东亚模式与政府职能变革，本文主要内容关键词为：东亚论文,政府职能论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、何谓东亚模式
作为非欧模式的东亚模式并不是一个理论问题，它是一种现实的存在（注：这里所指的东亚是广义的东亚，即狭义上的东亚加上中南半岛和马来群岛诸国，其中中国的情况在这里不加讨论。）。东亚模式是指包括日本、亚洲“四小龙”和东盟国家在内的，经过战后近半个世纪的发展而形成的一种不同于西方现代化的范式。它包括政治、经济和文化诸多方面的广泛内容。
在政治上，东亚模式的特征是实行集权主义和精英治国。严厉的压制性体制成功地维持了一种稳定的社会环境和政治环境，而训练有素的技术精英则可以保证决策的合理化和科学化，获得经济增长。二战以后，东亚国家普遍实行威权主义政治体制，这种威权主义政权既不同于西方议会民主制，也不同于法西斯主义的集权主义，又不同于第三世界的个人（集团和家庭）利益型集权政府。这种政权基本上出于国家和民族利益，依据社会发展的需要，为有效地实现国家和社会现代化的迫切任务而建立起来的集权制政府。它对政局采取强制性稳定的统治方法，为经济的发展提供了一个稳定的社会政治环境。这种强制性稳定，虽具有一定的不可靠性，甚至有极大的危险性，但却是不得已而为之的做法。而那些具有专门知识和专业特长的技术精英和政治精英，则在国家经济生活中起决定性作用，成为东亚国家经济发展的功臣。
在文化特征上，儒家传统文化被称为东亚发展的“文化影响模式”，又被称为“东方情感型”模式，它与被称为“现代型模式”的西方型文化不同。根植于新教伦理的西方文化的现代型模式的特征是追求效率、强调个性。而东方情感型模式则强调人际关系和崇尚集体意识，个人利益服从国家利益；主张用伦理道德来规范人的行为和协调人际关系。这种情感型文化通过东亚新兴国家领导人的倡导，形成了关于伦理道德和正确人际关系的亚洲价值观念体系，对东亚经济与政治发展起着重要的促进作用，被认为是保持东亚地区工业经济发展的有决定意义的天生本性，亚洲的经济运作则立足于这种独特的价值观。
关于东亚现代化模式，学术界有着广泛的争论，不同的学者从不同角度提出自己的看法。如罗荣渠先生提出东亚现代化进程中的三种基本演变形式：日本型、韩国型和中国型。日本学者若菜隆从类型转换的角度提出“国民国家型”、“国富类型”、“工业化类型”和“对抗类型”及其向“地域圈类型”、“民富类型”、“后工业化类型”和“共存类型”的转变。日本学者小林加多士则从东亚现代化的推进者属于有别于欧洲的一种集团人文类型出发，认为它的首要特征就是国家主导型现代化。（注：参见罗荣渠主编：《东亚现代化：新模式与新经验》，北京大学出版社1997年版。）
东亚现代化是一种“后发”现代化，这一特征决定了东亚在现代化过程中强烈的主体自觉，在动员传统以及现代资源方面与西方的自发方式有着较大的不同。为强调这些特征，我们选用“政府主导型”来指认东亚现代化的模式，这一术语的核心便是国家权力在现代化进程中起到了举足轻重的作用。但是，这里需要说明的是，“政府主导型”并非指能够完全替代市场起作用的经济体制，而是指“政府能够为市场经济的发展提供稳定的制度框架，最充分的利用人们的动力和信息”，青木昌彦等学者称之为“市场增进论”。（注：青木昌彦：《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社1998年版，第13页。）这一点正是后发型现代化国家在追赶先进国家的历史进程中所必须的。用一些学者的话来说，东亚模式的精髓在于：市场竞争是充分的，政府的势力是强大的，政府的力量和市场力量在东亚模式中取得了某种意义上的均衡。
“东亚模式”中的日本，在短短30年间恢复了经济大国的地位，与美、欧形成世界经济中的三足鼎立之势；“亚洲四小龙”，由贫穷、失运之地变为新兴经济明星，被国际组织列为“经济发达圈”的成员；泰国、马来西亚等东盟国家在亚洲金融危机爆发前也因其所取得的经济成就受到国际社会的普遍称赞。东亚经济保持30年高增长而没有发生重大的经济危机，即使战后两次使西方国家大伤元气的石油危机也未能中断东亚国家和地区的经济高速增长进程。从东亚国家和地区的现代化历史的渊源来看，“东亚模式”在一定时期顺应了经济发展的潮流，那种完全否认，甚至主张抛弃东亚模式的看法并不能令人信服。
