新常态下的中国财政：若干趋势性变化，本文主要内容关键词为：常态论文,中国论文,财政论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1003-2878(2016)06-0002-14 越来越多的事实反复表明，随着经济发展进入新常态，中国财政的运行状况发生了极大的变化。这些变化，固然不排除偶然性，但其中的绝大部分属于趋势性的，甚至可以说是经济发展规律的作用使然。 这些趋势性变化一再说明，作为经济发展速度换挡、结构调整和动能转换的一面镜子和必然结果，中国财政已经告别以往习以为常的运行状态而走上了大不相同于以往的新的运行轨道。 面对这些趋势性变化，我们一方面要在全面总结、系统分析的基础上深刻认识和准确把握。另一方面，还应当全面而适时地调整以往习以为常的一系列理念、思想和战略，以大不相同于以往的一系列新理念、新思想和新战略，主动适应并引领经济发展新常态下的中国财政运行新格局。 趋势性变化一：财政收入增速急剧下滑，税收弹性系数快速走低 经济学基本理论告诉我们，经济增长与财政收入之间存在较强的对应关系(Romer等，2007)。而且，从相关国家的发展经历中还可以看到，经济增长会带动财政收入更大幅度的增长，经济下行则会导致财政收入更大幅度的下滑(IMF，2015)。这几年来，中国财政收入所走出的显然正是这样的运行轨迹。 如图1所示，随着经济持续减速，中国一般公共预算收入的增速，抛开曾于2007年达到32.4%的峰值不论，2011年为24.8%，此后便进入了急剧下滑轨道。2012年为12.9%，2013年为10.2%，2014年为8.6%，2015年为8.4%。换言之，仅仅用了4年的时间，一般公共预算收入的增速便由24.8%急剧下滑至8.4%。不仅直接由两位数进入个位数时代，而且四年后的增速仅相当于四年前的三分之一左右。下滑速度之快，不免令人瞠目结舌。 进一步看，2015年的8.4%还只是名义上的。从名义增速到实际增速，至少还须做两道减法：其一，扣除掉从政府性基金预算调入的11项政府性基金收入，从而按可比口径计算，实际增长5.8%。这个数字，还不及4年前的1/4，也低于预算增幅1.5个百分点。这已是财政收入连续第二年未完成预算。其二，扣除掉基于平衡预算考虑而采取的一些特殊增收措施，如向特定国有企业和机构增加上缴利润规模，5.8%的增速还要打相当的折扣。因而可以说，迄今财政收入增速的下滑可谓断崖式的。
图1 财政收入增速波动趋势(1994-2015) 资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社。财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。财政部：《中国财政年鉴》(1994-2015)，中国财政杂志社。 更为严峻的问题在于，这种下滑的势头仅仅是开始，目前尚未有触底的迹象。前瞻2016年以及未来若干年，如下几个方面的因素变化值得特别关注： 第一，经济决定财政。在全球经济持续低迷的情势下，随着我国供给侧结构性改革的推进，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大任务逐步落到实处，经济减速的压力有增无减。倘若无非常规性的特殊增收措施相伴随，财政收入增速的进一步下滑已成定局。 第二，作为中国财政收入的主体收入，现行税制体系下的税收收入主要来自于增值税、消费税和营业税等间接税。这样一种“向间接税一边倒”的税收收入格局意味着，随着经济减速、PPI持续下降甚至负增长，财政收入增速以高于GDP减速的幅度下滑，当属意料之中的事情。 做出如此判断的原因在于，大量研究证实，诸多影响中国税收收入的因素之中，经济波动和价格波动是比较主要的两个方面(高培勇，2006；吕冰洋等，2007；周黎安等，2012)。就2015年的税收收入增速(4.8%)而论，它系1994年以来首次低于GDP增速(6.9%)。而且，整个2015年，税收收入月度增速未超过5%，上半年甚至低于3%，均低于同期GDP增速。对此，一个比较可靠的解释是，以间接税为主体、以产业增加值为计税依据的税制结构，与价格关联度很高。受PPI等价格指标长期下行的影响，财政收入的增长动能已明显下降。 第三，与经济下行压力的加大相伴随，这几年，我国的税收弹性系数呈现了快速降低之势。税收收入增速与GDP增速之比，被称之为税收弹性系数。这是衡量税收增收能力的重要标准(Craig和Heins，1979)。在以往的很多年间里，如图2所示，我国的税收富有弹性(大于1)。1994-2015年，税收弹性系数的平均值为1.72。其中有8年，税收弹性系数甚至大于2。如2011年，税收弹性系数为2.38。但是，在此之后，税收弹性系数便进入了下行轨道。2012年为1.57，一年之内下降0.81。2013年为1.28，2014年为1.07。2015年更是跌破临界点1，进一步降至0.7。从富有弹性到缺乏弹性，仅仅用了5年时间。
