摘要：促进城镇存量低效用地再开发，构建政府引导下的以市场配置为基础的土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变。本文分析了城镇存量低效用地再开发的意义和低效用地的问题，并提出了城镇存量低效用地再开发的规划策略。
关键词：城镇存量；低效用地；开发规划
1、城镇存量低效用地再开发的意义
城镇存量低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。其用地类型主要包括有不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地等。然而，随着工业化和城镇化进程加快，我国的土地利用尚处在不发达状态。尤其在某些地区，地方政府和开发商均会选在低成本的土地非农化，也不愿利用高成本的低效用地再开发。这不仅造成了大量的用地浪费，也导致了城镇存量低效用地的矛盾。只有有效的低效用地再开发，才能完善土地利用管理机制，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变，提高土地对经济社会发展的保障能力。
2、城镇存量低效用地的现状问题
2.1土地房屋权属尚有历史遗留问题，亟待创新政策梳理完善
城镇存量低效用地往往存在混合产权和一户多宅问题，而现行土地政策对此类问题尚未完全严格限定。在“三旧”改造中，住房产权形式有完全产权商品房、回迁房、房改房、农转居的承租房、居民承租房、宅基地房等多种形式。如何对这些形式多样的住房进行改造，改造后产权如何转换，核发什么类型的土地权属证件，目前相关政策中还没有明确的指引。在城中村改造中，存在的大量违法建筑及复杂、特殊的土地产权等问题，加大了其开发利用的难度。一方面，如承认违章建筑并对其进行补偿，容易形成先违法后改造的错误认识，也变相鼓励了违法行为，引起新的抢建违建，导致改造成本不断攀升；另一方面，如不承认违章建筑，也不进行补偿，而直接对违章建筑进行强制拆除，将会造成被拆迁人的经济利益损失，激化拆迁矛盾，不利于社会稳定，使改造无法进行。
2.2存量用地交易尚待规范，参与改造积极性尚未充分调动
存量用地交易市场不同于新增用地交易市场，因为存量用地交易市场涉及多方主体利益分配博弈、改造成本的科学评估、改造合作单位的公平选择、改造方案的科学审核、改造资金的有效监管、公共利益的有效保障等方方面面。目前，存量用地交易市场尚不完善，还存在改造方案成本科学评估、合法公开透明选择改造合作企业、公共利益与改造主体利益的平衡等诸多方面的矛盾和问题，所以，急需从存量用地利用的特点出发，构建一套符合存量用地交易规律的科学政策体系，实现存量用地市场交易的公开、公平、公正，确保引入有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业，按照城乡规划和公共利益的要求，做好各方主体的利益平衡，调动权属人参与改造的主动性，积极投入存量用地市场，大力盘活城镇存量低效用地。
2.3拆迁安置补偿涉及诸多矛盾，顺利实施改造风险较大
在存量用地拆迁安置补偿的实践中比较突出的矛盾有：一是安置方式的矛盾。无论是异地搬迁或就近安置，安置房源的有效供给是成功改造、和谐安置的首要条件；二是拆迁补偿房屋的属性认定。建筑属性的认定，即合法性、年限、结构类别、房屋用途性质等的判定，是确定补偿价值标准和总量的基础，较易引起争议；三是补偿标准的问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆主要矛盾集中在标准的客观性和时效性上，同时表现在个别被拆迁户的过高期望值与客观现实的矛盾、标准确定后执行的一致性或一贯性与个案特殊性之间的矛盾；四是拆迁产权问题。主要涉及三种情况，第一种，被拆迁房屋产权不明确。第二种，产权关系明确，但产权人无法联系或不能全部到场，又不接受代管或委托。第三种，产权关系清晰、所有产权人都主张各自权益，意见不统一导致方案无法落实。以上矛盾如不能及时得到有效解决，将会给改造带来较大阻力。
