与时俱进 不断创新——厦门经济特区体制变迁的回顾与展望，本文主要内容关键词为：厦门论文,经济特区论文,与时俱进论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1980年10月7日，国务院正式批准在厦门岛西北部禾山乡的湖里划出2.5km[2]作为经济特区，实行特殊的经济政策。1981年10月，厦门经济特区破土动工。1984年5月，中共中央、国务院决定把厦门经济特区的范围由2.5km[2]扩到整个厦门岛，并实行自由港的某些政策。从此，厦门经济体制进入新的发展阶段，即与时俱进，制度创新，在全国率先建立社会主义市场经济体制的基本框架；并在这个基础上向着率先建立按国际通行规则运作的社会主义市场经济体制的目标前进。厦门作为改革开放前沿的经济特区，经过20年的建设与发展，2000年国内生产总值达到501亿元，人均国内生产总值达到4650美元，已超过世界银行上中等收入国家和地区下限标准（3126美元），实际城市化水平已达57%。社会保障覆盖率达90%，标志着厦门特区建设已进入新的阶段。
一、经济特区与特殊优惠政策
由邓小平同志亲自倡导，党中央、国务院决定创办的经济特区，是在当时我国还处在与世隔绝的国际环境和国内经济体制改革尚未全面启动的历史条件下，所作出的重大决策。由于受传统计划经济体制和国内经济发育条件的限制，投资环境还很不完善，客观上要求必须实行特殊优惠政策，以达到吸引外商前来投资，发展外向型经济之目的。特殊优惠政策的制定，必须建立在充分了解其他国家和地区的有关投资环境的基础上，使之既符合我国国情，又具有国际竞争力；既要考虑吸引外商投资的需要，又要考虑对发展本国经济有利。这种经济上的优惠政策，从狭义理解，通常是指税收优惠，从广义理解，还包括金融优惠、土地使用优惠、厂房优惠、加速固定资产折旧、放宽外汇管制、经营方式灵活、部分产品内销、允许巨额投资者获得永久居留权、取得国籍或自由出入境，等等。应当说，这些特殊优惠政策，给予外资进入厦门经济特区赚取高额利润的机会，大都在扩大对外开放和加速吸引外资方面，发挥过积极作用，并确实使经济特区利用这种特殊优惠政策，构造了独特的竞争优势，以超常的速度实现经济的繁荣和社会的进步。在特殊优惠政策占主导地位的期间，即1980～1994年，厦门市国内生产总值由6.40亿元上升到187.04亿元，按可比价格计算，增长10.9倍；人均国内生产总值由1980年的689元增加到1994年的14964元，增长10.3倍。1994年累计实际利用外资36.94亿美元，投产开业的三资企业1876家。口岸外贸出口总值从1980年的1.40亿美元上升到1994年的33.91亿美元，增长23.2倍，年均递增25.6%。“三资”企业工业总产值占全市工业总产值的69.77%。
但是，不论特殊优惠政策有多大的作用，政府把主要精力放在制定和实施特殊优惠政策，实际上仍然没有完全突破传统计划经济体制的框架。从某种意义上说。计划经济体制是由政府直接配置资源的一种经济体制。其差别性仅仅在于，过去是由政府分人、分钱、分物。现在变成由政府分配“特殊优惠政策”。“特殊优惠政策”也是一种资源，而且由于存在着严重的供不应求，因而是一种高度稀缺的资源。具有特殊生产率和超额收益额，分配给谁不分配给谁，取决于特殊优惠政策资源的分配者政府的意愿，或上级与下级之间的讨价还价。从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物、要指标，现在变成为要特殊优惠政策。应当这样看，即过去由于受种种条件限制，经济特区还不得不依靠特殊优惠政策来促进改革，刺激发展，这说明当时我国的改革和发展，尚处于“初级阶段”或探索时期。计划经济体制仍然占支配地位。市场经济体制的发育还受很大的限制，这如同保护政策是幼稚产业及不发达经济的伴随物一样。我们切不可把经济特区以前所实行的特殊优惠政策视同为“改革”，以为政策越特殊越优惠就越是“改革”。其实，在一定条件下，特殊优惠政策虽然可以起着改革的催化剂作用，但它本身并不就是改革。相反的，之所以需要特殊优惠政策来促进改革，正说明改革还不深入，还不具备全面推广的条件；只有当特惠政策被普惠政策所取代，才是改革深入并取得决定性成功的重要标志。