要正确理解东亚模式中政府的独特作用，就需搞清楚东亚为何选择“政府主导型”模式。首先，应考虑东亚早期工业化所面临的初始条件。早期的东亚各国（地区）无论在地理位置和自然资源等天然形成的因素方面都处于相对不利的地位，尤其是历史积累的条件比较低劣。这种状况至少在理论上为政府发挥更积极的影响提供了依据。同时，基于这样的现实，政府的作用不仅局限于为经济发展提供必要的制度和秩序，而且在很多领域直接参与调节经济活动。其次，要考虑到东亚工业化的初期所面临的政治经济格局。在东亚开始工业化时，大多数西方国家已处于发达状态，为摆脱落后状态，从激烈的国际竞争中脱颖而出，东亚的政府精英普遍信奉以“赶超”为主要内容的发展哲学。“赶超”战略没有政府的帮助是无法实现的。再次，由于凯恩斯主义的巨大影响，在50—70年代，政府干预的合理性被各国奉为政治经济学正统观念。最后，就是东亚的文化背景，上面已经提到，这里不再赘述。因此，从历史的角度看，东亚选择“政府主导型”的经济发展模式是一种历史的必然。
总而言之，东亚国家是在市场经济这一基本框架内发挥政府干预职能的，他们在其发展过程中大都遵循着一个共同定律，即在国家经济起飞初期政府干预经济的范围和力度较大，随着市场经济发展到更高阶段则越来越重视和强化市场机制的作用，政府干预的程度则逐渐弱化。
目前东亚出现的经济、金融动荡，应该说是东亚模式在由低级向高级发展过程中出现的问题，正像西方国家走过的道路一样，东亚模式会在正确总结经验、吸取教训中，不断地完善和发展起来。
二、东亚金融危机与政府职能转变
1.东亚金融危机及其原因
1997年7月初，一场货币危机冲击了东南亚。先是泰铢受到冲击， 然后，菲律宾比索、印度尼西亚盾、马来西亚林吉特受到冲击，最后新加坡元与港币受到牵连。东南亚几国的中央银行联合干预无效。这几国的股市随之受到影响，股票行情下跌。前些年发展最快的房地产市场突然崩溃，使一些资金陷在房地产中无以自拔的当地银行濒临破产。随后又逐步扩大到韩国、日本。人们从不同的角度分析了金融危机发生的原因，比如：马来西亚总理马哈蒂尔认为，索罗斯肯定是金融危机的祸首；东亚依赖外资的出口导向型工业化战略陷入困境；以美国为首的西方发达国家对东亚国家的遏制，等等，不一而足。下面试从政府职能的角度加以分析。
东亚模式的一个重要特点就是政府对社会经济的干预较多。东亚经济起飞之初，市场体系很不健全，资金短缺，技术落后，需要发挥政府对经济的主导作用，以国家的力量组织经济，推动经济增长。随着东亚经济的快速发展，各个经济体内部市场体系逐渐发育成熟，国家干预应该从一些可以由市场很好发挥作用的领域及时撤出，但由于国家干预自我强化的惯性作用，虽然政府也注意到这个问题，但一些不必要的干预实际上并没有明显地减少。政府保护过多，在促进本国经济发展的同时，也一定程度上损害了市场功能的发挥，不利于激发企业的进取心，影响了企业的生机和活力。以韩国为例，韩国经济80年代的发展突飞猛进，政府控制银行信贷体系，保证给企业优惠贷款起了很大的作用。韩国企业有了政府的支持，利用日圆升值的机会，加大投资，大力扩大生产能力，买进西方国家先进技术，使它的产品迅速上了一个档次。然而，时过境迁，韩国经济从简单生产过渡到了更复杂的阶段，政府管理一切已不适应形势的发展。政府扶植某些企业的好处是，可以人为地造出经济上的比较优势，一些巨型的大企业先后在世界上崭露头角。这些企业与政府官员有特殊的关系，贷款容易，随意扩大生产，很快把经营范围扩大到许多企业领导并不熟悉的行业。这种企业与政府之间关系的后果就是企业不考虑市场影响，不考虑最大回报，只注重自己市场和资本份额的最大化。
应该强调的是，对东亚“政府主导型模式”的认识应当采取一种客观的发展的观点。西方国家的资本主义从萌芽、 发育到成熟， 经过了300年的时间才发展到今天较为成熟的阶段， 而且至今仍在不断调整和改良。东亚模式只经历了短短几十年，其缺陷和不成熟是难免的。从总体上说，东亚模式处于初级阶段，不能用西方现阶段成熟的模式标准来套用或衡量东亚不成熟的现存模式。像欧美的模式发展一样，它在其生命延续中，某一方面或某几个方面，发展落后于时代的变迁，需要调整革新，均属正常，无可厚非。我们不能因为“东亚模式”的一次挫折就说东亚模式已经过时。模式没有一劳永逸的，它的成功需要外部条件，更需要自身的改革完善。当前东亚各国正努力提高政府运行质量，清除官商勾结现象，增大政策透明度，健全法制，并努力调整产业结构，扩大内需，重视科技教育，重新振兴东亚经济。
