财政职能弱化透析，本文主要内容关键词为：职能论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：国有资源的价值管理体制缺失，价格体系扭曲，税收漏洞，企业效益低下以及财政监督不力等，造成财源和国有资源的流失，财政收入相对减少，并由此产生财政职能的弱化。文章据此提出了有关对策。
一
近10多年来，我国经济一直处于高增长，但同时也处于高通胀和高负债状况。与此相对应，则是企业经济效益低下，财政收入水平低下，也就是人们常说的“三高两低”。1979年国家财政收入占GDP比重为26.7%，1994年降到11.8%。财政状况与经济发展如此强烈的反差，造成的是怎样的后果呢？除了经济运行状况不良，企业效益低下之外，就是国有资产的流失和财源的流失，从而导致财政职能的弱化。
从1995年财政和经济的运行状况看，虽然通货膨胀得到了一定程度的控制，经济增长速度也逐步放慢，财政赤字水平也低于上年，但是国家财税分配格局仍然不尽合理。在配置资源方面，能源、原材料工业投资比重下降，特别是更新改造投资的比重下降到改革以来的最低点，国有资产流失严重；国有企业的资产负债率平均达到70%～80%，企业经济效益下降，到1995年9月末，全国经济核算企业应收帐款达7600 亿元，比年初增加了1300亿元，工业企业经济效益综合指数为88.14， 比上年同期下降4.3%，亏损企业的亏损额比1994年上升了32%， 失业率也由1994年的2.8%上升到3%；在分配领域，分配活动不规范，尤其是预算外资金增长迅速。职工个人收入的分配也极不规范，据测算，在居民收入中，有一半左右为非工资收入，而且有20%以上的收入为非正常收入。
二
从目前的财政状况看，财政收入的相对减少是造成财政职能弱化的根本原因，那么，造成财政收入减少的原因又在哪里呢？
第一，由于资源的价值管理没有确立起来，经济补偿不足，造成国有资产和财源的流失，这是财政收入减少的首要原因。经济补偿不足主要是指资源价值补偿不足和企业成本补偿不足。
首先，补偿不足造成的价格信号失真，价格体系扭曲，使国民生产总值、国民收入、工农业净产值、利润、税金等综合性产出价值指标产生不科学性和虚假性，同时也造成了企业效益的失真和生产原材料企业的价值向加工企业发生无偿转移，因而在经济运行中往往出现工农业产品之间、原材料、能源产品与国际市场上同类产品之间的价格背离，而国民生产总值却随着宝贵的自然资源的消失稳定地上升。
其次，由于生产中的各种耗费不能得到相应的价值补偿和物质补偿，所以目前一些企业不断发生“挂帐损失”、成本虚低、产成品资金呆滞、互相拖欠货款的现象，这些现象所造成的连锁反应，就使得相当一部分企业应上缴税利不能及时上缴，发生财政拖欠或短收，严重影响财政的正常收支进度。而且，由于再生产过程中消耗的物质资料不能得到价值与实物上的合理补偿，所以国民收入的增长只能是虚假的，我国现行的国民经济核算体系中又没有把这部分补偿不足所形成的价值缺位列进去，国家财政就按照这种不完全真实的国民收入去安排积累与消费，最终的结果只能是导致经济过热，投资规模膨胀，消费基金失控，超发货币，财政赤字。
再次，由于多年来我们不承认劳动力是商品，否定工资是劳动力价值，因而工资也存在着补偿不足的问题。从价值规律看，经济补偿不足带来的是国民收入中劳动力价值的空缺和剩余产品价值的虚增；从财政角度看，由于工资补偿不足，劳动者的名义工资比较低，财政不得不以各种方式进行补贴，从而造成财政支出膨胀，财政赤字问题严重。
第二， 从财政的分配职能看， 合理的税制没有完全建立起来。 1994年的财税改革虽然走出了长期以来“放权让利”的格局，确立了新的财政运行机制，对于缓解财政的紧张状况起到了很好的作用，但是，不可否认的是，这一次的税制改革仍然主要是在流转税上做文章，而所得税的缺口则比较大，特别是个人所得税。目前，在全部工商税收中，流转税占65%以上，而所得税只占25%左右，这种格局对于保证财政收入是极为不利的。
第三，从财政的监督职能来看，虽然每年都有一次财务大检查，每年也都能查出几百亿元的财政违纪金额，尽管这只是真正违纪的很小一部分，但由于种种原因，财政也还不能够完全拿到手里；另外，财政本身的自律能力也比较差，对预算外资金的监控不严，人情拨款还大量存在，这些问题都导致了财源流失，财政收入减少，并助长了腐败现象的产生。