由于特殊优惠政策，是一种非规范的经济政策，这就决定了其政策效应的暂时性与过渡性；与此相联系，存在着政策的正效力向负效力转化的问题。特殊优惠政策的正效力之所以会向负效力转化，在于特殊优惠政策的内在规定性和客观事物的易变性；特殊优惠政策作用对象及客观事物总是处于不断发展变化之中。特殊优惠政策又具有较强的超前性，正是这种超前性，引导人们向着特殊优惠政策规定的目标前进，推进着客观事物的向前发展。当人们遵守特殊优惠政策的规范去行事的时候，客观事物就发生变化，这正是特殊优惠政策正效力在发生作用。然而，当特殊优惠政策促进事物发生了变化，而变化了的事物又要求政策必须跟上事物的发展作相应的调整。如果政策仍然用原来的规范（特殊优惠）去约束人们的行为，那么，本来是促进事物发展的政策正效力，就会变成阻碍事物向前发展的政策负效力。因此，无论什么时候政策都要符合客观事物的实际情况，并随着客观条件的变化而变化。
当然，这并不意味着不再需要特殊优惠政策，也不是一切过渡性的政策差别都要立即取消，更不是不需要“经济特区”、“开放区”、“开发区”以及“保税区”。而是我国政策战略的总趋势，应当是普遍受惠政策的覆盖面越来越大，特殊优惠政策的覆盖面越来越小；普遍受惠政策的力度越来越大，特殊优惠政策的力度越来越小。而为了体现国民待遇与公平竞争原则，国家对地域性开放将会逐步限制，今后不再以特殊优惠政策的方式设立开放城市及增加新的保税区。国家给予经济特区及保税区的一些政策，正在逐步调整和完善管理。过去国家对经济特区所制定的一些特殊优惠政策，一旦到期就不再延长，没有到期的政策将会继续实行。因为这些过渡性的特殊优惠政策，长期实行下去既不可能也不公平。与此同时，国家正在逐步完善“特殊管理办法”，使特区朝着规范化方向发展。
二、特殊优惠政策与建立新体制框架
我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。而市场经济体制从本质上说，就是一种规范经济。市场经济规范的核心，是保证每一个独立自主的经济活动主体，即市场主体，能够在平等的基础上展开充分地竞争。这里所说的平等竞争，包括竞争主体的地位平等，以及竞争主体的机会平等。作为平等参与市场经济的主体，无论其规模大小，实力强弱，都应实行平等竞争，不能凭借于某种特权或享有差别待遇，来垄断相对有利的竞争条件，谋取异常的经济利益。如果某一个市场主体享有过多的权利，而不承担足够的义务和责任，就会出现主体地位的倾斜，造成主体间利益的矛盾和冲突，导致经济运行的无序。
但是，市场经济体制的建立需要具备一系列条件，而这些条件不可能一下子就创造出来。因而走向市场经济是一个循序渐进的过程，也是一个从无序走向有序的过程。渐进式改革的实质，就是一系列过渡性制度安排逐一替代的过程，并且在这种替代过程中大体保持着市场化的发展方向。因此，在改革的方式上只能逐步地规范化。所谓逐步规范化，就是在改革的起步阶段，以非规范的方式实施重点突破，然后运用尽可能规范化的方式，实施配套改革，最后按市场经济原则的规范方式进行综合配套改革，直至建立较为完善的社会主义市场经济体制。一个非规范化的、特殊的改革程序，只能适应于由旧体制向新体制转轨的初级阶段。在这个特定阶段，非规范的特殊安排，不但是可行的，而且是必要的。