图2 税收弹性及GDP变化趋势(1994-2015) 资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社。财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。财政部：《中国财政年鉴》(1994-2015)，中国财政杂志社。 第四，在税收收入增速下滑的同时，也主要是受此影响，非税收入增速对于整体财政收入增速的贡献度在增加(表1)。2014年3月迄今，非税收入月度平均增速高达23.61%，均未低于两位数水平。同期的税收收入月度平均增速，则仅为5.58%。2015年，非税收入27325亿元，增长28.9%，同口径增长10.6%。但是，由于非税收入的块头儿远小于税收收入，其贡献度的增加尽管可以填补一些税收收入减少的空缺，但无论如何，终归扭转不了整体财政收入的下滑态势。 第五，在财政收入增速整体下滑的过程中，不同区域和中央与地方之间的增速下滑幅度之间的情形差别很大。一些资源能源依赖型省份如东北三省、山西省等所面临的，不仅是财政收入增速下滑，而且是负增长。由于对间接税收入依赖的程度甚于地方，中央财政收入增速下滑的幅度更大。呈现在不同区域和中央与地方之间的这种非均衡状态，对于处于增速下滑态势的财政收入来说，无异于雪上加霜。 第六，基于稳增长和推进供给侧结构性改革的需要，在积极财政政策所能选择的工具清单中，减税已经取代传统的增支被推至第一位，成为首选操作。无论是全面实施以营改增为代表的较大规模减税，还是给小微企业减税，只要具有增税倾向的以个人所得税和房地产税为主要内容的直接税改革不能同步实施，或者，即便同步实施了，但增税的力度小于减税，以至未能做到此减彼增，减增效应相互抵消，财政收入增速下滑幅度将进一步加大。
在上述诸种因素的交互作用下，相对于2015年，倘若没有其他方面的特殊增收举措或重要改革行动与之对冲，按可比口径计算，财政收入增速有可能进一步下滑。 趋势性变化二：财政支出逆势上扬，刚性增长格局日趋强化 与此同时，财政支出逆势上扬。在总体上，各方面支出并未走出随可支配财力下降而相应减少的一般轨迹(Romer等，2008)。随着经济减速，不仅稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等方面的增支需求颇大，而且在惯性作用下，养老、医疗等社会保障支出均呈现急剧增长势头，中长期支出压力也很大。 2015年，即便GDP增速下滑至6.9%，全国一般公共预算支出增速仍达到15.8%。两者相差8.9个百分点之多。如果在更长的时间序列上，将收入增速与支出增速做一个比较，还可以发现，在2012年2月至2016年4月的50个月份中，支出增速小于收入增速的时段，只有零散的3个月，其余月份的支出增幅均高于收入。 更为严峻的问题在于，前瞻2016年以及今后若干年，上述各种支出的压力将有增无减，且有进一步增大的趋势。 第一，面对经济减速，中国财政支出历来有逆周期调节的兜底传统。1998年和2008年，两轮的积极财政政策都是通过支出扩张，实现了经济企稳(高培勇，2010)。在中共十八届五中全会所提出的“全面建成小康社会”总部署——到2020年，国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番——的大背景下，实现年均不低于6.5%的经济增长目标，作为政府第一层面调控工具的财政政策仍将发挥重要作用。可以预期，至少在“十三五”期间，我国的财政政策布局都将保持在扩张状态。 在此背景下，财政赤字的扩大以及财政赤字占GDP的比重呈现逐年上升之势恐难以避免。2015年，财政支出增速高出财政收入增速6.27个百分点，财政支出超出财政收入23551亿元，实际赤字率达到了3.48%。2016年，中国预算赤字率被定在3%，安排预算赤字2.18万亿元，比去年的预算赤字增加5600亿元。然而，若将其他方面虽名义上未计入赤字，但实质上与赤字影响无异的其他方面因素纳入视野，从而做国际通行口径的计算，我国的赤字率绝非3%所能涵盖。 第二，即便不搞强刺激政策，推进供给侧结构性改革也是要以财政支出的相应增加为前提的。在宏观政策要稳、营造稳定的宏观经济环境的目标下，无论是去产能、去库存、去杠杆，还是降成本、补短板，几乎无一不是要以财政支出增加相伴随。 第三，如果说熨平经济波动、缓解经济下滑，是财政逆周期调节下的短期增支理由，那么经济社会发展中的结构性变化，就是财政支出长期刚性增长的直接原因。许多国家的人口结构变化、长期转型发展和国际地位转变，都曾大幅度的推升财政支出刚性增长(刘霞辉，2013)。当前的中国，正在经历类似的经济社会发展变革。2010年，我国劳动年龄人口达到峰值后开始下降，人口红利正式消失(蔡昉，2010)。2014年，中国成为世界第二大经济体，国际责任随之增加(习近平，2015)。2015年，中国全面实施结构性改革，创新发展被当做头等要务(李克强，2016)。从长期的趋势看，1994年至今，中国财政支出增速从未低于GDP增速(图3)。即使在2015年财政收入增速低于GDP增速的情况下，财政支出增速仍然是GDP增速的两倍。
