城市贫困和最低生活保障制度——对长春市建立城市最低生活保障制度的思考，本文主要内容关键词为：长春市论文,最低论文,生活保障制度论文,城市论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入九十年代，随着我国经济体制改革不断深入，城市贫困现象日益突出。贫困的表现形式发生了新的变化，范围逐渐扩大，程度不断加深，引起了社会各界的普遍关注。1993年，上海市在全国率先建立最低生活保障制度。八届人大四次会议政府工作报告中提出：“逐步建立最低生活保障制度”。到目前为止全国各大中城市基本上已经或正在着手建立最低生活保障制度。本文以长春市建立和实施城市最低生活保障制度为基础，以1996年11月长春市城市社会经济调查大队所作的市区最低生活贫困户基本情况调查和1995年吉林省民政厅、长春市民政局及民政部社会福利和发展研究所共同组织的550户居民抽样调查资料为依据 ，分析在社会转型时期城市贫困的特征、原因，探讨建立城市最低生活保障制度的重要现实意义，及其操作过程中可能遇到的有关问题，并提出政策建议。
一、我国目前城市贫困的界定和主要特征
贫困是一个世界性的问题，在解决贫困问题之前，首先给贫困一个明确的界定是十分必要的。抽象的贫困概念有很多，但是，在实践中，具有操作性的贫困的定义更重要。可以说，贫困是与小康、富裕等并存的一种生活状态。从理论上讲，贫困可以分为相对贫困和绝对贫困。相对贫困是指与平均生活水平相比处于相对较少的一种状态。绝对贫困是指不能满足基本生存需求的生活状态。无论是绝对贫困还是相对贫困都具有社会历史性，是不断发展变化的，与特定的文化和经济水平相关联。不同的国家和地区，两种贫困的状态和标准有很大差异。由于我国经济发展水平和居民收入水平还较低，因此，现阶段，我国城市贫困问题主要是绝对贫困问题（本文以下提到的城市贫困均指绝对贫困）。其生活状态主要表现为：生活收不抵支、负债生活、家庭收入不能维持基本生活消费，不具有抵御疾病和意外事故的能力等。目前，我国城市贫困主要表现为以下特征：
1.城市贫困人口构成明显变化，出现职工贫困群体
建国以来，我国人民一直与贫困斗争，并取得了可喜的成绩。七十年代以后，城市贫困人口的构成一直比较稳定，主要由“三无”人员、鳏、寡、孤、独及残疾人构成。他们基本上都是有生理或家庭缺陷的社会弱者。国家通过各种政策措施扶持他们走上工作岗位，使他们摆脱贫困。街道企业也安置了一部分社会闲散人员；孤儿被送到学校学习，并优先安排就业；敬老院收养社会孤老；有劳动能力的残疾人被吸收到福利企业。1995年吉林省城镇有劳动能力的残疾人就业率达到98%。对确实无法摆脱贫困的人由民政部门给予救济。经过多年的努力，城市贫困人口的构成和规模比较稳定，对社会稳定起到了积极的作用。
改革开放以后，我国进入社会转型期，城市贫困人口之中出现了职工贫困群体。职工贫困群体即包括有劳动能力的企业在业职工，也包括企业退休职工，并不是社会弱者。据长春市城调大队1996年对长春市贫困户基本情况调查结果显示（见表1），亏损、停产、 破产企业职工贫困人数占全市非农贫困总人数的比重分别为15.1%、6%和2.2%，三者合计23.3%；退休职工贫困人数占6.1%。 职工贫困群体所占的比重达到29.4%。城市职工贫困群体从无到有，从小到大，改变了过去城市贫困人口构成。
表1 长春市分原因贫困人口比重 单位：%
贫困原因
无工作者残疾破产企业 停产企业 亏损企业
(民政对象) 疾病职工 职工
职工
比重 40.6
13.2
2.2615.1
贫困原因 退休企业 户主收入低 其它
职工 家庭人口多
比重 6.1
5.910.9
资料来源：长春市城市社会经济调查大队，“长春市最低生活费用标准模拟空转情况的测算报告”，P3—4。