这种非规范的方式主要表现为各种各样的特殊优惠政策。例如，为了鼓励对外开放，刺激外资大量流入，需要制定某些减税让利政策和其他优惠政策。这些特殊优惠政策，大都在突破旧体制、建立新体制方面起过积极的作用。厦门经济特区，正是充分利用中央给予经济特区的政策优势，加快改革开放的步伐，使其市场发育程序处于全国领先地位，即1998年率先建立社会主义市场经济体制的基本框架：包括公有制经济在内的多种所有制经济共同发展、平等竞争的所有制结构；以市场调节为基础的价值体系；以商品市场为基础、要素市场为主柱的市场体系；以中介组织为主体的社会服务体系；以间接调控为主的宏观调控体系；以按劳分配为主、多种分配方式并存和效率优先、兼顾公平的分配体系；以社会统筹和个人账户相结合为主要形式的多层次的社会保障体系，以及适应社会主义市场经济体制要求的法规体系。从而使厦门经济体制改革走在全国的最前列。伴随计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，厦门经济特区原来实行的某些特殊优惠政策，也就必然要根据新体制的方向加以调整。例如，1985、1988年已先后两次调整了海关代征工商税的分成比例和取消此税的留成政策；1988年又调整了外汇留成政策等等。1995年起，又取消特区自用建设和生产所需的机器、设备、零配件、原材料、建筑材料、燃料及货运车辆免税进口；取消特区市场销售进口物资减半征税政策；取消在经济特区工作的外籍华人携运进境的20种商品中有关物品的免税规定；取消经济特区外币免税商店政策；取消特区企事业、行政机关单位自用合理数量的办公用品免税政策。应当说，这些政策调整不但规范和加强了与社会主义市场经济宏观政策的衔接，而且在总体上也有利于经济特区的长远发展。这些变化本身就是经济特区试验获得成功的结果。
这就涉及到人们普遍关注的一个问题，即实行与市场经济体制相联系的无歧视待遇的原则或国民待遇原则，是否意味着经济特区的功能将会消失，经济特区的优势将不存在？之所以会提出这个问题，在很大程度上，是把经济特区的含义和特殊优惠政策等同起来，把经济特区的功能目标和经济特区的具体做法等同起来。关于这个问题，党的十四届五中全会通过的《建议》是作了这样的回答：即经济特区的有些具体办法（如特殊优惠政策）要有所调整和完善，但经济特区的基本政策不变化。什么是基本政策不变？或基本政策不变是指哪些呢？指的是：中央允许经济特区超前探索、先行试验的政策不变；鼓励经济特区率先按照国际惯例办事、与国际经济衔接的政策不变；支持特区功能建设、强化辐射作用的政策不变。经济特区作为我国改革和开放的“窗口”与“试验区”，在利用外资发展外向型经济方面，在超前经济体制改革方面，都发挥很大的作用，但是，我国经济体制改革的任务远没有完成，社会主义市场经济体制的建立与完善，还有许多问题有待于试验和探索，经济特区的历史任务还没有完成，还必须继续发挥改革和开放的“窗口”与“试验区”的作用。
由此派生出来的，经济特区的优势还是很明显的。这具体表现在：一、区位优势。我国经济特区的设立，首先是考虑区位优势，即毗邻港、澳、台地区，接近境外市场乃至国际市场。发展特区经济，要充分利用这一优势。当今国际经济关系日益密切情况下，区位优势对于带动地区经济发展的作用越显突出。经济特区要充分利用自己得天独厚的条件，获取国际信息，抓住国际机遇，利用国际要素，开展国际经济合作，来促进自身的发展；二、体制优势。经济特区担负着率先进行体制改革试验的历史任务。与国内其他地区相比，经济特区的新体制发育较早，市场体系较为完善，市场机制较为成熟。纵观经济特区的发展轨迹，90年代以来，特区经济增长依赖于政策因素逐步递减，而依赖于体制因素愈益递增。