2000年以来户籍制度改革的基本评估与政策分析——21世纪以来中国城镇化进程中的户籍制度改革问题研究之一，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,中国论文,城镇化论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D631.42
［文献标识码］A
［文章编号］1002－3909（2009）05－0091－10
户籍管理是国家行政管理的重要组成部分。它通过对公民身份情况的登记，为政府实施行政管理，包括：为国民经济和社会发展规划、劳动力资源配置、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料；确认公民的民事权利能力和行为能力，证明公民身份，便于公民参加各类社会活动。
中国城乡二元的户籍制度是20世纪50年代中后期在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。这一制度的功能特点主要表现为：
第一，它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能。
第二，它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元社会结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，成为城乡居民不同利益分配的制度载体，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构。
第三，它和单位体制、人民公社体制紧密结合，用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的社会群体，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。
城乡二元户籍制度的建立，人为地隔断了中国城市化与工业化过程，城市功能严重萎缩，非但不能从农村吸收大量劳动力，将农民转化为市民，反而是不断向农村、向土地转移人口压力，将市民退转为农民，形成了一套逆城镇化的制度体制。
改革开放以来，中国开始了以市场经济为主导的第二波工业化，社会经济的迅速发展，劳动力市场的建立，农村大量的剩余劳动力浮出水面，对现行户籍制度产生了强烈的冲击。从1980年代中期，国家即在政策层面上对户籍制度进行了一些局部性改革。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行户籍制度已严重滞后于中国社会全面发展的要求，成为影响中国现代化发展的一个制度性障碍。
进入21世纪以来，中国面对加入WTO后的国际竞争的挑战、农村经济发展缓慢和停滞、内需严重不足等问题，朝野上下已经形成对户籍制度改革的共识，改革城乡二元户籍制度成为社会各界最为关注的热点问题。户籍制度改革已由自下而上的局部性改革，进入国家主导的全面改革；已由小城镇户籍的全面放开，形成了小、中、大城市的联动。人们的户改要求，已不满足打开城镇和中小城市城门，进而呼吁打开大城市和特大城市的城门。可谓是全线突破了延续四十多年的城乡二元社会的户籍制度壁垒，打破了户籍改革的坚冰。当前的户籍改革，已从行政性单项改革阶段进入到彻底消解其背后的城乡二元利益结构的综合改革阶段，须与教育、医疗、社保等其他改革配套进行，城乡一体统筹，全面推进，对城乡二元结构进行深化改革。2008年10月12日，中共中央十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这就为当前户籍改革的深入，提供了良好的宏观政策环境。经过这一时期的户籍改革，把城乡二元社会的各种深层次问题都显现出来了，使我们能够跳出户籍看户改，把户改作为破除城乡二元结构的切入点，全面推进各项改革。
一、关于当前户籍制度改革的背景分析
这些年来的改革实践中，社会舆论对现行户籍制度的弊端和诟病已有相当充分的揭示，对其阻碍社会发展的负面作用都有不无透彻的各种分析。这些舆论对推动户籍制度改革，无疑具有良好的启发动员作用。但决不能简单地认为只要把户籍制度革掉了，就意味着彻底拆除了城乡藩篱。如有论者认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。这无疑是把问题简单化了。中国城乡二元社会体制的消解是一个非常复杂的问题，以为把户籍制度改掉了，就能一了百了地解决二元社会存在的问题，这是一种有害的户改迷信的思维。中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺，地区发展极不平衡，改革的整体推进具有渐进性的特点，即需要在公平与效率、稳定与发展中寻找平衡点。中国改革开放30年来，各项具体改革政策的出台，首先都是迫于现实问题压力的被动选择，只能是“摸着石头过河”。所以，中国的改革方略是“效率优先、兼顾公平”，统筹“改革、发展、稳定”的关系。户籍制度的改革，也需要在国家主导推行的现代化发展战略中，从中国国情的历史和现实出发，综合各方面利益关系，稳妥推动，逐步深化。
