女、亲朋戚友也在权力的荫庇下成为“特权一族”。
5、权力本位化
权力的运用本是从公众产生并约束公众以维系社会发展和运转的。但由于权力的巨大物质性，一些人将权力的取得和支配作为终极目的，只允许取得更大的权力而不能容忍丧失已有的权力。视权力为一种财富，视权位为一种职业。
形形色色的权力腐败现象，产生的原因是多方面的，既有历史的渊源，也有现实的痼疾，既有外来的冲击，也有内在的诱因。但是，在诸多的因素之中，现阶段对权力制约监督的疲软和乏力则是一个根本性的原因。遏制权力的腐败，必须突出三个环节，以强化对权力的监督制约。
一、关口前移，强化对权力授受过程的监督， 做到防患未然
权力是通过具体的人来实施的，权力的腐败是运用权力的人的腐败。要制止权力的滥用，必须解决好权力掌握在什么人手里的问题，在权力授受的过程中建立完善的机制。把好入口关，建立起第一道防线。
一是要坚持德才兼备原则
在任何条件下，掌权者的个体素质对于运用权力的走向都有着至关重要的作用。因此，权力的授予必须既重德又重才。权力只有掌握在那些作风正派、清正廉洁，能力突出的人手里，才能使权力真正为人民服务。否则，品德不好、为政不廉、利欲熏心，能力越强，破坏力越大。从另一个方面看，有才无德固然不可取，但也很难相信一个平庸无能的人能很好的运用权力为人民服务。因此，权力授予必须量勤考绩，要真正把那些有真才实学的人选上来，不能只看政绩而不看取得政绩的行为过程，那样，就容易让那些心术不正，善用“歪才”的“能人”混进掌权者之列，最终给人民的事业带来损失。因此，在考察勤绩的时候，要注意把前任和后任的政绩区分开来，把集体和个人的政绩区分开来，把历史的和阶段的政绩区分开来，力求作出实事求是的评价。再者，坚持德才兼备的原则，必须历史地看一个人，而不能囿于一时一事。古人曰：临时而选，仅取其才；平日之选，在择其德。只有历史的看问题，才能抓住本质，不被暂时的假相所惑，才能做到真实、准确、公平。
二是坚持民主公开原则
坚持权力授予过程中的民主集中制原则和公开公平原则，是确保权力不被滥用的组织措施。坚持这一原则，首先要走群众路线，相信群众、依靠群众。一个人终究是生活在群众中的，其德行如何、才力如何，群众最有发言权，又因为权力产生以后，就是要约束和规范公众的，群众也最认真。要在具有广泛群众民主的基础上进行正确的集中，从而创造良好的民主气氛和环境，坚持摒弃“长官意志”和“个人钦点”的现象。其次，要公平竞争。公共权力的产生是为公众服务的，因而，必须高度透明和公开，而我们的组织人事制度则存在着神秘、封闭、保守化的倾向。公众对权力产生的过程不知情、不了解，导致一些动机不纯的人钻空子，通过不正当途径谋取权力，又使一些优秀的人才不能脱颖而出。要改变这种现象，就要按照公平竞争的原则，让每一个人都能在平等的条件下竞争，使干部选拔逐渐步入公平、合理、平等的机制。目前，我们有些地方在这些方面已经做了初步探讨，对一些国家公职人员进行公开招聘，采取个人报名，组织推荐的办法产生，但各个环节还很不完善，亟待加强。
三是实行失察追究原则
把具体的权力具体授予什么人行使，这本身就是一种很重要的权力。而由于授权者的这项权力具有特别的重要性，一旦发生问题，后果是无法想象的，所以我们说用人的腐败是最大的腐败。因此，对于任用失误，授权错位的人，一定要实行失察追究制，追究主要领导人的责任。现在，有些领导干部在提拔重用之前，存在明显的不廉洁行为，甚至民怨沸腾，但上级主管领导和用人部门碍于各种人情、关系，只栽花，不栽刺，甚至利用手中的权力搞权钱交易，使本来有腐败问题的人得以掌握更大的权力。这些人一旦身居高位，更加有恃无恐，变本加厉，滥用手中的权力，形成了腐败问题越多、群众反映越强烈，官反而越做越大的怪现象，给国家和集体带来巨大的损失，给党和政府造成恶劣的政治影响。即使这些腐败分子有朝一日东窗事发受到惩处，而当初授予其巨大权力的人却并未受到什么触动和损害。因此，实行失察追究制势在必行。对于错荐干部的要进行批评教育；对于失察或谎报“军情”的，要给予纪律制裁；对于权力错授，造成不良后果的，要追究主要领导责任；对于封官许愿，搞权钱交易的，要严惩不贷。
四是遵循监督检查原则