2.各国政府职能调整的方向
对东亚各国和地区来说，在经历了惨痛的金融危机及其引发的深度经济衰退之后，通过全面的政府改革以实现制度创新，进而为进一步现代化提供制度条件的紧迫性和重要性是显而易见的。问题在于，东亚国家和地区选取什么样的主导价值观，进而建立起系统的、合理的、可行的关于政府的理念和政府改革的目标模式。
尽管东亚各国和地区在发展水平、历史传统等方面存在着较大的差异，政府改革的宏观目标理所当然亦会存在较大的不同。但是，由于东亚各国和地区现代化的进程源自同一发展模式，并且遭受金融危机及其引发的经济衰退打击的情形相类似，因此，其政府制度创新就是根据本国和世界经济发展的客观要求，校正和确定政府在广泛的经济生活、政治生活、社会生活、文化生活中的角色定位和角色规范。它将涉及到政府的行政性质、行政目的、行政责任、行政行为方式等行政理念。
不同国家关于政府会有不同的规制，问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的作用。从政府的意义上说，政府的职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府职能的核心问题。
东亚国家和地区重释政府职能的历史必然性和必要性之一，就在于随着市场主体的普遍发育成熟，而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向顺应市场和监督市场规则。但是，在强调市场作用的时候必须看到，政府与市场一样是不可或缺的。转变政府职能意味着要求“政府要发挥新的、不同的作用——不是作为惟一的提供者，而是作为促进者和管理者”。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第2页。 ）这些国家和地区政府职能的转变只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。
1997年的金融危机之所以发生，有人认为是由于东亚各国（地区）对经济干预过度，造成各经济部门发展的不平衡而引起的，所以各国（地区）政府当局应放宽经济的干预，让经济纳入经济自由化的轨道。也有人认为东亚各国（地区）政府应加强对经济的干预力度，因为超前的经济自由化将会造成经济发展的不稳定，而且若政府放弃对主导产业的扶植，将会导致本国和本地区在日益激烈的国际竞争中丧失竞争优势。其实这两种看法各有道理，这里有一个长期目标和短期目标的问题。从长期来看，经济运行还是以市场机制为主，最后还要走向经济自由化。但从短期来看，东亚各国目前在经济运行中出现的一些结构性问题亟待解决，还需要政府之手的帮助和引导。各国根据不同的国情，今后可能要做一些调整。比如，韩国在此次金融危机中暴露出其金融体制上的诸多弊病，即政府对大企业的高保护政策，导致它们对政府的过度依赖，这可能会在银企关系改革、金融自由化问题上有所突破。台湾受金融危机的冲击虽然不算大，潜在的危机却时刻存在，所以下一步的重点会放在加快公营企业民营化的改革上，以增强经济活力。香港一直倡导“积极不干预主义”，不过在这次金融危机中仍显示出政府控制局势的能力，可见，“不干预”是相对的，在需要的时候，不但会出手干预，而且还相当有效。香港今后对经济的干预还会采取相对放任的态度，但配合产业政策和稳定经济秩序的干预还是应该强调的。
三、东亚金融危机的启示
东亚金融危机曾引发国际和国内学者们对东亚模式的深入思考和探讨。在西方特别是在美国，有相当多的学者认为，金融危机在很大程度上粉碎了东亚模式。美国《外交》月刊说得更加明确：“亚洲金融危机证明美国模式正确”。这多少反映出美国一些学者的自大狂。西方国家的发展模式在其发展过程中也经常出现重大的危机。试问在美国经济陷入危机时又证明谁的模式正确呢？与此相比较，东亚地区经济高速增长30年没有发生重大的危机，这本身就是奇迹，不能因为出现了亚洲金融危机，甚至个别国家陷入了严重的经济危机，就否定东亚模式。
东亚政府主导下的市场经济在东亚崛起过程中发挥了重要功能，功不可没。金融危机表明一些国家需要恰当处理政府与市场之间的关系。问题不在于要不要政府的干预，而在于如何干预。还要看到，政府干预不当，并未发生在东亚模式成熟程度较高的新加坡、中国的台湾和香港地区。实际上，新加坡政府对经济和社会发展的宏观干预并不少。正当印尼、马来西亚建造许多世界级的摩天大楼时，新加坡政府却下令银行缩减豪华房地贷款、减少其用地数额，而继续加强港口、机场、公路等基础和民用住房建设。李光耀曾指出：一些国家出错在政府本身。香港特区一直实行“积极不干预”的经济政策，但特区政府却在金融危机中发挥独特作用，强有力地对付了国际投机家的大肆冲击。东亚一些国家和地区从这次金融危机中吸取的教训不是不要政府，而是政府与市场要各尽其能又各尽其责。