2.城市贫困人口不断增长
改革开放以来，我国农村扶贫工作取得了举世瞩目的成就。农村贫困人口从1978年的2.5亿下降到近几年的8000万，贫困发生率从1978 年的30.7%下降到1992年的8.8%。在农村贫困人口大幅度下降的同时，城市贫困人口却不断增长，而且增长速度有加快趋势。首先，我国登记失业人口包括待业青年和失业职工两部分。1991年全国城镇登记失业率为2.3%，1993年为2.6%，1995年为2.9%。 由于各地区对企业破产持十分慎重态度，登记失业率在低水平缓慢增长，失业职工人数较少，占登记失业人口的比重也较少，但增长速度非常快。1992年失业职工占登记失业人口的比重为16.8%，1993年为21%，1994年为36.8%，1995年为40.3%。据劳动部信息中心的资料表明：1991年全国靠领取失业救济金生活的职工为10万人，1992年为34万人，1993 年猛增到100 万人，1995年达到180万人〔1〕。职工失业的增长必然造成贫困的增长，尽管破产失业职工贫困人口比重还很小（从表1中也可以看到这一点）， 但是失业人口增长的背后体现出来的是贫困快速增长的趋势。据估计，全国城镇处于绝对贫困状态的人口总数至少有1200万人〔2〕。
二、城市贫困增长的原因分析
1.新旧体制转换过程中，各阶层关系重新调整定位，产生结构性职工贫困群体。
1978年经济体制改革把我国带入社会转型期，从计划经济向市场经济转轨的过程中，各种社会关系发生了深刻的变化，各阶层处于分化、定位、整合的过程中。在计划经济条件下，国民经济在高就业、低工资、低效率下运行。企业生产、销售、人事调配由国家统一管理。无论是国营企业还是集体企业，职工的工资、住房、医疗、各种补贴、退休金都由所在的企业承担，多年来形成了铁工资、铁饭碗、职工依靠企业、企业依靠国家的相互依赖关系。
经济体制改革以后，国家把转换企业经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体作为企业改革的核心任务。国家给企业放权的同时，也逐渐切断了企业对国家的依赖。职工—企业—国家的依赖关系变成职工—企业—市场的依赖关系。从计划经济向市场经济转变给企业发展带来巨大的活力，也使企业面临严峻的挑战。如果企业能够适应市场经济的要求，在市场竞争中能够站稳脚根，其发展潜力很大。如果企业不能适应市场经济的要求，多年来在计划经济时期积累的矛盾就会激化爆发。事实表明，在体制转换过程中，有相当一部分国有企业和集体企业不能适应市场经济环境而陷入困境，停产、半停产、亏损企业增加，企业亏损程度加深。1994年全国国有企业亏损面在40%以上。从长春市独立核算企业亏损情况看（见表2），1994年亏损额比1993年增长20.0%，比1992年增长1.8倍。
表2 长春市独立核算企业亏损情况表
年份
亏损面(%)亏损金额(万元)亏损金额比上年增长(%)
1992 12.1
3575624.4
1993 19.5
82500130.7
1994 19.3
9897720.0
资料来源：《长春市统计年鉴》，中国统计出版社，P23。
企业亏损、停产、倒闭从根本上动摇了企业给职工提供的各种保障的能力。许多企业不能及时支付职工工资、退休金、医疗费及各种补贴。有的数月，甚至几年不给职工开支。由于不能从企业得到最基本的保障，职工贫困迅速增加。1991 年长春市城镇困难职工救济人数为11484人，到1994年达到20045人，年平均增长20.4%〔3〕。在其他贫困人口不变的情况下，职工贫困人口增长必然使城市贫困人口总体增长。