纪检监督机关是监督党员和国家公务人员正确行使权力的职能机关，对于权力的授予和取得负有监督检查之责。中纪委六次全会提出的“五项监督制度”已明确了这项任务。组织人事部门在选拔任用干部时要征求纪检监察机关的意见，纪检监察机关有责任进行调查和了解。对于群众反映强烈，确有不廉洁行为的人，不仅不能提拔重用，而且要坚决进行查处，对于违反组织人事纪律的行为也必须予以查处，从而保证我们的权力始终能掌握在真正的马克思主义者手里。
二、突出事中监控，强化权力运行过程中的制衡作用，构建权力制约的第二道防线
权力的巨大力量，体现在其运行过程中的支配作用。孟德斯鸠说：一切有权力的人都容易滥用权力，直到有限制的地方为止，权力失去监督必然导致腐败。由于权力的这种特点，即使权力掌握在廉洁的人手中，也仍然会产生滥用的可能。因此，对权力运行的过程进行监督就显得尤为重要。建立权力运行过程的制衡机制应注意以下几个方面：
1、强化国家意志，以法制权
权力是一种有组织的物质力量，要对权力进行制约，必须有更大的权力作为后盾，就此而言，国家意志乃是一种最大的权力。以法制权即以权制权，它包括两个方面的涵义：
一是立法制权，通过国家权力机关来实行权力制约。我国现行体制的立法权在各级人民代表大会及其常委会。人民代表大会主要通过赋予国家各级权力机关相应的重大事项决定权，地方法规制定权及自身对“一府两院”的监督和任免权进行监督和制衡。但目前，在立法制权方面还存在着许多不足。监督本身具有强制性和命令性特征，它要求无论什么时候、什么人都要在法律规定的范围内无条件的接受监督。但在现行条件下，监督的实施往往受到干扰阻挠，权力主体这种对权力监督的破坏，其根源在于我们的立法体制对监督的主体和客体没有明确的法律定位。监督的主体在行使监督权时没有受到具体明确的法律保护，监督的对象不接受监督而应承担的后果也没有具体的法律加以约束。而且监督的程序和实现的方式都缺乏可操作性的法律依据。显然，这种无法可依的监督必然是苍白无力的监督。要改变这种状况，必须进一步加大立法机关的权威，从国家意志的角度赋予监督者相应的法律地位，让权力的运行状态始终处在人民意志的监督之下。
二是权力分解。自律和他律是一个辩证的统一体，任何人都既是监督的主体又是监督的客体，在监督别人的同时又接受别人的监督，这才是合理的监督机制。但事实上，在一个地方、部门和单位，由于主要领导掌握了决策权，可以通过制定内部监督程序和内容等方法，使监督沿着个人意志方向实施。掌权者掌握了决策权也就掌握了内部监督权，掌权者不仅可以让监督向着有利于自己的方向发展，而且还使得监督者慑于自己的权威不敢进行监督，实际上脱离了监督的控制。因此，权力的过分集中极易导致对权力的滥用，对权力进行适度分解是制衡权力的一个合理办法。对于权力的分解，既要调整部门内部的权力结构，改变个人说了算的状况，强化业务和分工的制约，制定必要的权力运行程序，不经有关的制约程序权力就不能生效。又要调整部门与部门间的权力结构，形成横向的网络制约，使部门职权相对分散，形成既有内部制约又有外部监督，既有纵向承接又有横向牵制的权力运行格局。
2、强化党内监督，以纪制权
强化对权力的监督，不能讳言我们党掌握着巨大权力这一事实。来自党外的监督只有通过党内监督才能发挥作用，完善党内权力制约机制，既是党保证自身先进性的可靠手段，也是整个社会监督体系的核心部分。只有加强党的建设，完善党内法规，才能使权力监督真正落到实处。我们党在长期的斗争实践中，总结和制定了许多党内监督的方法，收到了很好的效果，但这种监督还很不完善，它主要表现在：
一是监督的思想基础比较脆弱，突出表现为“三不”，一是不敢，下级对上级不敢监督，怕打击报复；上级对下级不敢监督，怕丢了选票；同级之间不敢监督，怕伤了情面。二是不要，监督与被监督双方未能形成共识，人为地把二者对立起来，思想上有抵触情绪，心理上有仇视情结。三是不懂，认为监督检查是职能部门的事，与己无关，自己没有监督的义务和责任。
二是监督的机制还不适应。首先是体制不适应，现行的党内纪律检查体制“以块为主，以条为辅”，不利于纪委充分行使自己的职能，在具体工作中受到诸多羁绊，即要治人又受治于人。其次是法规不配套，对于如何激励和维护党员监督的积极性缺乏具体规定，已经颁布的法规之间，衔接不很严密，尚留有许多断点和空白。再次是整体功能未得到充分发挥，各职能部门之间没有形成合力、缺乏整体功能。
三是重点不够突出。主要表现为“三多三少”，即对普通党员干部监督多，对党员领导干部监督少；要求职能机关加强监督多，要求领导班子加强监督少；在内容上监督党员干部是否违法违纪的人多，监督其能否正确运用手中的权力的少。