户籍制度的改革，涉及面非常广泛，影响深远，牵动千家万户，关系到每个人的切身利益。现在的户籍改革，实际上是为过去长期的错误政策还账。固然，户籍制度改革的核心价值是实现公民迁徙自由的权利问题。但因在户籍制度载体上长期附加了各种利益关系，已经形成了非常复杂的既定利益格局，改革只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向和改革的时机和步骤上，要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；客观上受制于社会经济发展的市场化程度，主观上反映了国家的现代化战略取向和人们公民权利意识的觉醒。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提起。这不能不说是与当时社会经济发展的市场化程度不足和对城镇化战略缺乏认识不无关系。
改革开放以来，我国开始了市场经济为导向的第二波工业化，城市和农村分别进行了一系列以市场化为取向的改革，城乡关系发生了巨大变化，城市化步骤加快。同时，政府对户籍制度进行探索性改革，一定程度上推动了农村剩余劳动力向非农产业转移。但从90年代开始，在传统行政因素和市场机制的共同作用下，城乡二元结构的问题又有所强化，城乡差距再度扩大，“三农”问题凸现出来了。2002年11月，中共十六大将解决“三农”问题放到了整个社会经济发展的全局和优先地位来考虑，跳出了就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统观念。但“三农”问题的破解之道在于城市化，深化户籍制度改革是题中应有之义。
21世纪以来的户籍制度改革，是在中国加入WTO，进入第三波工业化的背景下进行的。过去积累的诸多矛盾已经无从回避，改革已进入全面攻坚阶段，对城乡二元结构形成了全面改革的态势。现在的户籍改革已不是过去的修修补补，而是要解决城乡二元社会长期形成的种种积弊，消解工业化已有了相当发展，而城市化仍落后于工业化所产生的种种矛盾，解决户籍制度背后的各种利益关系，统筹城乡一体化发展。
（一）城市化滞后于工业化的矛盾
长期以来，中国城市化进程严重落后于工业化发展。从1949年到1978年，中国的工业总产值增长了近30倍，城市化率只提高了8个百分点[1](P15)。改革开放以来，中国重新启动了城市化战略，经济增长进入了一个新时期。有数据表明，至2007年，我国人均国内生产总值已达到2490.01美元，城市化率已达到44.90％[2]。虽然我国的城市化率较1999年上升了10个多百分点，较1978年上升了近27个百分点，年均增速高达3.22％，但仍低于49％的世界平均水平，而发达国家已高达80％—90％。由此可见，改革开放30年来，我国城市化尽管已有很大进步，仍然滞后于工业化的发展。
由于城市化滞后，第三产业不发达，我国产业结构严重缺乏吸纳农村剩余劳动力的能力，城乡居民的收入反差越来越大，农民增收十分困难。所以，我国在刚刚进入温饱的低水平小康阶段就出现了内需不足的问题。进入21世纪以后，城市化的滞后，“三农”问题严重，已成为中国现代化发展的瓶颈问题。1978年，城镇居民与农村居民的消费水平的比例为1∶2.9。1980年代中期一度缩小，后又反弹，到2007年，城乡消费比例更加扩大为1∶3.6[2]。据有关专家按国际标准测算，中国2007年的城市化率和工业化率相比，约滞后了12个百分点。如果将城市居民享受到的住房、医疗、教育、交通以及公共服务计算在内，同时剔除农民收入中不可计算的实物部分，城乡居民收入差距可能要高达5∶1或6∶1[3]。
改革开放以来，中国的经济发展速度是举世无双的，但是城市化明显滞后于工业化，吸收和消化农民的速度极慢，这也是一个不争的事实。现在，社会各阶层都已经明确认识到：“三农”问题的根本解决途径，在于通过工业化和城市化减少农民。而要把两亿多农民从土地上转移出去，首先必须拆除城乡壁垒，改革户籍制度，建立城乡一体的劳动力市场，促进第三产业的发展。近年来，各地政府为吸引人才和加快城市化进程，纷纷出台了户籍制度改革的各项政策措施。许多省市相继取消了“农业户口”和“非农业户口”的划分，实行城乡统一的户口登记制度。但是，由于城乡二元结构没有从根本上打破，城市化和工业化的矛盾还在继续扩大。2007年全国农民人均纯收入实际增长553元，为1985年以来增幅最高的一年；同期，城乡居民收入的绝对差距9646元，也是改革开放来差距最大的一年[2]。这说明，要改变城乡二元社会复杂的利益格局，路途还很遥远，并不是户籍制度的单项行政改革所能奏效的，需要统筹城乡一体化的发展。
（二）国家城镇化战略由计划型向市场型转变的体制性矛盾