从国家宏观经济政策上分析，建立现代企业制度、实现两个根本性转变，以及十五大提出的以资产为纽带的国有资产兼并重组，表明宏观经济政策的调整。在资本运营过程中，人力资源重组将改变过去那种以牺牲效率为代价的资本与劳动力的结合方式，以效率为基础的资本与劳动力结合方式必然使隐性失业变为显性失业。据统计，目前，国有企业约有3000万隐性失业职工，隐性失业率约为30%〔4〕。 随着国有企业改革步伐加快，部分隐性失业可能在短时间转变成显性失业，形成大规模的职工贫困群体。这一点应当引起政府的高度重视。
2.城市居民收入差距扩大
“发展不可能在经济的每一部分同时开始，因此发展必然是非平均主义的”〔5〕。改革开放促进了我国经济持续快速发展，但是， 并不是每个人都同等分享改革所取得的成果。城市职工收入差距逐步扩大，收入分配不均、贫富分化越来越严重。据世界银行的资料，1978年我国城镇居民收入的基尼系数为0.16，在全世界几乎是最低的。1987年的基尼系数为0.2，1990年0.23。1994 年我国城市居民家庭人均收入的基尼系数为0.37，如果把农村考虑在内，城乡居民家庭人均收入的基尼系数为0.411〔6〕，贫富差距已经超过美国1990年（0.396）〔7〕的水平。1993年西部地区、 中部地区企业职工平均工资与东部地区的差额为765元和1100元，分别比1991年的525元、279元扩大了240元和821元〔8 〕。收入水平的差异表明区域间职工收入差异越来越大。
从各城市公布的最低生活保障线看，也有很大差距（见表3），其 中，珠海市最高达到380元，比长春市的130元高1.9倍。 这样显著的差异，除了各地制定最低生活保障线采用的方法和地区间物价因素等原因外，主要是由于区域经济发展水平和生活的差距所造成的。不同的最低生活保障线表明不同区域间绝对贫困线的巨大差异。
表3 全国分城市最低生活保障线标准 单位：元
城市 珠海 深圳 厦门 上海 北京
大连 长春
最低生活保障线 380
340
280
220
210140
130
3.社会保障制度不健全
社会保障制度是市场经济体制的必要组成部分。健全的社会保障制度可以使人们在不同情况下获得社会的救助，大大减少贫困人数，缓和社会矛盾。可以说，我国社会保障体系在功能上滞后于市场经济的步伐是城市贫困增长的另一主要原因。
（1）失业保险功能不足。首先，失业保险的覆盖范围有限。 失业保险只对几种有特殊类型的失业人员发放，而企业破产受各种非经济因素制约，许多资不抵债的企业，职工实际已经失业，但企业却不能破产，职工无法领到失业保险金。其次，失业保险基金收缴比例低，基金收缴比较只占工资总额的2%，企业对失业保险的认识不足， 效益好的企业认为职工失业与自己相距遥远，交纳基金的积极性不高。亏损、停产、半停产企业忙于补发拖欠工资，有的企业根本没有钱交纳失业保险金。失业保险基金总量少、范围窄，限制了失业保险的社会保障功能。
（2）职工医疗保障制度起步晚，普及面小。 城镇贫困人口中有一部分是由于无力承受巨额医疗费而导致贫困的。部分国有企业或集体企业经营不善，无力支付职工医疗费。有的私营企业根本不支付医疗费。在这种情况下，职工一旦患有重病，只有两个选择：要么任病情发展，要么因治病而陷入贫困。虽然医疗保险制度经过试点，即将在全国推广，但全面普及还需要一定时间。
（3）养老保险制度功能齐全。一方面，养老保险覆盖面不足， 有一部分企业没有加入社会养老保险基金统筹，也有的企业无力交纳养老保险金。另一方面，部分参加养老保险统筹的退休职工，由于所交纳的统筹款少，标准低，领取的退休金很少，难以维持家庭基本生活。
社会保障制度功能不健全，覆盖面窄，保障水平低，没有形成覆盖全社会的多层次的保障体系。特别是对于下岗职工、隐性失业者、部分退休职工贫苦问题，几乎成为无人问津的真空地带。
4.物价上涨因素
