西部贫困地区财政管理体制改革研究，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,管理体制改革论文,财政论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，我国西部贫困地区财政管理体制随着全国体制的变化经历了多次调整和改革，影响最为深远的1994年分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但在分税路径安排、事权、财权划分、转移支付办法和财政管理层级设计上，没有充分考虑西部贫困地区的特殊性，造成事实上的“劫贫济富”，资金继续“东流”，使西部贫困地区财政工作极为困难，因此，进一步加快西部贫困地区财政管理体制改革成为解决西部贫困地区财政困难的当务之急。
一、西部贫困地区财政管理体制的含义及改革现状
（一）西部贫困地区财政管理体制的含义。
西部贫困地区财政管理体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，是为适应西部贫困地区（新疆、西藏、云南、四川、贵州、青海、甘肃、宁夏、广西、陕西、重庆）经济结构和政权组织形式，在本区域内对国民收入进行分配和在各级政府之间进行利益分割的一种制度。西部贫困地区财政管理体制包括：预算管理体制、税收管理体制、国有资产管理体制等。其中，预算管理体制是划分各级政府预算收支范围和管理权限的制度，是财政管理体制的核心。财政管理体制旨在正确处理国家整体利益与地方局部利益的矛盾，长远利益与眼前利益的矛盾，集中与分散的矛盾等，合理调节财政分配活动中的权责利关系，既要着眼于利益的分配，更要有利于国民经济的发展；既要相对集中，又要兼顾地方的利益，以充分调动地方政府发展经济，组织财政收入的积极性。
（二）西部贫困地区财政管理体制改革的现状。
新中国成立后，我国西部贫困地区财政管理体制经历了1950～1979年的“统收统支”、1980～1993年的“分灶吃饭”和1994年的“分税制”改革三大阶段。“统收统支”适应了当时政治经济形势的要求，在短期内改变了过去长期分散管理的局面，平衡了财政收支，保障了各项重点支出的需要，但难以充分调动地方的积极性。20世纪80年代的“分灶吃饭”财政管理体制给予了地方政府更多的收入比重，但却牺牲了中央财政的重要性。1993年，中央政府在全部税收中所占的比重从20世纪80年代中期的40％下降到了20％。为提高中央政府财政比重，建立一个有助于缩小地区不平衡的财政体制，1994年国家实施了“分税制”财政管理体制改革。
分税制是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。分税制的主要内容有四点：一是中央与地方的事权和支出划分。根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。二是中央与地方的收入划分。根据事权与财权结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收收入。使中央和地方分别拥有了自己的税收收入体系。其中列入地方固定收入的税种包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税等16种。列为中央与地方共享收入的税种包括：增值税、资源税、证券交易税等3种。其中，增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。同时分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。三是政府间财政转移支付制度。分税制在重新划分中央财政收入与地方财政收入的基础上，相应调整政府间财政转移支付数量和形式，除保留原体制下中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。四是预算编制与资金调度。实行分税制后，中央和地方都要按照新口径编报预算。同时将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵顶后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例划拨消费税和中央分享增值税给地方。
分税制在收入划分确定之后，又作了几次调整：一是从1997年1月1日起，将证券交易（印花）税的分享比例，由原来的五五分成调整为中央占80％，地方占20％；后又调整为中央占88％，地方占12％。自2000年10月1日起，该比例又调整为中央占91％，地方占9％，并在其后的三年内调整到中央占97％，地方占3％。二是自1997年11月1日起，将金融保险业营业税税率由5％，提高到8％；2001年1月1日起，分三年把该税率降低到5％。三是对国有土地有偿使用收入分配作了调整，将其中新批转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。通过改革，中央政府在全部税收收入中所占的比重迅速上升并维持在50％强，然而，改革的第二个目标却并未实现。为了争取地方对分税制改革的支持，中央政府同意将税收返还和固定补贴作为转移支付的主要形式，而中央平衡性的转移支付所占的比重则微不足道，由于增值税是税收的主体，而增值税主要来自制造业和服务业，这种安排显然不利于农业部分比重大的西部贫困地区。分税制财政安排使得西部贫困地区承担了更重的负担。中央政府只占总预算开支的30％，其余在四级地方政府之间分配。中央政府所占的份额如此之少，而很多公共服务是由地方政府负担的。其中最显著的是市县两级政府承担了全部养老金筹集、失业保险和社会福利项目的责任，包括最低生活补贴等。把养老金筹集、社会福利和失业保险的责任交给地方政府，事实上是中国特有的现象。而由于公共需求的增长，地方政府必须用不到50％的税收兑付占到全国政府预算的70％之上的开支。结果，地方政府为了提供中央政府下放的许多服务功能就必须融资，乱收费、干预银行信贷甚至向私人贷款，造成政府债务大量增加，在财政极度困难的情况下，为寻求发展，西部贫困地区大量攫取当地资源，诱发“越贫困，越攫取”的恶性循环。而这些手段显然会影响到地方经济的效率，严重影响了西部贫困地区的发展。
二、西部贫困地区财政管理体制存在的主要问题和改革的必要性
（一）西部贫困地区财政管理体制存在的主要问题。
作为对于利益分配关系调整的巨大变革，1994年分税分级财政体制，在改革初在保证既得利益的同时，强调“利益分配要向中西部地区倾斜”，但从分配结果来看，除了对原有的专项补助等临时性政策予以保留之外，基本上没有给予西部贫困地区特别的财政调节空间。在分税制财政体制下无论是在地方固定项目的划分上，抑或是在共享税的分成比例上，还是在税收增长返还稀疏的确定上，西部贫困地区都与其他省市同等对待。这种有悖于分税制“利益分配要向中西部地区倾斜”基本原则的改革思路和做法，对西部贫困地区财政工作带来深远影响。
1.分税制的路径安排不利于西部贫困地区的发展。一是税收制度设计缩小了西部贫困地区的发展空间。在资源税方面，为了稳定资源类产品价格，简化征收手续，采取了从量定额征收的办法。但资源税税额与价格不挂钩，导致一方面国家难以利用税收杠杆调节资源类产品价格，无法有效调节资源级差收入；另一方面随着市场供求状况的变化，资源类产品价格在不断上升，而拥有丰富资源的西部贫困地区不能从中得到利益，资源优势不能转化为经济和财政优势。①资源税率偏低，且征收范围只限于矿产品，西部贫困地区输出资源这种上游产品的价值，大量地被无偿转移到生产下游产品的东部地区，东部地区又以高价向西部地区销售产品，形成一种利益倒流机制。在增值税方面，从国家财政状况出发，我国始终未能摆脱生产型增值税的模式。而西部贫困地区历来是我国的重要原材料基地，以资本有机构成高的大中型企业为主，实行生产型增值税严重制约了西部贫困地区企业的资本积累和技术改造，导致粗放经营，生产效率低下，经济增长乏力。另外，对外购免税农产品采取10％、运费采取7％的扣除率抵扣进项税额，而销售产品按17％的税率征收增值税，不可避免地出现“高征低扣”的现象，使主要以农产品初级加工和资源开发为主的西部贫困地区增值税税负明显高于东部地区。