关于城镇化，学界解释不一。有的认为城镇化就是城市化，两者并无区别。本文的城镇化概念偏重强调中国城市化过程中的城镇体系建设方面。在如何推进城市化问题上，我国一直有两种不同意见：一种是从生产要素集中的规模效益出发，主张优先发展大城市；一种是从中国农民人口基数大的国情出发，主张优先发展小城镇。中国政府在1980年代确定的城镇化战略是“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”，要求农民“离土不离乡，进厂不进城”就地转业。这是受制于当时城乡分割的二元社会体制下的选择——既有要把过去严重萎缩的小城镇发展起来的要求，更还有着浓厚的城市保护主义的色彩。国家在20世纪90年代后期提出“小城镇，大战略”，其政策的重心是要解决“三农”问题。2000年6月，中共中央、国务院出台了第一个关于小城镇建设的专门文件《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，要求充分运用市场机制搞好小城镇建设。“十五”计划专门制定了城镇化发展重点专项规划，提出了完善城镇体系的基本任务是：有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，引导城镇密集区有序发展，走多样化的城镇化道路。中共十六大明确指出，在新的发展阶段，必须加快城镇化进程，“逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走有中国特色的城镇化道路”。当前，城市化进程已呈现出由政府、企业、个人等多元化主体共同推动的新的发展趋势。
中国的城镇化问题，说到底，就是在人口压力大而资源严重短缺的基本国情的矛盾制约下，逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，转移大量剩余农村劳动力，力争合理地解决农业、农村、农民的“三农问题”。“十五”计划提出，打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动，创造自由流动的良好就业环境。2004年，我国城镇化率首次超过工业化率。但是，农民离农离土的步伐加快，城市化步伐加快，并不等于农村问题就解决了。在行政力量和市场力量的双重作用下，城市从农村吸取了大量劳动力、资金、土地等资源，使农村自我发展能力更加弱化。大量人口长期处于隐形城市化和半城市化的生存状态，受限于户籍制度、社保制度等体制性壁垒而不能真正转化为城市市民。
（三）城乡二元户籍管理制度和劳动力市场配置的矛盾
20世纪80年代以来，随着市场经济的发展，中央政府多次对户籍管理进行了一些必要的调整和改革，各地方政府相继出台了地方性法规关键性改革措施。如公安部1985年7月出台的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，标志着中国公民在非户籍地长期居住具有了合法性。特别是全国范围粮油供应放开并与户籍脱钩，使人口地区间流动实际上已经处于自由流动的状态。但在旧有的城乡二元户籍管理体制的制度下，以2‰指标控制进城名额的计划经济模式，影响了公民的正常合法迁移，制约了人才流动，大量已经在城市中取得生存基础的人口无法落户。到上世纪末，全国每年的流动人口已超过1亿人，人户分离超过3000万人，一年一度的“民工潮”，相当于流动着一个中等国家的人口，长期沿袭下来的户籍制度已是劳动力自由流动的制度障碍。另外，越来越多的农村剩余劳动力进城务工经商，从事非农产业，按城市人口和农业人口实行二元管理的户口制度，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，带来了国家人口信息失真、管理缺位等诸多问题。自90年代以来，户籍改革的力度不断加大。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，出台了投亲落户等四项新规定，社会性移民的口子基本放开了。2001年5月1日，国家明令取消《市镇居民粮食供应转移证明》，终结了延续40多年的“户粮挂钩”政策。各地相继出台了更为宽松的投资移民、技术移民的政策，事实上已经形成了以暂住户口、蓝印户口、常住户口为体系的户籍管理制度。这些改革措施为户籍制度的全面破冰创造了条件。
（四）建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾
中国“入世”后，中国的经济发展已全面进入国际市场竞争环境，需要在全国城乡范围统一整合市场资源，这就使建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾更加紧迫和突出。要增强中国的国际竞争力，必须发挥中国劳动力丰富的优势，允许人口的自由流动，根据市场需要，自由、合理地配置劳动力资源。但在现行的户籍制度下，公民的国民待遇是不平等的，公民的自由迁徙权得不到法律的保证，八亿农民是最大的弱势群体。城市普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象，无法形成合理的劳动力平等竞争局面。过去各地所开的户口迁移政策口子，都是立足在吸引人才、技术、资金方面，是要人力不要人口，靠行政手段争夺人才。这实际上形成了户籍的货币化趋向。对国民待遇不平等的问题，社会反映强烈，舆论批评严厉。给农民以国民待遇，实现全体公民平等的国民待遇，这是现代国家的基本法律制度，是建立全国城乡统一劳动力市场的法定前提。从根本上讲，只有切实保证公民迁徙自由权利，中国潜在的人力优势才有可能充分发挥出来。近年来，中央在“统筹城乡发展”的方针下，推出了一系列惠及广大农民的新措施。2006年，中共中央下达“一号文件”，要求加快推进户籍制度改革，加快实行城乡劳动者平等就业制度，进一步清理和取消长期以来对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制，逐步形成城乡统一的要素市场。这些政策举措说明，城乡关系正在发生制度层面上的深刻变迁。