城市居民主要靠货币收入维持生活消费。近年来，城市职工工资收入有了较大增长，但是物价水平上涨也很快。1993年、1994年、1995年全国城镇居民家庭人均收入为2583元、3502元和4288元，分别比上年增长27.1%、35.6%和22.4%〔9〕。这期间， 全国城市居民消费价格指数分别上涨了16.17%、25.0%和16.8%〔10〕。1994 年吉林省城镇居民中最贫困的10%家庭人均实际收入为1209元，比1993年的1016元增长了19.1%，而1994年吉林省城镇零售物价指数上涨了20.1%，食品类物价指数上涨了31%〔11〕，这些家庭人均实际收入负增长（减少1 %）。类似的现象在呼和浩特、郑州、武汉、 昆明等大城市也相继出现。 1996年物价指数上涨开始回落，零售物价指数上涨6.1%。但是， 物价水平，特别是与人民生活密切相关的食品与服务价格居高不下，仍呈上升趋势。
物价上涨因素冲淡了工资收入增长对人民生活水平提高的作用程度，对不同的社会群体实际生活水平的影响不同。对工资收入增长弹性较大的群体来讲，由于收入增长高于物价上涨速度，实际收入水平仍然提高。而对工资收入增长弹性较小的群体来讲，如果工资收入低于物价上涨速度，实际收入和生活水平则下降。因此，物价上涨因素，可能导致原来非贫困人口变为贫困人口。
典型的收入增长弹性较小的群体是退休职工。在工资结构中基本部分增长弹性较小，而退休职工退休金主要由基本工资构成，增长弹性较小，因此物价上涨对他们影响最大。物价上涨使贫困人口增加的同时，也使原来的贫困人口贫困程度加深。近年来，民政部门给城镇贫困户的救济金有所提高，但是提高的幅度明显低于物价上涨的速度。
三、长春市城市最低生活保障制度
城市贫困发展迅速，贫困人口集中，对社会稳定和经济发展构成了严重威胁，已经成为一个不可忽视的社会问题。1993年以来，全国各大中城市相继制定出台最低生活保障制度。保障公民的基本生存权利是一个国家的基本职责，也是建立最低生活保障制度的根本目的。最低生活保障制度是社会保障体系中的最后一道防护系统。它虽然不能从根本上使贫困人口摆脱贫困，但是涉及党和群众、政府和群众的关系，直接影响社会治安和社会稳定，其重大社会意义不言自明。长春市于1995年底开始筹划建立城市最低生活保障制度，1997年3月公布实施， 具体包括以下内容：
1.确定最低生活保障线的方法
最低生活保障线是指居民最低生活费用标准，是维持基本生存所必须消费的商品和劳务的最低费用，也可以说是绝对贫困线。一般来说，确定最低生活费用标准的方法有恩格尔系数法、菜蓝子法、基本需求最低营养供给量判断法等。不同的方法从不同的角度刻划绝对贫困线标准。
长春市确定最低生活费用标准采用了基本需求法，即根据城市住户调查资料，确定五大类居民维持基本生存所必需的商品和非商品结构和数量，它们的价格之和即为贫困户最低生活费用标准。经长春市城市社会经济调查大队的测算，长春市城市居民现阶段最低生活费用标准人均月133.38元，确定最低生活保障线为130元。具体构成如下：
（1）长春市城区居民人均每月最低食品消费标准为79.62元。此标准人均日摄取热量为1910千卡，比营养专家提出的维持正常生活的基本标准2400千卡低20.4%；恩格尔系数为59.7%。按联合国粮农组织的标准，恩格尔系数在60%以上为饥寒，50%—60%之间为温饱。长春市最低生活费用标准的恩格尔系数基本上与经济发展水平和国际划分标准一致。
（2 ）日用品最低消费结构主要依据国家指定的城镇职工基本生活品种确定，除去香皂、黑白电视、电风扇三种日用品，月人均最低费用为9.62元。
（3）衣着人均月消费最低水平为14.28元。
（4）文化用品、药品、燃料人均月消费最低为10.79元。
（5）非商品消费包括交通费、托儿费、学杂费、房租、煤气、 水、电、洗理费，月人均最低消费为19.67元。