二是分税制改革不到位严重制约西部贫困地区的发展。我国自1994年起实行了分税制体制，但在具体操作上又保留了原财政包干体制的因素。随着市场化改革的深入，这种过渡性的分税制体制已经不适应地区经济均衡发展的要求，特别是对西部贫困地区经济发展形成严重制约。其一是税种配置不到位。企业所得税仍按隶属关系划分，不符合分税制体制要求，而且西部贫困地区以中央级国有大中型企业为主，随着经济发展，企业实现利润在不断增长，西部贫困地区不能从中得到好处，而地方企业尽管效益不佳，但出于地方经济利益的考虑，地方政府不得不提供保护，产生“诸侯经济”，这对本来不发达的西部贫困地区市场经济更是“雪上加霜”。其二是税权划分不到位。这次分税制改革为了确保国家的宏观调控能力，将地方税权完全集中于中央政府，地方政府只拥有个别税种有限的税权，作为西部资源重地，地方政府无法通过调节资源税率、税收减免等手段，对本地资源开采及销售实施有效调节，也无法通过调高税率，防止利益外流，严重影响了西部贫困地区资源开发的积极性。其三是地方税体系不完善。分税制体制客观上要求建立起中央与地方两级独立运行的理财机制，这必然要求建立起两套完善的税收体系（中央税体系和地方税体系）。从目前来看，中央税体系相对比较完善，而地方税体系则很不健全，突出表现在地方主体税种地位不突出，税源零星分散，征管成本高，地方税收收入远远满足不了地方政府支出的需要，财政自给率不断下降，西部贫困地区尤为突出。与此同时，西部贫困地区为了完成中央“两税”任务和缓解财政入不敷出的状况，年年加大税收任务指标，不断加重企业税负，导致税基萎缩，反过来又进一步加剧了西部财政紧张局势。
三是税收优惠政策长期向东部地区倾斜。税收优惠政策体现了国家政策导向，体现了鼓励企业技术进步、经济结构优化升级的目标，促进国民经济的协调发展。适度合理的税收优惠政策不仅能够起到减轻企业负担、增强企业活力的作用，而且还能够吸引国外资本对我国投资的关注。改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。为了实施对外开放政策，贯彻使一部分地区先富起来，然后带动其他地区共同富裕的方针，从第六个“五年计划”（1981～1985年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（15％、24％、30％，经济特区部分企业最低为10％）。税收优惠主要以区域性优惠为主，而且主要分布在东部沿海一带，对设在经济特区、经济技术开发区、经济开放区、保税区的内外资企业，可以享受所得税优惠税率和定期减免税、关税减免的待遇。这种倾斜性的区域性税收优惠，不仅吸引外资流向东部发达地区，而且也吸引内地资金向沿海流动，使本来已经资金短缺的西部地区更加贫困，其结果是东部经济的快速发展，也扩大了同西部贫困地区的发展差距，“马太效应”愈演愈烈。从理论上来看，有限的可动用资源如何配置，只能根据其投入产出比例测算其扩大再生产能力，要求税收政策要引导资源流向最容易见效，最能带动整个国民经济发展的地区，使之在短期内快速发展，形成具辐射性的中心区，从而决定了地区倾斜的重点是人才资源丰富，交通便利，易于利用国际国内资源的地区，东南沿海自然成为首选地区。从改革实践看，我国的改革开放政策首先是从东南沿海地区开始的，逐步向内地渗透，这是由其所处的特殊地理位置和当时国家财力的有限性决定的。实践证明，这一选择对推动我国的改革开放步伐，实现经济的快速起飞起到了不可忽视的作用。但同时还应看到，地区性倾斜并不是一成不变的，随着国家经济发展战略的转变，地区经济条件的改善，地区倾斜的重点也应随之变化，特别是在国家发展重点西移，东西部差距急剧扩大的今天，实现向西部贫困地区倾斜的转变更具有现实意义。从2000年1月起，我国政府作出了西部大开发的战略选择，采取了诸多的倾斜政策，其中税收方面的优惠政策主要体现在以下几个方面：一是对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业的企业所得税减按15％低税率征收；二是对民族自治地区的所得税优惠；三是对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业的所得税优惠；四是对保护生态环境的农业特产税优惠；五是对西部地区基础设施建设的税收优惠。（《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》财税［2001］202号）倾斜性的税收政策是西部开发政策体系的重要组成部分。对西部经济的发展起到了一定的作用，但总体来说政策倾斜不明显，很多优惠政策仅仅是将东部已经享受多年的现行优惠政策扩大到西部，并且西部的总体优惠水平还是低于东部，并没有使西部在“横向比较”上真正享受到更为突出的、独有的税收优惠。不可能在促进区域经济平衡发展中真正有效地吸引外资，缩小差距，也无法发挥西部自身的产业优势和资源优势。从税收政策形式的选择看，仍然采用的是区域性的所得税优惠政策为主，容易导致中西部地方间税负不公和恶性税收竞争。
2.事权财权责任不清不利于西部贫困地区的发展。所谓事权，就是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界。财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。比如，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分割、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（个人所得税），以及有利于贯彻产业政策的税种（消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种（不动产税等）。财税体制改革以来，地方财政相对缩小，而地方事权范围却在扩大，地方政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、维护稳定等诸多责任，涉及这方面的支出，中央负担的比重很小，大头留给地方，导致地方超越自身财力办事业，显然不尽合理。同时，1999年以后，国家连续6次出台增资政策，所给补助与实际需要有较大差距。出台政策与落实政策的责任脱节，这对于没有实行最低财力保障的困难地区来说，无疑会加剧困难。加之目前实行的税收部门垂直管理体制使地方管理税收的职能悬空，西部贫困地区政府对税收部门没有行政管理、人事调配和经济调控权，地方财政收入预算难以落实，割裂了预算收支的统一性，使基层财政处于从属地位。为了完成收入任务，各级政府不得不付出很高的成本，困难县区尤为突出。以甘肃省庆阳市为例，2007年该市市县两级仅税收分成和手续费支出就达3836万元，占地方税收收入的5％，其他西部贫困地区也是如此。