上述这些矛盾和问题的概括或有不全，但足以说明户籍制度全面改革的必要性与紧迫性。户籍制度改革的最终目标是实现公民依法自由迁徙，改革的关键是破除城乡二元社会。这是一个随着城镇化进程，逐步剥离附着在户籍上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科学化的人口管理系统的渐进改革的过程。当前户籍改革已经首先在城镇和小城市打破了城乡户籍壁垒，正在逐步推进到大、中城市，促进城乡劳动力市场一体化，实现大量农村劳动力的转移。
在本世纪以来城镇化的户籍改革中，重点在县级市和城关镇，难点在大城市。在城镇户籍改革中，县级市镇在城镇化建设和消解二元社会结构中具有特殊重要性：
第一，县级市镇在城镇体系中是连接城乡两个市场的中心环节。在城市体系中，县城（城关镇）基础设施是小城镇中比较好的，城市功能相对齐全，是小城镇建设的重点所在；
第二，县级市镇的工业化水平的提高，可以较快地带动农村二、三产业的发展，直接吸纳和消化大量的农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾；
第三，县级市镇居民附加在户籍上的各种利益剥离得较为彻底，在打破城乡分割体制中的制约因素较小，进入门槛较低，公民的居住迁徙权利可以在这里得到比较充分的实现；
第四，县级市镇的市场程度的提高，可以加强城市系统的辐射力，拉动内需，减少人口流动的盲目性，降低农业劳动力向非农转化的成本，为人口向大中城市更大范围的流动提供一个基础性的平台。
在开始进行包括县级市市区在内的全部小城镇的户籍改革时，国家有关权威人士曾对媒体发表谈话：“至少在‘十五’期间至2010年，户籍管理体制改革要充分利用小城市，特别是小城镇。”[4]当前，在统筹城乡建设的城镇化过程中，由于依附于户籍结构上的相关经济社会政策调整难以一步到位，县级市镇仍是城市化体系中一个承上启下的节点。县级市镇的城乡一体化的制度建设成效，对加强新农村建设，对吸聚和消化农村剩余劳动力，对加强城市对农村的辐射能力，都是具有基础性的意义。在当前的金融风暴带来的经济萧条情况下，大量农民工逼迫返乡，这也从另一个方面说明县级市镇建设的重要性。
二、对2000年以来城镇户籍制度改革的基本评估和问题分析
本世纪的户籍制度改革，是在“十五计划纲要”指导下推开的。“十五计划纲要”明确指出：“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制”。2001年10月1日，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》指出：小城镇户籍管理制度改革的实施范围，是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇；凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。这标志着包括县级市在内的全部小城镇已经废除了城乡分隔制度。不少地方采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。2002年，公安部明确规定，对于进入小城镇和县级市的市区的农民，只要有稳定的居住地，有稳定的就业或者收入来源，就可以举家迁入或者个人迁入。现在，县级以下的城镇户口实际已经全面放开，并对地级市、省级市和直辖市形成了强烈冲击。到2007年，全国已有12个省、自治区、直辖市已经相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。当前，由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动保障部等14个部委正在积极协商户籍改革的事情，户籍改革的目标是建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动[5]。
（一）本世纪以来户籍制度的改革思路和实施效果
实现在法制基础上的迁徙自由，是我国户籍制度改革的目标。在改革的步骤上，这是一个逐步剥离户籍附加成分，还本归原，恢复其民事登记本相的过程。从人口管理的角度讲，改革的总思路是：实行公民在居住地登记户口的原则，形成以户口登记、迁移为基础，由居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度[6]。
本世纪以来，政府推进户籍管理制度改革的基本思路是：首先，尽快打破农业、非农业户口管理的二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等形式，按照在居住地登记户口的原则，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能，实现由户的管理向人口管理的转变，完善户籍管理工作的法制化[7]。