图3 GDP增速与财政支出增速变化趋势对比(1994-2015) 资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社。财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。财政部：《中国财政年鉴》(1994-2015)，中国财政杂志社。 第四，宏观经济学的分析表明，财政支出历来呈现不断增长的态势。无论是经济高速增长时期还是经济低速增长时期抑或经济中速增长时期，概莫能外。这已被作为一个经济规律写入教科书。也就是说，无论2016年以及今后若干年的经济走势如何，财政收入状况怎样，财政支出的刚性增长势头不仅不会有所改变，而且可能更趋于强化。 趋势性变化三：预算“超收”变“短收”，非一般公共预算作用加大 在过去的许多年间，中国预算管理面临的一项日常性工作，就是如何分配和动用作为预算执行结果的财政“超收”收入。由于“超收”规模巨大且呈常态化，不仅围绕分配和动用“超收”的决策颇为牵动人心，而且，在此过程中的决策机制及其经济社会影响之类的问题，亦一直处于争议漩涡。 然而，从2015年起，在财政收入增速不断趋缓的进程中，持续多年的财政“超收”转变为“短收”了。按同口径计算，当年的一般公共预算收入增长目标和实际增速分别为7.3%和5.8%，两者相差1.5个百分点。预算增收规模扣除实际增收规模之后的结果，便是“短收”2083亿元，占当年一般公共预算收入的比重为1.37%。 其实，倘若剔除特殊增收因素的影响，这种“超收”变“短收”的转折点还可以上溯至2014年。前面曾提及，当年8.6%的财政收入增速，是在采取了包括部分金融机构增加上缴利润等一系列特殊措施的背景下实现的。倘若坐视财政收入增势下滑而不主动出手特殊措施，极可能完不成2014年全国财政收入增长8%的预算指标。那样的话，“短收”便会提前一年进入我们的视野。 从图4可以看到，“超收”变“短收”的转折点虽然发生于2015年，但这种变化并非一蹴而就。在此之前，伴随着经济减速的态势逐步形成并日趋凸显，财政“超收”已经走出了为期几年的缩减轨迹。2013年、2014年，全国“超收”规模分别为2579亿元和840亿元。相对于以往，无论是“超收”规模还是“超收”比例都呈不断缩小之势。
图4 1994年以来全国实际财政收入和财政预算收入的对比 资料来源：财政部：1994-2015年财政部提请全国人大审议的《关于上一年度中央和地方预算执行情况和下一年度预算草案的报告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。 更为严峻的问题在于，“超收”规模的缩减并最终变为“短收”，无论在中央还是在地方，“短收”并非一时性，极可能陷入常态化局面，甚至有加剧之势。图5表明，从中央和地方本级一般公共预算来看，“超收”占中央和地方收入的比重呈现了戏剧性变化。2013年前，基本上这两条曲线，“超收”收入占中央财政收入的比重、超收收入占地方财政收入的比重都在正向空间循环，但是近两年已经到了下方。2015年，在剔除同口径比较与特殊增收因素后，中央财政收入下降0.5%，地方财政收入比预算增幅低2.5个百分点，一些资源能源依赖型省份财政收入负增长。
图5 中央和地方本级超预算收入占本级一般公共预算收入的比重 资料来源：财政部：《全国财政决算》(2010-2014)，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。 从如何分配和动员“超收”变为如何应对和弥补“短收”亏空，对于中国预算管理工作而言，可谓一个非常重大的变化。这意味着，在经济发展步入新常态的背景下，实际财政收入很容易划出财政预算收入的区间，甚至可能是多数年间的一个大概率事件。因而，如何弥补“短收”之后的财政收支缺口，将越来越成为中国预算管理面临的首要问题。 于是，颇具戏剧性的变化出现了。作为一个富有深刻意义的结果，非一般公共预算收入的异军突起，越来越成为左右预算管理以及财政收支平衡的重要力量。 