3.转移支付制度设计不利于西部贫困地区发展。转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，将中央政府掌握的部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度。它是财政管理体制的重要组成部分。在以分税为主要特征的分级财政管理体制下，转移支付制度是协调中央政府与地方政府财政关系的一项重要的配套制度。转移支付的目标有：一是要解决财政收支的纵向与横向不公平，缩小地区间财力差距，促进地方公共服务的均等化；二是解决公共产品的外溢效应问题，引导地方提供具有外部性的公共产品；三是通过转移支付提高地方政府的凝聚力和向心力，提高基层政府经济调节和管理社会的能力。我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的，它由四种转移支付的形式构成：一是一般性补助范畴，体制补助与体制上解；二是中央财政对地方财政的税收返还；三是中央财政对地方财政的专项拨款；四是中央财政与地方财政年终结算补助与上解。但由于财政资金转移主要由基数法来确定，只能增加，不能减少。这就意味着中央从执行分税制所集中的绝大部分收入，仍要按照各地基数返还到原地区。这样做虽然保证了每个地区的既得利益，但中央政府却只能依靠有限的收入增量，来考虑地区之间的平衡，效果自然十分有限。为解决上述问题，1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”，但该办法仍是在不触动地方既得利益的条件下进行的，对标准财政支出的核定，主要采用分类因素计算方法。将财政支出划分为人员经费、公用经费、专项支出、其他支出四部分。根据不同类别财政支出的特点和影响因素，以及相关制度状况，分别采用不同办法进行测算。凡是有国家明文规定的支出标准和开支范围，一律按国家制度的有关规定核定各地的标准支出；对于国家没有颁布支出标准的项目，运用多元回归分析方法建立标准支出模型。后来，又对政府间转移支付办法又逐步进行了改进：一是1996年和1997年，用“标准收入”代替了“财力”因素。标准收入的测算范围包括增值税、营业税、农业税、农业特产税、资源税、土地使用税，并尽可能向“经济税基”（即平均有效税率）的规范做法靠近。同时，标准财政支出的测算方式也得到了改进，尽可能考虑到客观因素（如寒冷程度）。二是1998年标准化收支项目的测算范围进一步扩大。三是1999年调整居民收入，改革中央对地方的补助；2000年起新增对民族地区的专项转移支付；2001年调整机关事业单位职工工资，调整中央对地方的补助等项目，也都采用了过渡期转移支付办法。目前，世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而在我国的转移支付形式中，真正属于均等化转移支付的实际上只有一般性转移支付，其所占比重很小，目前尚不到10％。税收返还和体制性补助，是财政转移支付的主要形式，一直占到中央对地方转移支付总额的50％以上，目前仍占到36％左右。就税收返还而言，从形式上看类似一般性转移支付，但它是为了保护各地区的既得利益，基本上不具有均等化作用，实质上是一种地方分享收入且采用的是“基数”加“增长”的分配办法，设计思路明显偏离均等化目标要求，客观上加大了西部贫困地区与其他省市间财政收支差距。
从财政转移支付结构上看，保持地方既得利益的转移支付（包括消费税、增值税税收返还和所得税基数返还）占财政转移支付的比重平均为50％左右。根据分税制改革规定，从1994年起开始实行中央向地方的消费税和增值税返还，返还额按1993年地方净上划给中央的数额（消费税＋25％增值税－中央下划收入）为基数，全额返还，以后在此基础上逐年递增，递增按当地增值税增长速度的1∶0.3系数确定，这一办法最明显的特征就是转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税和消费税为依据，不考虑地区差异。这样一来，西部地区财政收入基数低，增长慢，获得的税收返还量小，而东部地区相对较多，无形中加剧了东西部财力分配的不均。主要针对西部地区实施的定额补助一定几年不变，而且不与物价指数挂钩，因而实际补助逐年递减，无法缓解西部贫困地区财力的困难，进一步弱化转移支付制度在协调地区经济发展方面的作用。2001～2005年人均消费税和增值税返还与人均财政收入的相关系数平均为0.95。这种保证地方既得利益的转移支付办法没有起到均衡地方财力差距的作用，而且1997～2005年消费税和增值税税收返还占转移支付的比重平均高达43.52％。所得税基数返还于2002年开始实行，改革办法是“以2000年为基期，以2001年实际执行数为所得税划转基数，保地方既得利益”。也体现了对收入能力强的地区倾斜的原则。2002～2005年人均所得税基数返还和人均财政收入的相关系数平均高达0.94。这种保证地方既得利益的转移支付办法也没有起到均衡地方财力差异的作用。
从中央补助的总量来看，2001～2005年全国各省（区、市）得到的中央补助收入增长最快的地区是中部（平均18.13％），其次是东部（年均15.34％），最慢的是西部（年均15.26％）；省际增幅前6名中，3个在东部（分别是海南省、山东省、广东省），3个在中部（分别是河南省、江西省、吉林省）（根据《中国财政年鉴》统计），西部贫困地区一个也没有。也就是说，在2001～2005年间，中央转移支付不仅没有缩小东西部地区的财力差距，反而扩大了这一差距，完全偏离了转移支付制度的均等化目标。同时，转移支付比重过大，并且种类庞杂，几乎涉及所有财政支出项目，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，被截留、挪用的现象相当普遍。
综合分析，现行转移支付制度至少存在三个方面的缺陷或问题：一是资金分配方法不科学。目前转移支付形式中，只有一般转移支付是采用因素法，通过公式化计算来分配资金，相对比较规范。但在标准收入和标准支出测算的范围、包括的内容上有待改进和完善，在指标的选择上不尽科学。例如，目前财政供养人数这一指标非常受重视，因为它左右着一个地区转移支付数额的多少，但它也具有很大的主观判断性，而从居民享受公共服务均等化的角度看，总人口、可居住面积、地理环境状况等指标可能更重要。而税收返还和原体制下的补助是按基数法确定的，一率一额，基本不反映各地公共产品的供给能力和需求状况，非常不规范，只是一种对原有利益格局的妥协。而专项补助则具有更大的弹性和随机性，表现在拨款的依据和标准不规范，具有随意性；立项审批不规范，项目的确定和范围的选择不尽合理；主观因素在其中往往起着确定性作用，缺乏有效监督，容易造成资金被截留、挪用、浪费和低效率。二是转移支付路径不得当。中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方（虽然财力性转移支付占中央对地方转移支付总额的比重从1994年的27％提高到2005年的52％，提高了25个百分点，专项转移支付比重从73％下降到48％，降低了25个百分点，但2005年的专项转移支付仍占转移支付总量的48％），许多专项补助先分配到同级各对口部门，再逐级下拨，削弱了财政部门的职能，增加了资金运行成本，使财政资金不能实现统筹安排、合理配置，实现效益最大化。专项资金分配的这种不规范性，致使“能”者多头要钱、“庸”者讨要无门，导致部门单位之间分配不公、苦乐不均，下级工作永远围绕着“向上争取”转。而这样争取来的资金，使用起来就缺乏约束，因为不争取可能就没有，而“要来的钱，想怎么花就怎么花”，目前财政资金的违规违纪行为，大多与专项拨款有关。三是项目资金配套上存在缺陷。现在的专项资金大都要求地方配套，如农业综合开发、义务教育、国债等，而且配套比例不低，这一政策无疑又是对发达地区有利而对西部贫困地区不利。这样，上级专项拨款越多，地方需要配套的资金就越多，财政压力就越大；但如果不配套，就得不到任何专项拨款，致使西部贫困地区进退两难。一些地方没有财力匹配但又想争到项目，只好上报虚假数字，骗取专项，造成虚假配套。同时专项拨款规定了具体的使用方向，地方政府对这项资金没有较大的支配权，容易造成资金使用上的浪费和低效率，并且在项目建成投产以后，没有后续的维护资金，致使项目没有发挥出应有的效益。