在改革城乡二元户籍制度方面，县域城镇户籍的放开，虽然是从城市体系的底部开了口子，但产生了非常强烈的制度效应。它打破了行政分割造成的相互封闭的城乡关系，为农村经济在更为广阔的空间内进行生产要素的重组提供了条件。同时也对大中城市的户籍改革提供了经验，产生了积极的共鸣效应。一些地级城市、省会城市紧随其后，采取了相应的开放措施。例如石家庄市2001年进行的改革，全面放开市区户口准入，条件仅是两年居住时间，几乎是没有门槛了。省会城市的户籍改革，推动了地区性统一的户籍管理的建立。先后有十多个省区取消了农村户口和城市户口，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，建立城乡统一的户口登记制度。像北京、上海这样历来控制很严的特大型都会城市也相继放低了自己的准人条件。2002年，上海推出了居住证制度，放宽了入籍标准。这些改革措施，推进了建立城乡统一的中华人民共和国居民户口体系的步伐。
在这一轮户籍改革中，为促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动，中央明文废止了一些不利于劳动力合理流动的政策规定。各地相继清理和取消了在人事和用工制度方面对外来务工经商人员的歧视性政策，取消了对社会从业人员的“身份”要求。各城市在公务员招聘中，相继取消了对职业、户籍、地域的限制，在全社会范围公开招聘。连北京这样的核心大城市，也在2004年公示在社会上招考副局级干部。尽管实际上能够进入公务员队伍的农民和外地人的几率甚微，但却是表达了人们社会身份上的平等意义。既然“官”的职位都能够向社会开放，别的工作还有什么不可以的呢？
由于打破了城乡身份限定的行政性藩篱，提供了城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件，为人口广泛流动创造了更大的自由度，促进农村人口的合理流动。人们越来越意识到，学历、技术、资金是能够进入城市并在更广大范围自由流动的“通行证”。对于广大农业剩余劳动力向第二、三产业的转化，这无疑是一个具有持续影响力的强大激励机制。
通过小城镇户籍改革，为更大范围的人口合理流动创造了一个基础性的平台。通过城镇这个平台，农民可以提高在市场经济条件下的生存技能，感受到现代城市生活的气息，为向大中城市的流动提供了一个阶梯。虽然无论是小城镇户口，还是城市的投资户口、人才户口，还都只是全面户籍改革迈出的第一步，但这一步十分关键，为今后户籍制度的彻底改革奠定了基础。
必须看到，我们户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现。现在全国流动人口已达1.5亿，远超过出预计的1.2亿。但改革的政策大环境已经形成。第十届全国人大三次会议的《政府工作报告》明确提出要实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。“十一五”计划进而提出和部署了“建设社会主义新农村”的任务，进一步深化了统筹城乡发展方针。当前中国的城镇化发展不断趋近世界平均水平。但是总体上看城镇化的质量还很落后，城乡居民的社会福利及各种社会权利还没有实现统一，转化农村剩余劳动力的任务仍十分艰巨，还需要进一步加大改革的力度。
（二）当前户籍改革的改革策略和路径设计
2001年来的户籍改革的改革策略是：以准入条件代替指标管理，即以固定的住处和稳定的收入为落户的基本条件，各地可以根据自己的情况设置进入门槛。“门槛”是一种事先批准的落户机制，它的内容包括：规定固定住房中对住房面积的要求，对住户居住年限的要求；规定稳定收入中对收入数额的要求以及对人们的学历、技术、投资资金、纳税金额等许多方面的要求。这个准入门槛的设置，是从指标管理向条件管理的一项制度性的突破。
门槛作为此次户籍改革出台的一个制度创新，是由行政管制转为经济限制的一个过渡性路径。其意义是以经济和技术的后天条件革除了强加于人身份上的先天不平等，在人口向城市自由流动中设置了一个敲门进入的机制。也就是说，每个公民都有权利选择居住自由，而能否在居住地生活下去，则还需要一个进入门槛。设置门槛的目的无疑主要是为了保护城市，在人口自由流动和城市自我规划、自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量农村劳动力转移过程中降低了人口盲目流动的风险。正如著名经济学家吴敬琏所说，“只有当进城务工的农民能够在城市找到工作并取得比较稳定的收入，户籍管理的放开才有自己的物质生产基础。否则大量缺乏稳定生活来源的无业游民在城市中聚集，一方面会大大增加维持城市治安的难度，另一方面他们面临巨大的社会压力，如果出现城市农民工向农村的巨量回流，又会影响农村的稳定。”[8]这表面上看是对农民的不平等，实际上是对农民的负责。
由于大小城市提供公共服务的能力和管理成本的差距很大，进入门槛的设置也会有高低不同。小城镇管理成本较低，可以完全放开的，进出自由。大中城市的管理成本较高，进入就要预付一定的成本，以避免管理失衡。人口的流动必然会带动资金、技术的流动——这是提高城市活力的决定性因素。所以，门槛的设置在提高城市活力和保证居民生活质量之间具有调节的弹性。对于同类级别的城市来讲，各城市设置的门槛高度，在城镇化发展竞争的比较优势中会出现一种均衡，总体趋势会是不断降低的。对于人口流动来讲，迁入地的选择机会基本上取决于劳动力素质能力。对于城市来讲，可以根据公共服务的承载能力及时地提高或降低进入门槛。这就为放开城市大门和人口流动提供了双向选择性。或许，这也是许多省会城市能主动地自行加入户籍改革行列的一个政策考量。