从以上各项消费标准来看，城市贫困居民每月人均130 元生活费用，生活是相当艰难的。如果有意外事故或其中任何一项超支，就会使其它方面不能达到最低消费需求标准。
2.保障范围
根据长春市社会经济调查大队的调查资料显示，长春市城区人均收入低于130元的贫困户和贫困人占全市的比例为1.1%和0.9%。1996 年长春市城区有非农业居民75万户，195万人，以此推算，1996 年底处于最低生活费130以下的居民约为8250户，17550人〔12〕。
按照长春市最低生活保障制度的规定，所有低于130 元最低生活保障线的人口中，凡有单位的贫困居民，不论单位是否开支或开支多少，其收入都按长春市职工最低工资标准215元计算； 属于无单位的男性市民年龄在18—60周岁，女性18—55周岁之间的贫困人员，不论其无工作理由如何，其收入也按最低工资标准215 元计算（此年龄范围内属于丧失劳动力者和无人赡养老人，或高中以上学校学生按其实际收入计算），按照这一标准，长春市处于最低生活费标准以下的居民，约有68.5%属贫困保障对象，约12030人〔13〕。
由此推算，长春市还有31.5%的贫困人口不在保障范围之内，而这些人主要是下岗、失业职工、退休职工和非残疾无业者。在社会转型期，城市贫困职工不断增长的情况下，如果把他们排除在最低生活保障制度之外，是与我国社会经济发展实际和最低生活保障制度的基本目标相矛盾的。
3.保障方法
最低生活保障制度由民政部门主管，凡是家庭人均收入低于最低生活保障线的贫困居民可以向所在居委会提出申请，由街道办事处和居委会审核是否符合保障条件及家庭人均实际收入，符合规定的家庭报民政部门审批。家庭人均实际收入与130 元最低生活保障线的差额为保障金额，资金由财政部门拨付，由街道负责发放。据民政部门的统计，从今年3月到11月，长春市累计发放保障款119万元，约保障1.9万人次。
四、建议
最低生活保障制度是一项新生事物，在制定和实施过程中会遇到这样或那样的问题，通过上述对城市贫困原因和变化趋势的分析，以及长春市建立城市最低生活保障制度的考查，有以下问题应引起有关部门的重视。
1.为了真正发挥城市最低生活保障制度最后防线的作用，逐步扩大保障范围是十分必要的。特别是把下岗、失业职工、退休职工纳入保障范围。如果部门之间、单位之间相互推委，差别对待不同的贫困群体，不仅有失社会公正，而且可能影响社会稳定。
2.采取多种形式完善最低生活保障制度。首先多方面筹集资金，改变单一由财政拨款的形式。城市贫困是一个社会性的问题，治理也应该由社会各界共同参与，调动企业、事业、社团及个人等社会各界的爱心和责任感，共同关心贫困人口的生活。可以建立接受社会无偿捐赠基金，缓解财政压力，提高救济水平。其次，除了货币补贴以外，还可以采取分发实物、对口扶贫等形式。同时，政府可以通过制定各种扶持政策，支持鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困。
3.建立城市贫困动态监测体系，定期了解城市贫困的规模和状况，及时调整最低生活保障线，确保最低生活保障线随着经济发展、消费结构及物价水平等因素的变化而同步变化。
4.加强对保障资金发放的管理和监督。采取群众监督、主管部门抽查复核等办法，使应该享受最低生活保障的人充分享受这项权利。把不该享受保障的人排除在外，做到客观，公正，减少主观因素和人情因素的影响，真正发挥最低生活保障制度的功能。
5.完善其它社会保障制度，建立多层次的社会保障体系。扩大和增强失业保险、医疗保险、养老保险的社会保障功能，尽量在其它层面上分解城市贫困人口，减少绝对贫困人口的数量，减轻最低生活保障体系的压力，逐步提高最低保障线水平。