4.财政管理层级过多不利于西部贫困地区的发展。根据《预算法》“一级政府、一级预算”的规定，我国目前实行的是五级政府、五级财权。虽然是相对独立的五级财政关系，但它们之间的关系实质上是由行政隶属关系决定的。因为下级政府官员总是对上级负责，按照上级政府官员的意志和偏好做事，从而往往不去充分考虑所辖区域公民对公共产品和公共服务的需要。这实际上在五级财政之间形成了一种“委托—代理”关系，下级政府官员成了上级政府官员的经济代理人。而且，处于中间环节的省、市、县三级财政，既是上级政府财政的代理人，又是下级政府财政的委托人。省、市、县三级政府财政的这种双重关系，就不能有效监管下级政府财政，往往会导致下级政府财政出现道德风险。从信息传递的机制看，尤为如此。因为管理层级越多，信息传递的渠道越不畅通，从而越使信息传递延滞和失真。一方面由于政府财政管理层级越多，其事权边界不易划分。1994年实行分税制以来，由于实行五级财政，在实际工作中出现了许多各级政府职责权限的交叉或错位，很多工作难以分清它们应隶属哪级政府的管理边界。比如，我国省以下政府承担着提供社会的大部分公共产品和公共服务，市、县两级政府是负担社会安全保障网的主要载体。而按照国际惯例，社会安全保障责任通常应当主要由中央政府承担；其次由省级政府承担。各级政府间的这种职责划分不清且随意性又大，往往造成上级政府过多地侵占下级政府的财权，以致地方公共产品和公共服务不能得到相应的满足。由于政府财政层级多，使税种财权难以划分。根据国际上的经验，税种设计应当与政府层级相适应才有利于一级政权、一级事权、一级财政的协调运行。但税种的设置数量并不是无限的或人为随心所欲的，它要由很多种客观经济因素、社会发展水平和状况来决定，尤其要受到公众对税收负担承受力的制约。国家税收的种类和水平不仅要维护社会的公平，而且还必须考虑到社会发展的效率，没有效率的公平是不会长久的，甚至会导致社会发展的停滞或倒退。我国现有28个税种，在世界上也是属于税种较多的国家。要将这28个税种在五级政府财政之间进行分配，并确定与各级政府事权相适应的主体税种，应当承认其量化难度很大。
从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，随后大部分省份跟进，2009年7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行。主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省—县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。应当说，省直管县财政对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义。但从试点效果来看，效果不是十分明显，出现了一些难以解决的问题。国家行政学院经济学部教授张占斌先生在《从财政体制到行政体制省直管县改革探讨》中分析“省直管县”改革时指出存在三个方面的问题：一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。也有学者指出，财政层面的“省直管县”是改革的第一步，第二步是行政层面上的“省直管县”，第三步是划小省级管理区域，即分省。这在技术层面的难度特别的大，省级行政区域的划分是一个复杂系统的工程，要考虑历史、自然环境、居住习惯等多方面的因素，在西部贫困地区不是一个最佳选择。“省直管县”改革不是万能的，能否取得实效，关键取决于三个方面的因素。一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后，经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省管县的意义。三是市级财政实力。市级财政实力强弱，是判断省管县还是市管县的重要标准。如果市级财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则应以市管县为佳。西部贫困地区省份地区宽广，经济基础薄弱，省级财政的宏观调控能力差，市级财政实力不强，县级经济的自身发展能力弱小，实行省直管县财政管理体制，势必增加省级财政管理压力和管理成本。
（二）西部贫困地区财政管理体制改革的必要性。
1.有利于促进西部贫困地区产业结构优化升级。财政管理体制是支持西部贫困地区发展的主要支撑，长期以来，西部贫困地区发展存在生产力低、商品率低、结构单一，生态环境恶化，劳动力素质低下的问题，西部贫困地区农业的发展，面临着生态环境与可持续发展，农产品供给与市场需求，粮食问题与国家安全以及大力支持农业发展与国家支持有限诸方面的矛盾和压力。支持西部贫困地区经济成长与起飞的工业，不仅存在着基础薄弱，差距扩大，而且体现着明显的重工业重、轻工业轻、大企业大、小企业小的结构特征，国有经济的比重依然很高，民营经济与外商投资企业比重偏少，且产业发展层次低，企业竞争力差，经济落后，导致西部贫困地区经济发展缺乏自我发展的造血功能。西部贫困地区第一产业比重过大，效益好、创税高的第二产业、第三产业发展缓慢，工业短腿严重。从全国对比情况来看，2007年，全国GDP达到246619亿元，按可比价格计算，比上年增长11.4％。其中，第一产业增加值28 910亿元，增长3.7％；第二产业增加值121 381亿元，增长13.4％；第三产业增加值96328亿元，增长11.4％。全国三次产业结构比例为11.7∶49.2∶39.1。甘肃省庆阳市GDP达到200.82亿元，按可比价格计算，比上年增长13.3％。其中，第一产业增加值32.43亿元，增长4.5％；第二产业增加值118.92亿元，增长18.5％；第三产业增加值49.47亿元，增长8.1％。从结构看，三次产业增加值占生产总值的比重分别为16.15％、59.22％和24.63％。与全国相比，第一产业、第二产业比重分别高出全国4.45个和10.02个百分点，第三产业比重低于全国14.47个百分点。第三产业发展明显滞后，而增长较快的第二产业，主要靠石油企业拉动，税源单一，经济发展风险大。2007年，来自石油企业的税收18.5亿元，占大口径财政收入的71.14％，增收近3亿元，占大口径增收总额的67.12％。仅长庆油田分公司一户重点企业税收累计入库11.32亿元，占全市大口径财政收入的43.44％。来自交通运输、邮电信息传输、金融、房地产、租赁及商品零批发业等第三产业的税收，仅占税收总额的8.62％。西部贫困地区财政体制改革滞后是其产业结构调整滞后最为主要的原因，改革西部贫困地区财政体制，增强其造血功能，有利于支持西部贫困地区进一步调整产业结构，促进产业结构的优化升级。
2.有利于缩小全国各地区之间财政收支差距。2000年以后，我国财政收入不断大幅度增长，特别是近五年，国家财政收入不断跃上新台阶：2003年全国财政收入突破2万亿元，达到21 691亿元；2005年财政收入突破3万亿元，达到31 649.29亿元；2007年，全国财政收入突破5万亿元，达到51 304亿元。用了两个2年时间使全国财政收入跨了两个大台阶。这表明我国财政收入增长的稳定性进一步增强，财政发展的步伐不断加快。然而，由于财政管理体制改革滞后，财政政策的倾斜和着力点差异，使全国发展很不平衡，西部贫困地区财政收入增长缓慢，与东部发达地区财政收入差距在不断扩大。以甘肃省和上海地区为例，2005年甘肃省人均地方财政收入为473.82元，是上海地区1998年人均2600元的19％、2003年人均5179元的9％、2005年人均8053.41元的5.9％，在全国31个省份中列第30位，仅高于西藏；2007年甘肃省地方财政收入190.6亿元、大口径财政收入391.6亿元，分别是上海地方财政收入2102.63亿元、大口径财政收入7310亿元的9％和5.3％。地方财政收入和大口径财政收入在全国31个省份中列第27位，仅高于海南、宁夏、青海和西藏。甘肃省2007年人均收入9527元，是上海65 473元的14.55％，仅高于云南和贵州。西部贫困地区发展也很不平衡，以同属革命老区的陕西省延安市和甘肃省庆阳市为例，两市自然条件相同，同属黄土高原丘陵沟壑区，土地总面积和人口相当，均在200万以上，2007年庆阳市完成GDP 200.82亿元，只占全省总量2330.55亿元的8.6％，比延安市594.03亿元少393.21亿元；表现在财政收入方面，庆阳市与延安市基本同时起步，但发展却异常悬殊。