3、城镇存量低效用地再开发的规划策略
3.1发挥顶层设计功用，强化简政放权，奖惩并举协同推进
城镇存量低效用地再开发是对传统土地管理制度的探索创新，其影响面广、涉及利益复杂，是一项系统性的大工程。一是政府应从顶层设计角度出发，制定改革原则和探索框架，选取试点地区，勇于先行先试，敢于创新不怕试错，边实践边总结边完善；二是政府领导应统一思想，凝聚共识，谋定而后动，一旦开始改革，就必须坚定信心，排除万难，不为外界杂音所干扰，踏实干出实效再评价；三是制定创新政策，加强简政放权，按照责、权、利对等原则，明晰政府部门职责，赋予基层政府相应权利，调动存量低效用地权属人积极性，形成全社会共同推进城镇存量低效用地再开发的良好政策环境；四是做好监督考评，政府行政绩效与存量低效用地利用指标直接挂钩，各地区新增建设用地指标与完成盘活存量低效用地任务相关联，形成监督考评通报制度，奖励先进惩罚落后，形成你追我赶的竞争氛围。
3.2采取差异化开发策略，因地制宜，促进存量低效用地利用
针对不同地区的城镇存量低效用地项目，实行差异化改造策略。在区域间和区域内发展不平衡的情况下，对于城镇存量低效用地，应针对不同地块的禀赋特点给予区别对待，赋予不同的发展功能，适用不同的改造策略。一是产业转型升级策略。结合旧厂房存量低效用地改造，推进产业转型升级。全力推进老城区范围内“退二进三”旧厂房用地改造。结合产业发展规划，统筹做好土地资源投放，引导产业转型升级，为高端产业发展腾出用地空间。二是空间功能优化策略。结合城中村存量低效用地改造，倡导以综合整治、功能改变为主导的改造方式，适度推行拆除重建，节约资源能源，完善医疗、教育、养老、公交站场、垃圾转运等公共服务配套设施，改善城乡宜居环境，配建适当比例的保障性住房，加强住房保障能力，提升社会管理水平。三是文脉保护传承策略。结合旧城镇存量低效用地改造，适度疏解与平衡人口，注重挖掘老城区文化资源和潜在资源优势，保护弘扬城市历史文化，促进多元文化融合。
3.3尊重群众首创诉求，公开透明，实现节约集约有序利用
城镇存量低效用地再开发必须依靠基层单位和人民群众的力量，发挥基层首创精神，尊重群众诉求，这样才能化解矛盾，事半功倍，实现节约集约有序利用的良好局面。一是信息公开透明。城镇存量低效用地再开发涉及人民群众利益，信息的公开透明是更好地发现和解决改造过程问题的重要前提。二是公众参与，包括参与影响城镇存量低效用地改造项目的决策和执行过程，参与政策制定、规划方案审核和建设监督等。改造主体的强烈愿望是城镇存量低效用地改造工作最强大的动力，人民群众的支持和参与是政府执行政策措施的重要社会基础。三是充分发挥社会组织的作用，特别是发挥改造范围内经民主投票选出的改造监督委员会的作用。他们可以成为政府和公众沟通的桥梁、纽带，反映公众的诉求，传递和解释政府的政策规定和作为，监督改造主体依法依规有序进行再开发建设，发挥润滑剂作用。
结束语：
积极开展城镇存量低效用地再开发是贯彻落实中央建设资源节约型、环境友好型社会战略思想的具体行动，是缓解我市保障发展保护资源双重压力的有效抓手，同时也是促进推动经济结构调整和发展方式转变的重要举措。它不仅为城镇化建设提供有力的保障，也极大的促进了人们生产生活水平的提高，并能实现社会效益和经济效益的双赢模式。
参考文献：
[1]张春慧.农村低效建设用地二次开发
论文作者:李媛
论文发表刊物:《基层建设》2016年18期
论文发表时间:2016/11/17
标签：存量论文; 城镇论文; 再开论文; 矛盾论文; 策略论文; 产权论文; 土地论文; 《基层建设》2016年18期论文;