借助于较为完善的体制提高经济素质，是经济特区增强竞争力的真谛所在；三、国际经贸联系优势。经济特区是以发展外向型经济为己任。而外向型经济是一种以国际市场为导向，参与国际分工与竞争，建立与国际市场相适应的经济结构和运行机制的经济模式。在发展外向型经济的过程中，必然形成包括利用外资、引进技术、进出口贸易以及科技、金融、旅游和劳务等领域的合作关系。经济特区要充分利用这一优势，扩大对外经贸比重，提高参与国际经济合作程度，同时积极为内地与国际市场的联系发挥桥梁的作用，即外引内联的作用；四、投资环境优势。所谓投资环境，指的是经济特区进行投资活动所涉及的各种条件。投资环境一般可区分为硬环境和软环境。经济特区从创办之日始，为了更多地吸引外资，在剧烈的竞争中立于不败之地，十分注重投资环境的建设与完善，形成一定规模的经济存量、基础设施和城市功能，为外商投资提供良好的环境条件，具有鲜明的投资环境优势。
我们必须改变把经济特区简单等同于特殊优惠政策的狭隘观念。与国内其他地区相比，经济特区的基本特点，应当表现更为开放的政策，更为特殊灵活的管理体制，更为良好的投资环境，更为优惠的经济特遇，更为完善的市场经济。而随着社会主义市场经济体制的建立与日趋完善，以及外商投资成熟期的到来，原来实行的某些特殊优惠政策必然逐渐淡化乃至最后消除，但经济特区的基本功能和其他方面的优势依然存在。如果说，以往厦门经济特区的发展，在很大程度上是依靠特殊优惠政策构造的独有的竞争优势，那么，随着改革开放的不断扩大和深化，经济特区经济增长依赖于特殊优惠政策的因素，必然逐渐递减。这就要求经济特区的发展机制，必须实现新的战略转变，即从过去主要依靠特殊优惠政策，转变为主要依靠优越的投资环境、高效灵活的管理体制、健全的法制法规。这就要求经济特区要增创新优势，更上一层楼。
三、增创新优势 迎接新挑战
进入“十五”时期，厦门经济特区的发展主线是提高综合竞争力。确立这一发展主线，是基于以下两点考虑：一是在前
20年体制改革、结构调整、发展和建设的前提下，已有条件强化厦门经济特区的综合功能，为建设现代化、国际性港口城市奠定基础；二是从当前形势出发，要为积极应对我国加入世界贸易组织做好准备。“十五”与以往相比，最大的区别是我们将面对更加开放的国际经济竞争，将直接面对知识经济和经济全球化的挑战。伴随经济全球化进程的迅速推进，政府管理体制效率的高低，直接关系到其国际市场上竞争力强弱，关系到其投资环境的好坏，最终关系到其在全球经济中的地位高低。在经济全球化潮流的推动下，国际贸易与投资规模不断扩大，新形势新内容层出不穷，为各个国家、各个地区发挥比较优势与后发优势、加速经济发展提供难得机遇。厦门能否抓住我国加入WTO的机遇，对各级政府而言，关键就是要加快建立符合社会主义市场经济要求的、按国际通行规则运作的政府管理体制。如果能做到这一点，就有可能取得21世纪初厦门新一轮发展的先发效应，率先基本实现现代化，这是增创新优势的“重中之重”。这是因为，厦门的现代化离不开国际化，能否走向国际化，将直接关系到未来厦门在全国经济格局中能否继续占有一席之地。对于厦门经济特区来说，要建设现代化、国际化都市，意味着必须拥有大批外国投资尤其是跨国公司，大批国际知名的金融机构，发达的国际海空港等等。而所有这些，都离不开建立在主要环节上按国际通行规则运作的社会主义市场经济体制，以及与此相适应的政策管理体制。然而，在过去相当长一段时间，人们在谈论WTO，更多的是把关注点放在加入WTO对厦门诸产业和企业的影响，而没有意识到入世不仅会给产业和企业带来影响，更重要的是对政府体制的影响。因为加入WTO的主体是政府，而不是企业。WTO的一整套规则主要是约束政府，或通过约束政府来约束企业。所以，加入WTO最大的挑战就是对政府的挑战，最积极的应对就是加快政府体制的改革。