允许农民带“土”进城，是这一轮户籍改革的又一个新特点。农民因怕在二轮承包失去土地，担心迁出容易迁回难。根据中央《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件精神，各地都采取了允许带“土”进城的政策，在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地，以解除农民进城的后顾之忧。进城农民可依据自愿原则保留土地承包权，或依法有偿转让，实行土地流转。此举对农民权益的保障，是国家维护农民承包地长期不变政策的具体化——既充分照顾到进城农民的社会保障需求心理，也为以后建立覆盖城乡的社会保障制度提供了基本的物质条件，同时也有利于促进土地流转机制的建立，在一定程度上为实现农业的适度规模经营，提高农业的竞争力提供了条件。
由于农民权益得到保证，使户籍的属地化管理得以比较顺利进行，城镇化中行政管理上交叉混乱的问题，各类户口不统一的问题可以一并得到解决。如“城中村”的问题，过去由于居民身份的限制，一城之中村委会和居委会并存，这一直是城镇管理上的“老大难”问题。这次户籍改革采取保证农民转户后仍享有土地收益的措施，为彻底解决“城中村”的问题提供了新的条件，有利于城市实现统一的社区管理。
本世纪以来的户籍改革实践证明，户籍制度改革的问题远没有预想的严重。在市场经济体制的建立过程中，由于小城镇的各项综合改革开展得较为彻底，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革和住房制度改革大致完成，原来附着在小城镇户口上的福利待遇已经所剩无几，各地城镇化的水平都有很大提高，所以户籍改革一般都比较顺利。据我们对浙江宁波市宁海县、山东昌乐县、安徽亳州市等地调查，浙东地区市场化和城镇化程度较高，居民和农民在享受福利待遇方面已无差别，原有的户籍管理功能弱化，公安局的户籍管理机构已经并入城市治安大队，对流动人口管理已有比较成熟的经验办法。在城镇范围内，本地想转户口的在以往的改革中大都已经转了。这次转的大都是外地来城镇谋生并已有稳定生存基础的一批人，可以说是对既成事实的一种认可。而安徽亳州市在户籍改革中则显得比较被动，担心会出现人口管理失控的问题。改革的实践证明，这种担心也是多余的。不但县级市的改革进展顺利，地级市波澜不惊，而且一些省会城市也主动加入到户籍改革的行列。各地官员通过改革的实践，都认识到人口流动对促进经济发展的巨大作用。石家庄市是最早进行户籍改革的省会城市，当时社会各界议论纷纷。但实行1年，落户10多万，基本是平稳的[9]。郑州、南京、重庆、成都等一批省会城市也相继放开户口。这说明，城市户籍放开后，可以在市场调节的作用下，形成弹性的进出机制。现在，已有河北、辽宁等10多个省、市、自治区相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。可以说，抹平“农”与“非农”的户籍身份差异，实现国民待遇的平等化，这个意义是怎么评价都不过分的。
（三）当前户籍制度改革的几个问题
从2001年启动的在全国范围全面铺开的小城镇户籍改革，是改革开放以来动作最大的户籍改革举动。改革的进展比较顺利，辐射效应大，说明我国城镇化的动力机制在很大程度上已经发生根本转变。
我国原来的城镇化的动力机制是和计划经济模式相联系，靠行政力量来驱动的。在城乡二元户籍制度下，城镇户口实际上是一种具有国家福利保障的身份标志，并一度成为可交易的紧俏商品。城镇户口放开后，农与非农已失去意义，身份因素淡出，利益因素显现，市场驱动的农村劳动力转移成为城镇化的主要动力，人口流动迁徙回归于人们的理性选择。从实施效果来看，小城镇户口对农村人口的吸引力并不如预期那样大。这主要是因为小城镇所提供的公共服务水平较低，就业机会和发展空间比较有限，小城镇户口对应的社会福利也不如大中城市那么优厚。所以，人们的目光还是盯在大中城市上。但是，由于社会经济发展的极不平衡，农村与城市的生活水平落差太大，农村人口的基数太大，户籍改革不可能将过去绑缚的诸多利益因素一次性剥离开来，必须结合综合性的城乡社会一体化的全面改革进行，使一批区位优、实力强、后劲足、辐射广的小城镇发展为小城市、中等城市，减轻流动人口对大中城市的压力。
从小城镇开始的这一轮户籍改革，打破了户口管理的农与非农的界限，破除了城乡行政分割体制下的身份不平等，同时也使一些过去在户籍制度背后的各种利益关系显性化了，暴露出了城乡二元体制的许多深层次问题。
1.城市公共资源的紧缺问题。户籍改革不是单纯的人口管理问题，所涉及的社会利益非常复杂。在城乡二元分割的行政壁垒拆除之后，这些户籍背后的社会利益就立刻显现出来了。大量外来人口的进入城市后，立刻造成了城市公共服务系统的超载，最突出的问题就是教育资源的紧张。子女的教育问题一向为中国家庭的头等大事，是人口迁徙的主要理由。据我们在浙江宁海县调查的情况，限制农民进城的首要因素还不是住房、就业，而是城镇的教育容量。县城所在地的学校，一般是全县教育质量最高的。农民进城居住的主要动机，首先是要让孩子受到比农村更好的教育，这就势必要挤压城镇原居民的教育资源。人们向大中城市落户的首要动机，也大都是奔着更优质的教育资源来的。所以，当城市户籍放开后，教育资源紧张的问题更较城镇严重。以石家庄市为例，由于一下子放开的口子太大，全市的中小学马上是人满为患，教育设施顿显拥挤不堪。郑州市在省会城市的户籍改革行列中虽不是先行者，但户口门槛放开的更为彻底。3年落户25万，流动人口达200万，学校、医院、交通等公共资源都跟不上，不得不于2004年8月紧急叫停[10]。不独郑州市一家，其他大城市也有类似的紧急叫停的情况。