三
财政收入占国民收入比重的高低与财政职能的强弱是一种因果关系。由于财政收入占国民收入比重的屡屡下降，导致了财政职能的一再弱化，那么，解决问题的关键就是要在增加财政收入上做文章。
第一，要建立国有资源的价值管理机制。财政收入的相对减少，一个很重要的原因就是国有资源的价值流失严重。长期以来，我国经济领域一直受到资源无价的传统理论影响，资源价值观念淡薄，致使价格体系扭曲，资源管理落后，补偿不足，滥采滥伐现象严重，国有资源价值大量流失，而财政却要承担勘探、替代研究以及再生等费用，国家蒙受巨大损失，财政的紧张状况也愈演愈烈。在这种情况下，1994年的财税改革中，国家颁布了新的《资源税条例》和《土地增值税条例》。虽然结束了资源的无偿使用，但是由于改革只是刚刚开始，国有资源的价值管理仍然没有确立起来，初级产品价格过低的问题也仍然没有得到解决，价格关系也没有理顺。而且目前资源税的征税范围也仅限于原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿以及盐等矿产资源，对于其他自然资源还没有开始征税。因此，我们应尽快逐步建立起国有资源的价值管理机制，健全价格体系，实行必要的资源核算、折旧、替换和资源价值的补偿政策，在条件允许的情况下，适当扩大资源税的征税范围。
建立国有资源的价值管理，主要是在市场的基础上配置国有资源，而不是对国有资源进行行政管理，最主要的就是确立资源的价格。宪法明确规定自然资源归国家所有，国家应该从国有资源中得到相应的价值收入。当然，对资源的价值管理要有一个过程，要有其他改革的配套，要全面考虑国家经济、企业和个人的承受能力，不能操之过急。
第二，要健全税制，建立合理的税收征管体系。我国目前的国民收入分配格局已经发生了重大改变。个人收入所占的比重，由改革初期的50%左右上升到目前的70%以上，而且其中隐性收入的含量很高，这是个人所得税流失的主要原因。据统计，我国1990年的个人所得税仅占税收总收入的0.4%，1995年估计在2.3%左右，这一比例不仅远远低于发达国家（约20%～30%），也远低于发展中国家的平均水平（10%左右）。由此可见，每年我国仅在个人所得税这一块流失的收入就十分可观。流转税比重过大而所得税过小的格局不利于保证财政收入，对于市场经济的顺利进行也将产生不利影响，应该适时地逐步提高所得税的比重，尤其是个人所得税，扩大个人所得税的税基，最终向以所得税为主体的税收体制转变。
由于减免税、避税等问题的存在，给税收的征管工作带来了很大的困难，也对税收征管工作提出了更高的要求。随着国有经济的搞活和非国有经济的迅速发展，偷漏税行为增加迅速。由于偷漏税行为造成的税收流失每年都在1000亿元左右。因此，整顿经济秩序，规范会计核算，加强税收征管也是一个相当重要的方面。
第三，完善法制建设，加强财政监督。加强财政监督，首要的问题是要解决预算外资金的监管问题。据统计，1995年预算外资金将比上年增长30%，改革前的1978年预算外收入总额占预算内收入的31 %， 到1992年，预算外收入已相当于预算内收入的97.7%，从趋势看，甚至可能达到预算外收入超过预算内收入的水平。这部分资金的收支行为很不规范，目前的情况是，只要是经济独立核算的单位或部门就有预算外资金的存在，收支很难控制。这种状况如果持续下去的话，必然要割裂财政预算的完整性，弱化财政调节经济的宏观功能。其实，在成熟的市场经济国家一般是不存在预算外资金的，财政预算的完整性是政府理财的一个重要准则，而我国的预算外资金则完全是“中国特色”，是中央对地方放权让利的一种结果。现在，预算外资金的泛滥，不仅是财源流失的一个重要原因，也造成了财政职能难以顺利实现。正因为如此，从中央财政到地方财政都要加强对预算外资金的监管，逐步把预算外资金纳入到统一的财政预算中去。同时，要逐步健全法制建设，在法律上明确财政监督的责任与义务，杜绝违法乱纪现象，杜绝人情拨款。
第四，搞活企业，提高企业经济效益。目前，我国绝大部分的企业效益十分低下，企业负债率极高，尤其是国有大中型企业步履维艰，这部分企业历来是维持国家收入的中坚力量，如果企业大面积亏损，保证财政收入的增长只能是一句空话。
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