四是监督渠道不够畅通。它反映在三个环节：第一，党员没有充分的知情权，党员对党内事务甚至规章制度不甚了了，在一些关键问题上更是“雾里看花”，一些党组织和党员领导干部将本该公开的党务、政务神秘化、隐蔽化，人为的造成监督渠道不畅。第二，没有可靠的监督方式。党内监督的一些形式如民主生活会、民主评议领导干部等大部分存在着图形式、走过场的倾向，并不能起到真正的监督作用。第三，没有系统的监督制度，党章虽然规定了党员有向上级党组织直至中央提出控诉的规定，但没有明确这种控诉实现的程序，而一般党员又很少有机会参加党的各级会议，监督的意愿无从表达。
完善党内监督，必须重视以下几个环节：
第一，必须理顺监督体制。一方面，对现行的监督职能机关即党的各级纪律检查委员会的领导体制实行必要的改革。在保持目前双重领导体制的基础上，进一步加强垂直领导的力度，对党内监督机构实行派驻制，既要对已经派驻的机构形成统一管理和协调，又要在适合设立而又没设立的地区部门设立派驻机构，其业务工作和领导任职由派出机构直接负责，逐步使党内监督机关派驻制成为主要的监督形式。另一方面，在现行的体制之下，必须通过立法保证监督机关有一个良好的执法环境，树立党内监督权威，扩展监督机关的权限，尤其是对同级党委重大决策的参与权、建议权、批评权，对党的干部任免的提议权、考核权、弹赅权和质询权，对违法违纪案件的立案权、检查权和处分权。
第二，必须完善党内法规。对权力的约束必须以法制为基础，建立和完善党内法规尤为迫切和必要。这种完善不仅指党内监督这一单项内容，而且还应包括党的领导制度、民主集中制度、干部管理制度、廉洁从政制度等一系列规范，形成严密、互补、科学的体系，并使之具有明晰、具体、可操作的特点。
第三，必须强化党内民主。民主是法制的基础，也是实现权力约束的前提，没有广泛的党内民主，便没有健全的党内权力监督。强化党内民主必须在现行民主集中制的基础上，进一步公开透明党内事务，扩展基层党员的知情权，变自上而下的监督为上下互补的监督。拓宽党员检举、揭发、申诉、控告、上访等监督渠道，实行党代表常任制，扩大直选范围，防止少数人操纵弄权，党代会选举的党的负责人应直接向党员负责，对于没有正确履行职责的，应依法进行罢免，真正体现权力的民主监督。
3、强化行政监督，以政制权
依靠政府行为对一个地方、一个部门在阶段时间内的权力运行状态进行监督检查，是防止权力滥用的一条重要途径。在纪检监督察机关合署以后，利用党纪政纪交叉的手段进行监督更为必要，也更有可能。强化以政制权，主要是强化三个方面的工作：
一是强化执法监察工作。执法监察的主要对象是国家行政机关对国家和地方政府的法律法规、政策和决定的执行情况进行监督检查。改革开放以来，国务院和地方政府虽然颁布了一系列的廉政建设规定，但有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策的现象仍屡有发生。以自身利益原则作为取舍政策的标准，损害了政府的权威性和法令的严肃性，因此，强化执法监察工作，利用行政手段对违规现象和行为进行规范和约束就显得十分必要。
二是强化行风纠察。行业不正之风是权力资源分配不均衡的后果。一些部门利用本行业的垄断权力或行业的特殊性滥用职权，形成一种腐败的风气，引起了社会公众的不满。纠风监察就是要对这种有组织、有规模的滥用职权进行突击性的监督检查。纠风监察要把握住两个重点。首先，要把群众关心的热点问题作为纠风的方向，热点部门作为纠风的重点，应切实解决带有一定普遍性的滥用职权现象，稳定社会情绪，化解社会矛盾。其次，纠风要突出效果，因为纠风是一个选项一个选项的开展，如果不从深层次抓起，容易搞成应时之作，风头认真，风过息兵，形成“野火烧不尽，春风吹又生”的恶性循环。反复性越大，破坏性越大，公众对行业权力的滥用会越来越麻木并成为一种不良的示范效应。因此，纠风监察必须注意形成震撼力和影响力，不使造成反复。
三是强化效能监察。对权力的滥用并不仅指以权谋私，不能让权力最大限度的为公众利益服务，就是对权力资源的一种浪费，同样是一种权力腐败。效能监察就是要提高权力运行的效率。我们已总结出许多提高权力效率的行之有效的方法，如两公开一监督制度、社会服务承诺制度、政务公开制度等等，这些制度和方法在消除权力运行的随意性，规范行政行为方面起到了很好的作用。但效能监察在深度和广度上都有待进一步深化，使之经常化和制度化。