与教育相关的人口迁徙，还有不同地区间的高考分数落差引起的高考移民问题。北京的高考录取分要比山东低100多分。一些私企老板投资买房落户北京试点镇，就是看重了北京的高考分数低，同等分值能让孩子上更好的大学。2001年，曾发生高考落榜的三名青岛女生状告教育部侵犯平等受教育权的事情。其实即使在山东，各地市分数线也是不统一的，青岛市比菏泽等落后地区的高考录取分又要低出许多。近年来，山东等高分值地区还出现了高考候鸟现象。一些外省区的学校以本地考分低为诱饵，招揽考生把户口转到录取分数低的内蒙、海南等地区，异地参加高考，造成人口虚假移动。
通过这几年改革实践来看，在城市公共服务体系中，社保、医疗、交通等项都可以通过门槛、税收和其他经济手段加以调节，而教育问题的解决则难度较大。有学者放言：“若教育有公平则户籍无意义”[11]。问题虽然没有这么简单，但也可见教育在户籍改革中的权重之大。
2.半城镇化和隐形城镇化的问题。城镇户籍改革为城镇化的发展提供了加速生产要素流动新的制度条件，迁徙自由在县域城镇基本得到了实现。但人们对落户小城镇的热情普遍不高。从改革的情况来看，进城转户对外地人有吸引力，本地人则兴趣不大。这种情况具有的普遍性，不仅发生在小城镇、小城市，也包括大城市的郊区镇。以北京的试点镇户籍为例，与外来私企老板投资移民或买房移民的高涨热情形成鲜明对比的是，北京郊区本乡本土农民对城镇户口并无多少兴趣。在试点镇的当地乡镇企业经营者和村民并不愿意把户口转向城镇，“农转非”和“村转镇”没有多少吸引力[12]。本地人对进城转户缺乏热情，主要是比较成本问题。在城镇居住的生活成本较高，限制较多，缴纳税费项目多。农民是很有自己的生存理性的人，非常现实，绝不会因一纸户籍而盲目搬入毫无生存基础的城镇。外地私企老板能投资小城镇户籍，则是受其区位利益的驱动。无论是农民还是其他人，流动和迁徙的理由都是为了取得更多的工作机会和更好的生存条件。具有区位优势的小城镇可以吸引外地人，不能吸引本地人；而缺乏区位优势的小城镇，问津的人则会更少。一些经济发展落后地区的小城镇，还处在亦城亦乡的半城市化的水平上。所以，区位的优劣在城镇化人口转移中成为决定性因素，区域差距会更加拉大，地区统筹的重要性加强。
小城镇户籍放开之后，农与非农的身份限制被打破，户改的重点上移到大中城市。人们真正想要迁徙的地方还是公共服务质量更优良、社会保障系统更完善、能够提供更多的就业和谋生机会的大中城市和大都会城市。但是，城市的级别越高，门槛越高，限制条件会更多。当时就有评论说，户改是从行政壁垒转为了金钱关卡，担心会形成农村、小城镇、小城市、大城市和大都会城市的新的二元分割结构。实际上，当前的户籍制度对人口流动的限制范围已经很小了，真正影响流动的主要因素还是个人的素质能力。虽然城市越大落户越难，但相应的工作和发展机会也越多。这就在城市中造就了大量的工作基础和生活基础相互分离的漂流人群。其中，既有来城务工的农民工，有入城寻找发展机会的各色人等，也有已有较好工作基础的白领阶层。而以处于城乡夹缝中的农民工身份最为尴尬。对数量巨大的农民工来说，进城务工已是他们主要收入来源，但他们的收入水平还是要比市民低许多，生活根基仍是在农村，不可能真正进入他们为之工作的城市，处于隐性城镇化的生存状态。
在户籍制度松动后，由于市场利益机制的驱动，农村的人口推力和城市的人口拉力在同时加大，而捆绑在户籍上的利益因素逐一浮出水面，构成了一道阻碍农民转化为市民的利益壁垒。在推力、拉力、阻力的多重力量作用下，数以亿计的农村剩余劳动力亦工亦农，徘徊漂流于城市和农村之间，形成了世界上最大规模的流动人口。2005年，全国1％人口抽样调查数据显示，流动人口已高达1.4735亿；2007年，全国流动人口仍达1.4亿以上[13]。另据统计，至2007年底，我国约有2亿农民进城务工[14]。据有关专家测算，从现在到2015年，农村至少还将有2.5亿人口需要转移到城镇，届时流动人口有可能突破4亿人[15]。这说明，实行人口自由流动的一元化的户籍制度改革不能单兵突进，必须从城乡一体化的制度建设上进行综合性的改革。
3.新的社会不平等和城乡政策统一的问题。在户籍制度的硬壳打破之后，城乡之间、城城之间的各种利益关系悉数暴露出来了。在破除旧的社会不平等的同时，也出现了新的不平等。这种不平等，既表现在人才流动和人口流动的关系方面，也表现在新市民和老市民的关系方面，深刻地反映了城镇化过程中政治、经济、社会发展不平衡的问题。一般来说，城市越大，承载的福利因素越多，要一步到位的全面放开是不可能的，户籍改革只能是一个渐进的过程。在推进户籍制度改革中，一些城市为聚拢人气，入户的口子开得过大，城市的公共资源供给不足，造成城市居民生活的全面紧张，不得不紧急叫停。城市缺乏人口的合理流动则没有活力，新居民来则要分享老居民的福利待遇，人口膨胀过快势必会损害原住民的既定利益，教育、医疗、交通、社保等一并紧张，带来新的不平等。现在，各地城市的户籍改革在放开的同时又有叫停。如2008年，云南昆明市放开了入户门槛，而广东珠海市则暂停户口迁入。这说明，城市管理者更为理性了，能够根据自己的区位和发展实力作出不同的选择。