东亚经济的发展在很大程度上得益于政府的强制性制度安排，但这种发展的结果却又要求更深刻和全面的市场经济。政府在完成启动、培育市场和把本国经济推入快车道以后，要及时地让位于逐渐壮大起来的市场，更要遵循经济规律与市场规则来调控和促进发展。在这一点上，人们正逐渐取得共识。东亚面临的经济增长危机，从另一个角度看，也是一场深刻的“政府危机”。但这并不意味着就此应转向新古典主义，否定政府在经济发展中的作用，从而走向另一个极端。长期历史发展所形成的政治经济格局，使得发展中国家比西方发达国家更加依赖政府的力量。因此，继续关注和思考有关政府的一些基本问题，不仅是东亚问题，而且是一个发展中国家极具现实性的问题。
认真分析研究这场危机及其发生的根源，进一步认清政府的作用，以及政府如何发挥作用，对于正确处理政府与市场的关系将会是十分有益的。
在政府与市场的关系上历来有两种主张，即自由放任主义和国家干预主义。但是，主张自由放任主义者并非反对一切国家干预政策，国家干预主义主张用政府干预弥补市场经济难以克服的缺陷，由此可以得出以下三点认识：政府对市场的干预是必要的；政府对市场的干预以市场为基础，目的是为了弥补市场机制本身难以克服的缺陷，市场在资源配置中仍然起基础性作用；政府的权力要予以制约和监督。
一方面，政府不能无视市场，滥用行政权力，代替市场主体行为，否则会造成企业依赖政府，弱化了企业在市场上的运行和竞争能力，破坏了市场。有人将亚洲金融危机与日本、韩国的产业政策联系起来，认为强调发展具有规模经济的大型企业或企业集团是形成金融危机的重要原因（注：弗雷德·胡：《中国应当扶植韩国式的大公司集团吗？》，载《亚洲华尔街日报》1997—12—18。）。实际上，在工业经济占主导地位甚至知识经济初露端倪的时候，发挥规模经济效应仍是提高生产效率、取得竞争优势的重要的、不可忽视的途径。近来，西方国家的大企业疯狂进行并购活动也是一个证明。按照经济规模的要求，推动企业上规模、上水平，是发挥政府积极作用的重要内容，这种做法与金融危机没有直接的联系。问题只在于，一些东亚国家和地区的政府对大型企业的过分倚重和偏爱，甚至纵容他们的不合理要求，特别是对银行贷款进行过度干预，形成大量的呆帐。为实现一定的政策目标，发挥政策性金融机构在信贷方面的作用是必要的，也是各国的惯例，但政府的指导不能代替银行对贷款对象审核和贷款风险的评估，银行对贷款项目进行审查与监督不仅能保护银行自身的安全，也能提高整个国家的经济效益。但在韩国，政府对大型企业过分迁就，在指导银行（甚至是商业银行）贷款给政府支持的或在国民经济中具有重要影响的大型企业集团时，政府扮演了重要角色，很大一部分贷款流入到受到特殊待遇的财团之手。这些财团奉行越大越好的理念，忽视对市场容量的冷静分析，靠更多的贷款来扩展企业规模，企业规模扩展后更容易获得银行的贷款。因此，就不顾客观条件，盲目进行平面扩张，形成了大量剩余生产能力，资金不能按时收回，影响了还款，造成了大量呆帐，成为爆发金融危机的原因。
另一方面，政府不能盲目相信市场，在市场发生故障时无所作为。多数分析家认为，泰国金融危机的根源从某种程度上说是对国外资本敞开大门，盲目信任市场，市场发出失真信号时，政府仍不加以干预，无所作为，以致引起祸端。一位法国经济学家精辟地评论到：“自己的蛋有缝，谁能阻止苍蝇不来叮呢？”（注：李罗力：《金融风暴》，贵州人民出版社1997年版，第93页。）泰国政府盲目信任市场力量，该干预时没有干预，给我们留下了深刻的教训。今天所有发达国家市场经济的本质特点都在于政府与市场的结合，是政府宏观调控下的市场经济。这次金融危机的深刻教训就是，在金融自由化过快实施的同时，金融监管和风险防范没有跟上。因此，发展中国家微观经济领域越是开放，市场化和自由化进程越快，政府的宏观调控能力越是应该有力、有效和灵活。这是经济全球化时代政府所面临的新挑战，也是新时代政府职能变革的新课题。
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