在以往，人们所谈的预算管理，除非有特殊背景和意义，多指的是一般公共预算。但实际上，在中国，除了一般公共预算之外，能够并应当纳入政府收支范围的，还包括政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。早在2003年中共十六届三中全会所提出的“实行全口径预算管理”，正是建立在这样的预算理念和政府收支格局基础上的。只不过，在此之后的若干年间，这一改革部署始终停留于谋划阶段，并未真正付诸实施。 但是，随着财政“短收”局面的形成以及弥补因“短收”而出现的财政收支缺口的需要，在全面深化改革的旗帜下，自2015年1月1日实施的新《预算法》，正式将预算概念拓展为包含一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算等四本预算在内的全口径政府预算体系。也正是在这样的背景下，非一般公共预算收入对于政府收支平衡的意义开始凸显。2013年，一般公共预算收入占全口径政府收入的比重为58.95%，而在2012年(含2012年)以前，这一比重都在60%以上(图6)。与之相对应，包括政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算在内的非一般公共预算收入占全口径预算收入的比重，则呈现上升之势。因而，财政收支平衡越来越依赖于非一般公共预算收入，从而更加重视非一般公共预算的管理、加强一般公共预算和非一般公共预算之间的统筹，也就成为不言而喻的事情。
图6 2010-2015年四本预算收入占全口径政府收入总和的比重 资料来源：财政部：《全国财政决算》(2010-2014)，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。 趋势性变化四：财政政策呈周期性扩张，全口径效应评估意义凸显 我国的财政管理历来比较谨慎。表现在财政政策取向的抉择上，在以往，无论是实施扩张还是实施紧缩，或者，实施扩张和紧缩的程度，一般都是一年一议的。即便是保持原有的财政政策格局不变，也须在每年年末举行的中央经济工作会议上做出类如明年“继续实施积极的财政政策”或“继续实施稳健的财政政策”那样的表述。 然而，随着经济形势发生转折性变化，一方面经济持续下行且压力不断增大，另一方面，实现全面建成小康社会的战略目标又要求GDP增速必须保持在6.5%以上，再加上供给侧结构性改革的推进亟待营造稳定的宏观经济环境，几个方面的力量汇成一股，这意味着，立足于宏观经济运行的长周期，至少在“十三五”期间，中国的宏观经济政策特别是财政政策都必须保持扩张状态。换言之，与以往一年一议的财政政策取向抉择大不相同，中国的财政政策已经步入周期性扩张轨道。 不仅如此，在财政政策呈现周期性扩张状态的同时，财政扩张的力度也在呈逐步加大之势。从2015年的“继续实施积极的财政政策”到2015年的“积极财政政策要有力度”，再到2016年的“积极财政政策要加大力度”，中央经济工作会议关于财政政策取向表述用词上的变化，便是一个可以观察到的突出现象。 在此背景下，无论是财政赤字水平还是政府债务规模，都将有一个比较大的增长。其结果，作为管控财政经济风险的两大指标——赤字率(财政赤字占GDP的比重)和债务率(政府债务占GDP的比重)——也将会有一个显著的提升。比如2016年，一般公共预算所列的2.18万亿元财政赤字，较之2015年增加5600亿元，赤字率也由2.3%提高到3%。其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元，较之2015年均增加了2800亿元。中央财政国债余额限额125908.35亿元，地方政府一般债务余额限额107072.4亿元，前者较之2015年增加了14000亿元，后者则是在0基础上的净增加。 事实上，上溯至2012年，还可以从图7和图8看到，这种财政赤字水平和政府债务规模逐步扩大的现象，迄今已经持续了4年时间，恰好与经济减速的轨迹在时间上重叠。前瞻“十三五”期间宏观经济形势的基本前景，可以肯定地说，这种态势不仅不会减弱，甚至有进一步加剧的可能。
图7 财政赤字及其占GDP的比重 资料来源：财政部：2009-2016年财政部提请全国人大审议的《关于上一年度中央和地方预算执行情况和下一年度预算草案的报告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社。