在分税制刚实施的1994年，庆阳市大口径财政收入比延安市少1.8亿元，小口径财政收入仅相差3444万元。而到2007年，庆阳市大口径财政收入完成26.06亿元，小口径完成10.42亿元，比延安市的175.4亿元、72.7亿元分别少149.34亿元和62.28亿元。另外，截至2007年底，庆阳市财政账面赤字5.03亿元，加上暂付款挂账2.7亿多元，实际赤字达8亿元左右。乡村两级债务6.18亿元，政府债务约17.8亿元。2005年甘肃省地方一般预算收入为123.5亿元，支出为429.34亿元，财政自给率为28.4％，庆阳市财政自给率有5个县在10％以下，大大低于全国52％（2005年度）的平均水平。有关资料显示，西部贫困地区人均GDP只占全国水平的60％左右。在财政支出方面，西部贫困地区增长缓慢。以甘肃省为例，2000年甘肃省在全国31个省份中列第25位，2001年、2002年均列第26位，2003～2005年列第27位；财政收支差额由2000年的126.94亿元增加到2005年的305.84亿元，增长了24倍。陈昌盛、蔡跃州在《中国公共服务发展报告》中指出：2000～2004年甘肃各类公共服务在全国的位次总体靠后，除去科学研究在全国排名第19位外，其余七类公共服务在全国排名均在25位之后，尤其是基础设施和环境保护在全国排名倒数第一。在财政赤字方面。1994年实施分税制财政体制后，西部贫困地区财政赤字快速增长。以甘肃省为例，该省2001年赤字额达到33.21亿元，截至2005年底，甘肃仍有8个市（州）本级和67个县（市、区）存在财政赤字，赤字面达到77.91％，高于全国和西部省份的比例；赤字额达到29.56亿元，占全国的15.3％、占西部省份的23.7％，是全国财政赤字最多的省份。通过西部贫困地区财政体制改革，从财政体制上缩小区域之间收支差距，协调不同地区之间协调发展。
3.有利于促进整个中华民族的共同繁荣。没有西部贫困地区的繁荣，就没有全民族的繁荣。全国人口中近1／4居住在西部贫困地区，只有加快西部贫困地区的发展，提高西部贫困地区民众的收入水平，使庞大的潜在需求变成现实的市场需求，才能为经济增长开拓出更加广阔的市场空间。西部贫困地区居长江、黄河、珠江等大江的上游，是国家生态屏障之所在。只有加快西部贫困地区的发展，使居于高山深谷者尽快从“越穷越垦、越垦越穷”的怪圈中走出，大江大河及其中、下游地区的安全，全国生态环境的改善才有保证。财政实际上是一国政治的全部经济内容，而政治不过是决定公共产品提供即公共资源配置的社会机制。西部开发在行政规制之下进行，忽略了西部贫困地区是边陲、贫困、少数民族聚集区的既成事实，已经偏离了西部开发的本义。通过财政分配模式和分配机制的调整，制定切实有效的真正有利于西部贫困地区全面发展的财税政策措施，有利于促进整个中华民族的共同繁荣。
三、西部贫困地区财政管理体制改革的目标和原则
（一）西部困难地区财政管理体制改革的目标。
西部贫困地区财政管理体制改革的目标同该地区的经济发展目标尽管有不同的分类及标准，但是最终都可以归纳为经济效率与福利公平（社会公平），经济效率是在现有条件下，使得西部困难地区经济增长达到最大化，资源配置效益最大化；福利公平的目标要求该地区经济收入、福利状况的相对与绝对增长差别最小化和均等化，逐渐缩小部门、人员收入和福利的差异。西部贫困地区财政管理改革的目标就是通过资源的优化配置，获得最佳效益，通过地区经济的均衡发展，取得社会公平，实现本地区经济整体水平的提高，实现人们生活质量的不断提高和社会福利状况达到帕累托最优。
1.逐步建立西部贫困地区公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，公共财政框架建设比较好的主要集中在东部沿海发达地区，西部贫困地区一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政。因此，要合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大对西部贫困地区的转移支付力度，实现全国公共服务的均等化。
2.支持西部贫困地区社会经济发展。公共财政的核心点就是要解决市场失灵，要提供公共产品，要满足社会公共需要。公共财政改革过程中最大的争议是在公共财政框架下，财税政策还要不要支持经济发展。有人认为，公共财政的任务就是满足社会的公共开支。笔者认为，在市场经济和公共财政改革的框架下，我国未来的财政政策和税收政策还是要想办法支持经济发展，公共财政和财政支持经济的发展二者不要对立起来，尤其对于西部贫困地区原始积累少，经济基础薄弱而言，财政支出结构经济发展尤为重要，要思考市场经济条件下财政支持经济发展的手段，第一是要大量运用财政贴息的手段，第二可以考虑运用财政投资补助手段，第三可以考虑运用财政股份投资的手段，此外还有税收、政府财政的手段，可以综合运用这些手段支持我国西部贫困地区经济的发展，以建立一个富有生机和活力的西部。
3.通过改革实现财政公平和效率相统一。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，公平与效率已成为新时期财政政策的一个重要目标。它要求通过财政政策的有效选择和适时调整，以及对“市场失效”问题的妥善解决，在不断提高社会经济效益的同时，实现社会的公平分配。市场经济中讲究的是效率，是机会公平，而公共财政要既讲效率又讲结果的公平。由于财政资金是为全社会服务的，财政资金运用的无效率本身就是社会不公平的表现。事实上，效率与公平是辩证统一的关系。首先，没有公平就没有效率。如果没有基本的公平，在自发竞争状态下，就会产生贫富两极分化。其次，没有效率也难以维持公平。合理地配置资源有利于促进经济发展，这样才能为实现真正而持久的公平提供客观基础和物质保障。因此，绝不能以效率牺牲公平，也绝不能以公平损害效率。西部贫困地区财政管理体制改革的目的就是要实现公平和效率的协调统一。
（二）西部贫困地区财政管理体制改革的原则。
1.财权与事权统一原则。在财政管理体制中，财权财力的划分主要是以各级政府，以及同级政府各财政机构其事权的大小作为依据。只有按照财权与事权相统一的原则来划分财政收支范围，并在财政管理体制中将其规定下来，各级政府和同级政府各财政机构，才有相对稳定的财力来保证其职能的实现。一般说来，凡是涉及全国性的财政方针政策，财政收支计划和预算管理制度要由中央统一规定。在这个前提下，地方政府有权对本地区预算收支统筹安排，适当调剂；有权分配自己的机动财力；有权根据中央的财政预算制度，结合本地区的实际情况，制定具体的执行办法和实施细则。应重新划分中央与地方的事权和支出范围，并以法律的形式予以确定，是完善转移支付制度的重要任务。按照公共性、市场化和因引导性的要求，进一步科学规范政府的职能和权限，明确界定中央和地方政府的支出范围、支出责任。
2.向西部贫困地区倾斜原则。加快西部贫困地区经济和社会的全面进步，促进区域协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。加快西部贫困地区发展、形成我国区域发展新格局，是推进全面建设小康社会、实现现代化建设第三步战略目标的重大举措，是适应经济全球化新形势、提高我国国际竞争力的重要条件，是加强区域合作和增进民族团结、保持社会稳定、构建社会主义和谐社会的有力保证。西部贫困地区发展需要国家财政政策一定的倾斜，要进一步优化财政体制，完善倾斜政策，提高中央财政性建设资金包括中央基本建设投资资金、建设国债资金用于西部贫困地区的比例。国家政策性银行贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款，在坚持贷款原则的条件下，尽可能多安排西部贫困地区的项目，采取有力措施提高用于西部贫困地区的比例。对国家新安排的西部贫困地区重大基础设施建设项目，其投资由中央财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资以及企业自筹资金解决，不留资金缺口，地方政府在土地使用、收费减免等方面积极配合。保证西部开发的专项资金每年按30％的比例递增，以支持西部贫困开发的重点项目。