三、加强事后察验，着力对权力运行结果的监督检查，保证权力运作方向的正确性
由于权力运行过程本身的复杂性和运用权力的主体的复杂性，即使有严密的制度和防范手段，仍然存在着滥用权力的可能，对权力运行结果的监督检查作为整个监督体系的一环就显得必不可少。事后的检查虽属亡羊补牢，但对于众多运用权力的人来说，仍然有着强大的震慑和警醒效果。对防范权力滥用的最后手段是纪律的惩处，这一点本文不再赘述。值得注意的是，我们现行的各种法规对于滥用权力的惩处还不同程度的存在着失之于宽、失之以软的现象或以党纪政纪代替法纪的现象，这种既“宽”且“软”的处罚标准客观上纵容了另一些滥用权力的人，结果是“杀鸡猴不看，坏事照样干”。近几年来，各种案件发生率居高不下，违纪级别越来越高的事实，充分说明了这一点，必须引起我们的高度重视。对滥用权力的行为除了纪律惩处以外，还必须完善相应的一些制度：
1、离任审计制度
审计是检查会计帐目，监督财政财务收支真实、合法、效益的一种行为。审计机关通过对政府经济管理部门的领导干部和企事业单位的法人的离任进行审计，不仅可以监督政府权力和规范企业行为，而且可以揭露经济活动中的各种违法乱纪行为，是防止权力滥用的一条行之有效的途径。但现行的干部离任审计制度还有一些不适应的地方。一是先调任后审计，在审计结果未出来之前，新的任命已经产生，一旦审计结果有问题时，对于职务的重新任命产生许多人为的障碍，特别是当审计当事人调任到高一级的职务时，还可能利用职权干扰审计行为。二是审计作用不明显，一些企事业单位领导人在任时弄虚作假、骗取政治荣誉后一走了之，而后来的审计对于其已获得的政治待遇并没有太大的影响，社会上广泛流传的“要想当局长，先垮几个厂”的民谚就是对这种现象的形象注释。因此，审计制度要改变目前这种先到任后审计的制度为先调离后审计的制度。可以考虑安排当事人到党校、干校进行与拟调任职务有关的学习培训，待审计完毕没有问题后再赴任，这样既避免了干扰，又使其在赴任前有一个熟悉的过程。
2、廉政鉴定制度
它是目前干部提任新职干部时，纪检监督机关受党组织和组织人事部门的委托对当事人任期内的廉政状况进行的全面调查制度。开展廉政鉴定制度应注重“三评两审”，即自我评价，由被鉴定人联系对照廉洁从政的有关内容结合自身实际作出自我评价；群众评议，由监督部门找熟悉了解鉴定人廉政方面情况的群众进行评议，根据了解的情况进行综合分析；组织评价，由被鉴定人所在单位的领导成员按照民主集中制的原则对被鉴定人作出廉政方面的评价意见。在“三评”的基础上，被鉴定人所在单位的监督部门结合本部门在受理信访、承办案件及其它监督工作中发现和掌握的情况对其在担任原职期间的权力运行情况进行初步审查，再由干部任免机关的同级纪律监督部门结合基层评审结果进行审查。襄樊市谷城县1996年在县、乡两级纪委中按此项规定直接淘汰6 人，引起巨大反响，实行廉政鉴定避免了在干部任免上的随意性，也是权力授予的一个可靠依据。
3、民主评议制度
实行民主评议，是干部政策走群众路线的具体体现。领导干部在任职期满后，其上级权力机关应组织其所在单位的有关人员对其德才表现和工作实绩进行民主评议，作为对干部奖惩、任免的重要依据。民主评议领导干部，在方式上应采取“背靠背”的形式，以利群众充分表达自己的真实意见。在民主评议时，当事人应向所属部门参评范围内的全体人员报告自己的勤政廉政情况，组织部门应将评议的结果及时向群众反馈。对超过半数以上群众认为不合格的，应坚决予以调任和免职。最近，襄樊市市直机关在届中考核中，对群众反映差的12名领导干部进行调整，充分反映了群众的意愿。
4、对个人重大事项报告的核查制度
由于权力的巨大影响力，掌权者有可能在自身权力运行的范围之外为个人谋取利益，从而造成权力的腐败。个人重大事项报告制度就是对这种权力的超限度运行的一种约束。领导个人重大事项报告制度重点应放在对所报告的事项落实情况的监督检查和违规情况的处理上，否则，又会流入形式主义的窠臼。实行这一制度还要和礼品登记制度、收入申报制度、财产申报制度和存款实名制度等结合起来，将掌权者的非公务活动的情况置于公众的监督之下，制约由于权力的辐射而伴生的腐败现象，从而达到系统防范权力滥用的效果。