图8 国债余额及其占GDP的比重 资料来源：财政部：1994-2016年财政部提请全国人大审议的《关于上一年度中央和地方预算执行情况和下一年度预算草案的报告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社。 与前面的分析类似，发生在一般公共预算上的这样一种变化，在实施新《预算法》的条件下，自然要作用于非一般公共预算，从而反映到包括一般公共预算和政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算在内的全口径政府预算上。所以，在全口径政府预算的视野中，以全口径财政赤字和全口径政府债务口径测度和管控财政经济风险，也将追随财政政策的周期性扩张状态而成为一种新趋势和新常态。 从图9中可以看出，2015年，如果按照一般公共预算的赤字规模16200亿元计，其占GDP的比重为2.39%。倘若以此为基础，加入其余三本政府预算收支，从而做全口径政府预算视野的计算，那么，财政赤字的水平将减少至11131.9亿元，占GDP的比重为1.65%。
图9 2012-2015年全口径财政赤字的基本情况 资料来源：财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。财政部：《全国财政决算》(2012-2014)http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。 这是一个非常重要的趋势性变化。它启示我们，在财政政策呈周期性扩张的背景下，以全口径政府预算而非一般公共预算的视野，精确地测度财政赤字水平和政府债务规模十分必要。它不仅有助于我们全面而系统地评估财政政策的扩张力度和宏观经济效应，而且更有助于我们管控好与此相关的财政经济风险。 趋势性变化五：集权化体制格局趋向松动，重返分税制曙光再现 历史的经验告诉我们，中央财政与地方财政之间的关系，颇似一个家庭内部两代人之间的财务往来。倘若父母的财务状况良好或财力丰裕，有能力大包大揽儿女的需求，那么，以给钱的方式对子女的财务安排直接干预或严格管控，便是一种当然选择和常态化现象。但是，一旦父母的财务状况恶化或财力紧张，不再有能力或不似以往那样有能力包揽儿女的需求，那么，即便并非出于情愿，随着能够给予子女财力支持力度的减少，对子女财务安排的干预和管控也会随之下降。 中央财政与地方财政之间的关系也是这个道理。1994年以来，尽管在财政体制上我国一直举的是“分税制”的旗帜，但随着中央财政收入占全国财政收入比重以及中央向地方财政转移支付规模的逐步扩大，事实上，作为20多年间中央财政与地方财政之间关系演变的一个基本线索，是越来越倾向于集权而非分权的。这可以从多个角度得到印证。比如，在处理央地财政关系的基本原则上，“财权与事权相结合”被替换成“财力与事权相匹配”；在税种划分范围的问题上，部分地方税甚至地方主体税种被转入中央地方共享税，后者所占比重已超80%；在转移支付制度的调整上，规范化进程迟缓和“跑部钱进”现象同时并存；在分级财政管理的落实上，地方财政收支管理权和收支平衡权长期“缺位”，事实上带有了“打酱油财政”性质，如此等等。 然而，我们已经看到，在财政收入减速、财政收支矛盾加大，特别是中央财政自身日子日趋困难的条件下，起码从2015年开始，长期与我国财政体制如影随形的集权化格局有了一些松动迹象。 比如转移支付。图10和图11表明，不仅一般性转移支付占中央对地方转移支付和税收返还总额的比重稳步上升，2014年已经达到53.44%，比2013年提高了近3个百分点。而且，从2011年开始，中央对地方转移支付和税收返还总额占中央一般公共预算支出的比重结束了增长趋势，并呈不断下降之势。这一比重数字，2011年为70.74%，2012年为70.11%，到2014年则为69.57%。三年间，降低了1.17个百分点。
图10 中央对地方转移支付的结构变化趋势 资料来源：财政部：《全国财政决算》(2008-2015)http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。
图11 中央对地方转移支付和税收返还总额占中央一般公共预算支出的比重 资料来源：财政部：《中国财政年鉴》(1995-2007)，中国财政杂志社。财政部：《全国财政决算》(2007-2015)http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。 再如地方债。在新《预算法》实施以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)出台之后，财政部连续出台了《关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库[2015]64号)和《关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》(财库[2015]83号)。以此为契机，对于地方债的管控开始松动，允许地方债自发自还。