3.兼顾公平与效率原则。公平与效率的正确结合是社会主义市场经济的基本要求。效率是公平的基础，公平是效率的前提。所以，西部贫困地区财政管理体制改革应该体现公平与效率兼顾的原则。一般地说，初次分配要更多地讲究效率；再分配要更多地提倡公平。在财政管理体制中，公平原则有两层含义：一是基于财力均等要求的上解负担公平；二是基于机会均等要求的发展条件公平。上解负担公平主要体现在收入划分上，按各地区经济条件来确定上解任务，使上解负担与上解能力相一致。发展条件公平主要体现在中央对地方的转移支付中，通过确定转移支付额的大小来缩小区域间财政能力的差距；使西部贫困地区享有与发达地区大体均等的发展条件和社会公共服务水平。效率原则也有两层含义：一是基于优化资源配置的经济效率；二是基于这一制度有效运转的行政效率。经济效率准则是指西部贫困地区财政管理体制改革应有利于市场机制运作，尽量避免财权财力的划分对资源的合理流动和市场竞争机制的正常运作产生不利影响，特别要避免财政收支的划分对政企关系的行政性强化。行政效率准则是指该制度要尽可能规范，便于操作，降低体制建立和运作成本。
四、西部贫困地区财政管理体制改革的构想
（一）完善预算管理体制，合理划分预算收支范围和管理权限。
1.继续深化税制改革。首先要深化资源税改革，扩大资源税征收范围，由目前主要限于煤炭、石油、天然气等矿产资源，扩大到森林、水力、草场等自然资源，一则西部贫困地区拥有全国94％的草场资源、51％的森林资源、83％的水能储量和73％可开发的水能装机容量，扩大征收范围，可以广开财源，增加西部贫困地区财政收入；二则可以提高资源利用率，缓解资源短缺的状况；三则可以通过税价关系的调整，抑制资源利益外流。其次实行从价定率征收，并适当提高税率水平。从价定率征收，可以使地方政府更好地运用税收杠杆调节资源级差收入，同时配合税率提高，促进资源产品价格上升，可有效缓解西部贫困地区资源外流导致的利益外流，建立起较为合理的利益补偿机制。再次要不断深化增值税改革。增值税改革的要害是实现生产型增值税向消费型增值税的转变，考虑到目前我国财政的承受能力与西部大开发战略的要求，可答应西部地区优先转型，逐步向东部地区渗透。但在优先转型过程中，要注重处理好中央财政与地方财政间的关系，要辅之以建立有利于西部经济发展的财政转移支付制度，否则，会加剧东西部地区财力横向分配的不均，反而又会抑制西部贫困地区的经济增长。
2.积极完善分税制体制。可以从三个方面进行完善：一要科学配置税种。税种配置应以基本满足地方政府事权为依据，以形成地方固定收入为突破口，合理、科学地界定税源。从西部贫困地区经济发展的重要性来看，应将资源税划归地方政府，以充分调动西部贫困地区地方政府利用资源税调节本地区经济发展的积极性，并及时调整资源税率水平，引导资源合理流动，逐步使西部贫困地区由单纯的资源输出转向资源深加工及增加附加值的发展思路上来。企业所得税应由按隶属关系划分改为中央与地方税源共享、分率计征的共享税。二要合理界定税权。税权划分是完善分税制的一个至关重要的问题，只讲分税，不讲分权、分管，不成其为分税制。从确保中心宏观调控能力与实施西部大开发战略的客观需要出发，应考虑进一步下放税权，凡是对西部贫困地区一些富有特色的税种如资源税、土地使用税等，其权限应全部下放到地方政府，以便地方政府能因地制宜地涵养税源，发展经济，真正实现中央与地方在分税基础上的治理分权和征收分管。三要建立健全地方税体系。地方税建设的核心是主体税种的设置，西部贫困地区可根据本地区的税源状况和区域经济的特点选择具有本地区特色的税种作为主体税。从西部贫困地区经济发展情况来看，一方面资源开采及深加工是未来西部贫困地区经济新的增长点；另一方面西部贫困地区政府也需要充分利用资源税杠杆调节利益分配关系。因此，资源税应当成为西部贫困地区的主体税种。与此同时，随着西部大开发战略的逐步到位，必将带动第三产业的大力发展，为营业税的稳定增长奠定了可靠的基础，确保营业税的主体地位不动摇对改善西部贫困地区的财源结构，增加西部贫困地区财力均具有重要的意义。
（二）规范税收优惠政策，促进西部贫困地区健康快速发展。
实施西部大开发战略要求国家必须从宏观整体出发，制定有利于西部贫困地区经济发展的导向性强的税收优惠政策。首先，要正确处理好税收区域优惠与产业优惠的关系。从本质上说，地区政策与产业政策都是调节生产要素配置的政策，二者具有同一性。但地区政策还调节生产要素在空间上的地区分布，主要解决在哪里生产的问题；产业政策调节生产要素在产业上的部门分布，主要解决生产什么的问题。两者调节的内容不在一个层面上，调节的具体内容不同，不能互相替代。因此，必须摒弃理论界长期存在的用产业政策代替地区政策的错误观点。如何协调二者的关系，孰轻孰重，至少要考虑两点：一个是一定时期内政府的宏观经济发展战略；另一个是地区经济和产业结构的发展状况。从前者来看，西部大开发战略的启动，迫切要求税收区域性政策向西部贫困地区倾斜，要在促进西部贫困地区经济发展方面有所作为；我国区域经济不平衡的程度远远大于产业结构不平衡的程度，因此，税收政策的运用更应侧重于解决区域经济不平衡的问题，要在协调地区经济发展方面有所作为。两个有所作为的核心是税收区域优惠政策地位的强化、重点的转移。其次，要正确界定税收区域优惠与产业优惠的重点。税收区域优惠的重点应由东部地区向西部贫困地区转移，在对西部贫困地区实施区域优惠的过程中，要充分考虑地区差别，不搞“一刀切”。如可以考虑设立内地的经济特区、经济技术开发区、出口加工区等，对有些地区给予所得税优惠，有些地区给予零地价、零税率照顾，甚至对有些地区给予特事特办或超常规的政策等，以便西部贫困地区在尽可能短的时间内吸引大量的资金、技术、人才，实现快速起飞，充分发挥这些地区的辐射带动功能。税收产业优惠的重点是调节基础性、非竞争性产业的发展和升级。为避免导致地区产业结构趋同化和国家支柱产业盲目发展、重复建设、过度竞争等可能出现的逆向调节，对具有明显竞争性的产业项目，如汽车、机械、电子、建材等应充分发挥市场机制的调节作用。税收优惠的重点是基础产业的发展，重要能源、交通、原材料工业，国民经济发展中的弱质产业，科技开发、技术进步、环境保护、资源综合利用等产业。最后，税收区域优惠政策要尽可能地体现国家产业政策的基本要求。为避免无条件限制的区域性优惠给国民经济发展带来的负面影响，从西部贫困地区经济发展的长远利益和国家的整体利益出发，应当根据国家产业政策的有关要求，对促进西部贫困地区经济发展的税收优惠政策加以一定条件的限制，实现税收区域优惠与产业优惠的有效结合。
（三）正确划分事权财权，做到各级政府事权和财权的统一。
从公共财政的角度看，政府的事权主要表现在履行财政的三大职能：资源配置、收入分配和经济稳定的职能。国内外学者普遍认同中央政府主要履行稳定经济和收入分配及跨地区的全国性的资源配置职能，地方政府主要履行地方资源配置职能。在这样的理论原则下，各市场经济国家事权的划分模式是：体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务由中央财政提供；体现地方政府的具体社会事务和地方性公共产品的事权，由地方政府承担；对具有跨地区“外部效应”的社会事务和公共项目与工程，中央政府和地方政府共同承担。要做到这一点，必须进一步明确中央和地方政府承担的事权与财权。