在户籍改革中，为人们诟病最多的是“牟利型”户改。所谓“牟利型”户改，指的是各地争相出台的一些吸引技术移民、投资移民、购房移民的落户政策，许多政策明显有违平等原则。正如有专家批评说，这是要想利用户改的非经济手段为自己争夺人才、限制人力、排除人口[16]。当前最为人们批评的是购房落户的做法。住房是城市的紧缺资源，城市的层次越高房源越紧缺，又以北京、上海等大都市为最。购房落户之举是把进城门槛完全金钱化了，不仅是排斥了在城市已有工作基础的中等收入阶层，而且造成城市的房价攀高不下，使普通市民的生存条件也边缘化了，后来者排挤了原住者。所以有舆论说，购房落户是房地产商和某些官员串通的阴谋。由于城市廉租房的建设严重滞后，居住成本高昂，就业易居住难，房子成为影响人口流动的主要障碍，使平等望城止步。现在城里务工经商者的第二代、第三代问题也都出现了，他们没有实现的平等待遇问题沿袭至后代子孙，会形成更为严重的社会问题，需要由城市保障体系统一规划解决。
小城镇的平等问题虽没有大城市严重，但也有自己的特点。随着城乡二元户籍管理改变为属地化统一管理，城镇居民在住房、教育、医疗、社保、就业等方面的各种福利已基本取消了。农民则在宅基地审批、人口和计划生育政策等方面优于城市居民。由于在土地转让中，城区、城郊农民可以获得颇为丰厚的收益，一些原来转成城镇户口的居民希望再转回农村户口，当地政府不得不严把“非转农”的关口。户籍按属地化管理之后，最主要的问题是：①土地流转问题。农民可以保留承包土地的权益，带“土”进城，享有城镇居民的同等待遇。为了保证城镇居民的原有利益不受损失，就有一个如何以土地换福利的问题。②撤村建居后的土地利益分配问题。原来“城中村”的土地盖店铺、厂房出租，村民可以分红利。取消“城中村”后，村民成为居民，仍要享有这项福利。这就比原城镇居民多出一块固定收入。③统一城乡计划生育政策的问题。过去的计生政策是按农村居民和城镇居民不同身份制定的，农村人可以二胎，城市人只能生一个。计生管理上，城市管得严，农村管得松，城乡结合部往往是空白点。户籍改革后，马上就带来了农村与城市计生政策统一管理的问题。
建立全国城乡一体化的户籍管理方式，需要削平地区之间、城乡之间在就业、居住、社会保障等方面的政策差异。现在的情况是，各地政策很不统一，国家立法严重滞后。如何为进城农民提供平稳的城乡接口，既不增加国家的额外负担，又使每个人得到公正待遇，是各地政府的一个难题。
4.统一城乡管理体制的问题。户籍改革实行属地化管理后，流动人口加大，提高了城镇人口管理的复杂性。如计划生育的管理、外来人口的管理、社会保障、治安环境、公共服务等工作难度加大，过去行政性管理的方式已难以奏效，提高城镇管理水平成为非常紧迫的问题。在发展小城镇中，地方政府利用户改随意侵占农民土地，用土地收益解决城镇化资金的情况很严重。一些地方追求数量型增长，热衷铺摊子，搞形象工程，管理水平落后，资源配置不合理，环境脏、乱、差，生产方式低水平重复，负债重、效益低。这种情况如不及时纠正，势必加大“农村病”出现的可能性。中央提出新农村建设的方针后，各地情况虽有进步，但还没有得到根治。目前，小城镇对中国经济的发展贡献已是三分天下，领头的千强镇实际具备了发展成为城市的基本条件，但一些地方的城镇管理上还是沿用了农村管理的办法，已经严重不适应加快城镇化进程的要求，需要探索新的城镇管理机制和公共服务供给模式[17]。
户改为解决城乡结合部的管理问题带来契机。城乡结合部的管理是长期困扰城市政府的老大难问题，多年来收效甚微。地区已城市化了，居民职业非农化了，但“二元社会”下的身份权利没有变。这需要通过户籍改革，实现属地化的社区管理模式，建立城乡一体的社会保障体系，使情况得到根本性的改观。
户改也给农村基层民主建设和政权建设带来新的课题。城镇户籍制度改革打破了城乡身份限定，农村人口的流动性陡然增大，给村民自治领域带来一些新的课题。例如，何谓“本村村民”？选民资格如何界定？需要具备哪些条件？其属地条件是什么等。其中最迫切需要解决的问题，还是农村政治资源流失情况越来越严重的问题。大批农村青壮劳力、具有组织能力的有文化的精英分子都外出经商务工了，村民自治实际上处于虚化状态。在有的村庄，甚至连村干部已经搬到城里居住，村级管理严重缺位。现在虽有一些措施，如大学生当“村官”等，基本是出于就业和锻炼的短期考虑，缺乏实际意义。
此外，还有一些问题。如城乡统筹以什么为单位，是以乡镇？还是以县市？还是以地市？城镇化的生活方式，需要建立一套新型社区管理体系，但管理人才和文化人才从哪里来？小城镇处于连接城乡的枢纽，乡首城尾，在工业化发达地区，可以有效发挥实现城乡融合的市场能力；在工业化不发达地区，则极容易为周围乡村同质化，患上脏、乱、差的“农村病”。落后地区的城镇化如何发掘自己的比较优势，实现多元化发展？大批青壮年农民进城务工，在外地挣钱，在家乡消费，生存如浮萍，状况如候鸟，哪里会是他们将来的最后归宿？建立全国的社会保障体系与拉动内需的关系如何确定？失地农民的权益保障问题如何落实？这些破除城乡二元社会中的一系列问题，需要在科学发展观的新视野下，开拓进取，作出新的制度安排。
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