政府入世面临的最大挑战是政府如何按WTO规则要求，顺利实现职能转变和政府转型。主要包括由高度集权向适度分权转变，由行政命令向市场主导转变，由审批经济向监管服务转变。中国加入WTO，政府的不适应表现比较突出，特别是不适应入世后进一步开放和经济市场化的要求。政府改革的核心是政府如何按“有所为有所不为”的原则，真正做到有进有退，特别是与市场经济明显相悖的部门，如何做到有序退出，这将是政府改革的一个关节点。要适应市场经济发展的需要，对体制结构进行战略性调整，该退出的要及时退出，应该市场起作用的，政府必须坚决退出来，让市场充分发挥作用。再次，要解决政府退出的通道问题。要充分发挥行业协会和各种中介组织的作用，健全行会体制，以此来解决政府退出的通道问题，这是一个具有积极意义的探索。加入WTO就要真正与国际接轨，就要重新定位政府，要划分不同角色，属于市场的要还于市场，属于政府的要进一步强化起来。当前，突出是要解决政企分开问题，在这个问题上我们喊了许多年，但是并没有真正解决，问题的关键在政府，因为在政企关系中，政府处在主动一方，政府对经济的干预是主要的，也是必须的。问题是政府的作用应如何发挥和怎样发挥。这里有一个很重要的问题是划清政府的积极作用与政府介入的界限问题。我们往往在这一问题上把握不好，政府自觉不自觉地发生了介入问题。我们要利用入世这一新的机遇，加快实现政企分开。
对政府经济行为进行合理界定的依据是：分清哪些职能有利于增强经济竞争力，哪些职能不利于甚至有碍于增强经济竞争力。从厦门经济特区实际情况出发，合理界定政府经济行为的关键，在于理顺政府与企业的联系。WTO要求国有企业应当同非国有企业、非公有企业和外资企业在同一条件下展开竞争，政府不能用公共权力偏袒国有企业，人为营造不公平的竞争环境。在WTO体系中，政府和国有企业属于不同的组织类型，政府作为公共行政机构，不能参与WTO的经济竞争活动。而国有企业和其他性质的企业一样是经济组织，它没有义务去履行政府的公共职能。WTO关于非歧视原则和政企分离的原则，对当前国有企业管理体制提出了挑战。非国有、非公有制企业同样是我国国民经济的重要力量，是保持国民经济活力和稳定增长的关键部分。在对待非国有、非公有企业问题上，我们不仅应当履行“非歧视”的原则，使非国有、非公有制企业获得公平的竞争环境，而且还应当创造有利于这类企业发展的外部环境。
党的十五届五中全会和“十五”计划都强调指出，要按照发展社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，转变政府管理经济的方式。如何转变？关键是强化政府的宏观监管职能，弱化直接管理职能。社会主义市场经济条件下政府管理经济的重要职能是监管市场运行，维护市场秩序，为经济发展创造良好的市场环境。为此，政府要加快审批制度改革，大幅减少行政性审批，规范审批行为，强化监督机制。要按世贸组织规则和我国的对外承诺，抓紧清理、修订和完善有关法律法规，建立符合国情惯例的涉外法律体系；加快转变政府职能，构建统一、规范的外商投资管理体制，提高依法行政的水平。要取消对企业的补贴和不合理的政府支持措施，尽可能减少乃至取消行政干预，对于市场经济条件下的政府职能，有的经济学家形象地用掌舵而不是划桨来比喻，是比较恰当的。政府就是要在宏观经济发展中掌好舵，而不是划桨，掌好舵、不划桨的政府才是明智的政府。
总而言之，厦门经济特区参与经济全球化进程的立足点，在于发挥自己的比较优势。而要把潜在的比较优势转化为现实的竞争优势，最重要的是要形成一个有效率的市场环境。这就要求政府把自己的主要注意力，放到创造有效率的市场环境上来。从这个意义上说，市场的有效性反映了政府的有效性；政府的运作是否有效率，在很大程度上是要通过市场的有效性作出评估。