1.事权明确。事权明确就是要合理划分各财政主体的职能范围和权责关系，它是财政体制有效运行的基本前提。具体说来，有如下四个层次：第一层次是国家与市场的事权。国家和市场从来是不可分割的。经济自由基础上的国家干预，抑或国家干预下的经济自由，问题只在于如何划分国家与市场的公共产品，市场提供私人产品，这两个情况自不待言，面对大量存在的亦公亦私的混合产品，如何确定国家和市场的边界，不可能存在统一的界限。国家职能概括为安全、秩序和公益。安全职能即维护领土完整、国家政权和民族利益，秩序职能即维护法律制度、公平公正、个人权益和社会稳定，公益职能即提供公共服务、公共设施和社会保障。除此之外则属于市场的作用范围。简单地说，市场有效的领域国家就要退出，市场失效的领域国家就要介入。这一准则是公共财政的基本含义。第二层次是中央和地方的事权。在我国，历来强调全国一盘棋，地方服从中央，财政上也长期实行统收统支的体制。虽然也先后尝试过分类分成、总额分成、收支大包干等管理办法，以期正确处理中央与地方之间的关系，调动各方面的积极性。但是，始终不能达到预期的目的，财政体制也在“一统就死，一放就乱”的怪圈中摇摆不定。之所以发生这些问题，根本上就是因为没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则。西方财政理论从公共产品的层次出发，认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品则由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。然而，由于受益的多重性和交叉性，准确划分中央与地方事权同样十分困难，必须借用或参照其他一些标准和因素，尤其是经济体制、政治体制和现行的财政体制。第三层次是地方与地方之间的事权。这一点至今仍然是我国财政理论研究的薄弱环节。在我国，地方下放包括省以下政府，层次多，事权难以划分。总的办法仍可采用“受益原则”，谁受益谁掏钱，大体可以将支出范围确定下来。但是，有支就得有收，事权要与财权相对应。我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。第四层次是财政机构之间的事权。财政制度落实得如何，很大程度上取决于财政机构的工作效率和努力程序。在我国，财政组织是一个庞大的体系，合理划分这一体系内的职能和事权范围，也是确保财政体制有效运行的重要前提条件。
2.财权合理。财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的是为了合理划分财权，即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。同时，财权又是各级政府财务分配的依据。明确事权重点在于划分出支出范围，明确财权重点在于划分收入范围。财权要与事权相一致，体现的就是“以支定收”原则。财政收入的划分涉及国家与企业、政府与政府之间的分配关系。市场经济以市场机制为资源配置的基础，国家干预只是为了弥补市场机制的不足。按照这样的事权划分，市场经济必须以企业为主体，政府只是为企业提供公共服务。因此，在收入分配上，企业只有为其所享受的公共服务支付费用的义务。政府提供公共服务所获得的收入即为税收。政府与企业之间的这种服务与被服务、所与支付的关系，无论从行为方式或价值总量上看，都与一般的市场交换相类似，因而，被称为“交换税”，它表明了国家征税的依据。公共服务也是一种“公共产品”，存在着“免费搭车”的问题，虽然企业都需要公共服务，但谁都不愿意承担这种费用，政府只能运用手中的政治权力对社会实行普遍的强制征收。当然，这种分配关系只适用于企业独立于政府的情况。对于国有企业，国家不但要提供公共服务，而且还要提供资金投入，如果将投资者权益纳入税收之中统一征收，实行“以税代利”，则不利于国有企业的发展壮大；如果将“公共付费”性质的税收改为利润上缴，实行“以利代税”，则不利于国家财政收入的稳定。经过反复探索，我国理论界逐渐明确了政府对于国有企业的两个不同身份和权力，即“政权行使者”和“资产所有者”，税收体现的是政治权力，利润体现的是财产权利。政府对于国有企业的“两权分离”必然要求税利分流，按不同的标准划分双方的财权范围。税利分流不但为政府与国有企业之间的财权划分提供了基准，而且为政府间财权划分准备了条件。税利分流要求政企分离、企业自主，政府的收入来源主要是税收。合理划分税收收入也就成了财政体制改革的关键。
3.财力充裕。事权和财权的划分最后都是为了从数量确切划分财政收支。困难只在于，如何将上述事权和财权划分的定性原则转化为财政收入划分的数量标准。一般说来有两个衡量指标：一是全国财政收入占GDP的比重，二是中央财政收入占财政总收入的比重，即“两个比重”问题。简单说来就是必须确保政府财力充裕，即财政收入的多少必须与其所担负的公共职能相适应，确保国家有足够的财力满足其职能需要。然而，国家职能需要或事权范围并没有严格的界限，政府对财政收入的需求有一个很大的弹性区间，其上限就是一定时期政府必须提供的公共产品和公共服务，低于这个界限，国家政权也要受威胁。这个区间就是财政作为宏观调控手段发生作用的区间。如果财力充裕是一个确定的值，国家就不可能实行扩张或紧缩的财政政策。这样说来，所谓财力充裕就是财政收入能够基本满足财政支出的需要，或者说，政府不因支出压力过大、入不敷出而陷入沉重的债务负担之中。因此，衡量财力充裕的一个简单的指标就是财政收支状况。收大于支，表明财政充裕；收小于支，表明财政不足。一个健全的财政体制必须保证财政收支大体平衡，不至于发生严重的债务危机。即使出于宏观调控的需要发生了财政赤字，一旦情况改变之后，就必须尽快减少赤字，实现财政收支平衡。总之，强调财力充裕的财政平衡观是西部贫困地区财政体制改革和完善的主要内容。
（四）完善转移支付制度，缩小西部贫困地区与全国的差距。
转移支付制度是各国协调地区经济发展的主要手段，今后应强化转移支付制度在促进西部经济发展方面的作用，通过转移支付制度，给西部经济发展注入新的活力。首先，要进一步提高“两个比重”，这是实施转移支付制度的基础。提高两个比重要害是要建立起税收收入快于经济增长的理财机制，通过实施积极的财政政策，刺激经济发展，寻求新的经济增长点，不断培植和优化财源；同时要强化税收征管，建立起税务机关—税务代理机构—纳税人三位一体的新型征管模式，确保税收收入的及时入库。只有财政收入充裕，才有更多的资金用于转移支付，从而为强化转移支付制度在协调地区经济发展方面的作用奠定坚实的物质基础。其次，要借鉴发达国家的做法，采用公式化和因素法。无条件补助限于增加地方财政综合实力时使用，以解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这里的要害问题是各地方税收能力与支出需求指标的测定，应当改现行“基数法”为“因素计分法”，在确定转移支付标准时，要综合考虑地方的人口数量、人均收入、城市化水平及税收努力程度等，选取一些不易受到地方人为控制、能合理反映各地收入能力和支出需求的因素，按照这些因素的影响程度确定统一标准，进而确定财政支出水平，力求转移支付资金分配的客观性、公平性，以保证各地在大致相同的条件下提供大致相同的公共服务。有条件补助应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用，以解决财力分配横向不平衡问题。积极创造条件，实现税收返还向多种专项补助形式的过渡，初步设想是取消税收返还，将增值税、消费税统一纳入中央财政收入，对地方实行专项补助，可设立中央委托支出金、中央特定补助金及项目拨款三种补助金。其中，中央委托支出金主要用于关系国家整体利益需中央负担，但具体委托地方政府承办的事务所需经费；中央特定补助金主要用于在地方政府兴办的事务中，中央认为有必要加以鼓励、支持的，可给予一定补助；项目拨款主要是对一些基础性建设项目采取的专案拨款。这样既便于考核资金的使用效果，使有限的资金用在刀刃上，又有利于确定对各地方的补助额，避免地区冲突。再次，在收入划分适度集权、政府支出适度分权的前提下，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，建立促进地区公平的横向转移支付制度，当前，企业跨国跨地区经营、资产重组、注册地与生产销售地分离等，导致税源大量向发达地区流动和转移，可考虑借鉴德国法人税分配办法，将税收调归西部财力弱省，防止因生产要素的正常流动，造成地区差距进一步扩大。