地方政府债务融资的规范化、制度化，已经正式走入我们的生活。 可以认为，照着这样的势头走下去，长期困扰我们的财政体制集权化格局将可能呈现进一步的松动态势，甚至有可能重返分税制的道路。在此过程中，地方财政体系逐步健全、地方政府积极性得以调动起来以及全面深化改革背景下的财政体制改革部署真正付诸实施等愿景，都将可能一一呈现在我们的眼前。 趋势性变化六：财政困难倒逼改革，财税改革迎来新动力 对于古今中外财税体制变革历史的考察均表明，举凡重大的财税体制改革，往往不是发生于财政充裕时期，而是发生于财政困难时期。财政收支差距越大，财政平衡越是困难，财政日子越是过不下去，越是易于激发改革的动力和活力，越是易于减少改革的阻力和障碍，越是易于启动拟议中的财税体制改革。 中国1994年的财税体制改革便是一个十分突出的例子。那一轮的财税体制改革之所以能够顺利破题并以前所未有的规模全面启动，说到底，就是因为当时的财政已经陷于极端困难境地，沿着原有的体制轨道走不下去了。将财政收入占GDP比重的历年数值做一条曲线，可以清晰地看到，1978-2015年是一个深V字形的轨迹。最低点便出现在1994年前后。如图12所示，1978年，财政收入占GDP比重为31.02%。到1994年，这一数字仅为10.77%。那一时期的各级财政收支均难以为继。特别是中央财政，在其收入占全国财政收入比重日趋下降的条件下(图13)，甚至一度影响到了最基本的预算执行。可以说，恰是财政困难的日益加剧，令财税改革迫在眉睫并最终催生了财税改革。
图12 1994年财税改革前后财政收入占GDP比重的变化 资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社。财政部：《中国财政年鉴》(1994-2015)，中国财政杂志社。
图13 1994年财税改革前后中央与地方财政收入占全国财政收入比重的变化 资料来源：财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2016年3月18日。财政部：《中国财政年鉴》(1994-2015)，中国财政杂志社。 以此来审视当前的财税体制改革棋局，如果说过去两年多来本轮财税体制改革的推进步伐慢于我们原来的预期，以至于其各方面效果未能如期释放出来的话，那么，最近的一段时间，可以看到，随着财政收入增速急剧下滑、财政支出逆势增长、财政赤字和政府债务规模加大等指标均呈现出大不相同于以往的困难境况，有关财税改革的共识正在趋于达成，倒逼财税改革的因素正在逐步聚集，推动财税改革的力量正在加速孕育，相关领域的财税改革步伐正在加快。 比如全面营改增。这项起步于2012年的改革部署，在经过了四年多的长跑且中途搁浅四个月之后，作为宏观调控政策和财税体制改革的一个交汇举措，终于在2016年5月正式在全国推开。以此为契机，随着中央和地方收入划分过渡方案的形成，中央和地方收入划分改革整体方案以及中央和地方之间事权和支出责任划分改革指导意见也有了呼之欲出之势。而且，在稳定税负的目标下，随着全面营改增5000亿元左右减税效应的逐步释放，也有可能倒逼以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革。 再如全口径政府预算管理。这项早在2003年即已作出的改革部署，由于触及相关部门利益而一直难有进展。然而，在一般公共预算运行面临巨大压力、连续两年未能完成收入预算的境况下，作为缓解财政压力、平衡一般公共预算收支的一种不得不动用的措施，从2015年迄今，先后将地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入、水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等16项政府性基金预算转列一般公共预算，从而开启了统筹政府性基金收入的进程。 还如新《预算法》。在经历了长达十几年的启动修订、遇难题搁置、再启动修订的过程之后，终于在2014年8月获得通过，并于2015年1月1日起正式实施。 也正是在如此的背景下，近一段时期，财政部门不断释放财税体制改革的信息：“预算改革取得决定性进展，税制改革有序推进，财政体制改革积极推动。在这样的时期，要尽可能采取措施推动财税体制改革”(财政部，2016)。 由此可以预期，2016年以及未来几年，我们有可能迎来期待已久的新一轮财税体制改革的热潮。
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新常态下的中国金融：一些趋势变化_一般公共预算论文
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