实现地区间财力水平的相对均衡，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环境保护和教育）作出补偿。就我国目前财政运行情况来看，实施横向转移支付的条件已经成熟，在抗震救灾等突发性事件中，东部发达地区的无偿支援已具备了横向转移支付的基本特征。然后，提高转移支付总量和扩大一般性转移支付规模，加大中央对西部贫困地区转移支付力度。在转移支付总量不断扩大的基础上，充分考虑西部贫困地区及其基层财政的困难问题，进一步调整财政转移支付结构，对现行的一般转移支付和各类专项转移支付进行大幅度整合，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款规模，削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式，对已形成地方财力的专项补助，将其纳入一般性转移支付范畴，建立起以一般转移支付为主、以专项拨款为辅、以政策性拨款为补充的转移支付体系。其中，一般转移支付主要用于地方提供均等化公共服务，专项拨款主要用于解决公共产品的外溢效应，而政策性拨款则主要用于实现国家特定的社会政策，缩小地方收支差距。一般转移支付形式，不应以各地实际的财政收支为计算依据，而要以各地的客观收入能力和支出需求为依据，这样做既能鼓励地方政府努力征收，克服“藏富于民”的不合理现象，减少税收流失，还能鼓励地方厉行节约，提高财政资金的使用效益。最后，转移支付应尽量做到规范化。在政策制定和操作上降低“随机性”增强“规范性”，强调“引导性”淡化“依赖性”，注重“协同性”避免“分散性”，从而推动经济社会“和谐式”发展。一是应尽快设计出确定各地方税收能力与支出需求数的计算公式，使转移支付额的确定有统一的客观标准，进一步提高转移支付的透明度，排除转移支付过程中的随意性。二是补助数额不宜按一定比率增长，而应一年一定，以便中央政府能根据各地情况灵活调度资金。三是对专项资金实行补助项目资金的专项使用责任制，强化资金治理，尽最大限度地提高资金使用效果，做到补助资金使用、治理的规范化。
（五）缩短财政管理层级，为合理划分税种事权财权创造条件。
前面提到，“省直管县”财政管理体制改革不适宜于西部贫困地区。但管理层级的增多，势必影响税种的合理划分，事权与财权的科学界定，给财政管理工作带来诸多的问题。如何有效缩短财政管理层级，构建西部贫困地区的财政管理层级，笔者认为，为支持西部贫困地区快速发展，可在西部特别贫困地区选择10～20个地级市在行政区域、行政级别不变的前提下，探索实行“中央直管地级市（州）”的体制，“中央直管地级市（州）”不受省级政府管理，以缩短管理层级。
在西部贫困地区实行“中央直管地级市”的可行性：西部地区地域辽阔，土地面积大；地形地貌复杂，山区居多，交通不便，多民族人口聚集，全国五个民族自治区全部在西部贫困地区，实行“省直管县”改革难度极大，但实行“中央直管地级市（州）”，一方面可以达到减少管理层级的目的，另一方面可以增强直管市（州）的发言权，促进西部贫困地区经济社会发展的积极性。
在西部贫困地区实行“中央直管地级市（州）”具体方案：在行政设置级别不变的前提下，赋予直管市州与省级政府同等的经济社会管理权，并给予直管市州税收等方面的优惠政策。在人事管理上，由中央任命“中央直管地级市”党委组成人员，给予中央直管地级市的立法权，人大主任由中央提名，按照程序经人大会议选举产生，实行市长负责制，市长候选人由中央提名，政协组成人员由中央提名，经政协会议选举产生，党的纪律检察机关由中央派出，检察机关等按照法定程序产生。在行政管理上，直接对中央负责，并取消乡镇设置。在财政管理上，税种划分省级不参与分享，在实际运行中形成“中央—中央直管地级市—县区”的行政管理体制，真正实现事权、财权的协调统一。这样既可以切实维护中央的权威，解决“省直管县”运行中的一些困难和问题，也可以维护民族政策促进西部贫困地区的发展，实现国家的总体战略。
（六）建立生态资源补偿机制，为西部贫困地区创造良好的发展环境。
西部贫困地区很多都是生态脆弱地区，其经济增长，一方面较多地依赖于对自然资源的开发，另一方面与这种较低层次的资源开发相伴的是较高的生态成本，当地政府往往处在发展经济与保护环境的双重压力之下，而由于缺乏必要财力保障，当地政府往往存在着过度开发资源、促进经济发展、增加财政收入的短期行为的冲动。建立生态、资源补偿机制就是要根据不同地区内不同资源、人口、经济、环境总量来制定不同的发展目标与考核标准，让生态脆弱但资源丰富的西部贫困地区更多地承担保护生态和资源的责任。以主体功能区建设为例，生态、资源功能区意味着西部贫困地区资源配置方式选择权的损失，限制了当地工业化和城市化的空间这种机会成本的损失必须得到受益者的合理补偿，生态、资源保护和建设者才会在经济上得到激励。充分保证当地政府基本财力，避免由于过度开发生态、资源造成的破坏。国家不仅要增加对这些地区的一般性财政支持。而且要着眼于建立健全生态、资源补偿机制，以保障当地的基本支出需要。建立生态、环境补偿机制的财税政策应包括：纵向财政转移支付政策，适应于国家对实现补偿功能区因保护生态、资源而牺牲经济发展的机会成本；生态建设和保护投资政策，以实现功能区因满足更高的生态环境要求而付出的额外建设和保护的投资成本。比如，青海三江源国家自然保护区、甘肃黄河上游重要水资源补给功能区生态工程建设等；地方同级政府的财政转移支付，适宜于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。另外适时征收生态税和生态专项基金，制定税收优惠、扶贫和发展援助政策，对主体功能区建设中的限制、禁止开发的广大西部贫困地区，以税收优惠、扶贫和发展援助作为生态、资源补偿政策的重要辅助手段，补偿发展机会成本的损失。一是尽快开征生态环境保护税。西部地区不仅自身生态环境脆弱，而且对中东部地区生态环境存在现实和潜在的重点影响，保护西部地区的生态环境在一定意义上也是在保护中东部地区生态环境。中央应将环境保护纳入法制化、规范化的管理轨道。在全国范围内建立生态资源补偿制度，对长江、黄河中下游地区课税对象，依据其所缴纳的增值税、消费税、营业税征收一定比例的环保附加税，并将收入定向转移支付到生态环境脆弱地区。二是积极推进资源税改革。西部地区是我国矿产、能源等资源富集区，但现行资源税在其分配中，中央拿大头、只给地方留下25％，这种分配机制颠倒了资源税的属地性质，忽略了资源开发过程对当地的生态环境污染，也没有对当地政府和居民进行合理补偿。积极推进资源税改革，一方面提高地方资源税分享比例，将资源税更多地留给地方，还有利于缩小东西部之间的差距；另一方面，要充分利用资源税返还给地方的财政资金，建立一套资源开发和环境保护补偿机制，作为当地居民利益和生态环境的补偿。这不仅有利于保护西部地区脆弱的生态环境，而且可以提高当地政府有效财力。
注释：
① 据有关统计，中国60％以上的矿产资源储量分布在西部贫困地区，西部贫困45种主要矿产已探明其工业储量潜在价值占全国的49.31％。以铅、锌为主的有色金属，以锡、镍、钒、钛、稀土为主的稀有战略性矿产，以铂族金属为主的贵金属等储量都占有较大的优势；比如，甘肃的镍矿储量占全国的70％，贵州的铝、磷、汞、锑、锰的储量居全国前5位。西部资源种类齐全，水、煤、油、气四者兼备。西部贫困地区多山，而且落差大，水能丰富，长江、黄河、珠江、澜沧江等江河上游，蕴藏着丰富的水能资源，蕴藏量占全国总量的85％以上，可开发量占全国的81％以上。天然气储量占到了全国总储量的78.75％，如塔里木盆地、柴达木盆地、鄂尔多斯盆地，均发现了大量的天然气资源。石油远景储量仅新疆就占全国的40％，西北贫困地区煤炭储量也达到了全国的40％左右。
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