探索建立面向新型城镇化的国土空间分类体系*，本文主要内容关键词为：国土论文,城镇化论文,体系论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]TU984.2 [文献标识码]A 0 引言 1978-2014年，我国城镇化率从17.9%提升到54.8%①，城镇化快速发展的同时，生态环境恶化、国土空间利用无序等问题也日益凸显。为此，国家明确提出要走新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，全面提升城镇化质量。国土空间是城镇化的载体与利用对象，围绕国土空间合理利用、推动生态文明建设，国家提出一系列的新要求。中共“十八大”报告、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议都提出“促进(实现)生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”；中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》等提出划定生态保护红线、城市开发边界及永久基本农田；《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。要达成上述要求，厘清国土空间开发秩序是关键。因此，探索建立一个相对统一的国土空间分类体系，将成为理顺国土空间开发建设秩序的基础。 分类是根据事物的特点进行归类②，国土空间分类则是根据不同国土空间利用的特点与目的进行归类。分析已有的各种国土空间分类标准及相关研究，分类目的是区分不同分类思路的关键[1-3]；而围绕我国历版用地分类标准的讨论，多集中在对农用地[4]、工业用地[5]、物流用地[6]、旅游用地[7]等地类进行进一步细分，总体思路比较接近；部分研究则通过总结英国、日本、澳大利亚以及中国香港、中国台湾等地经验，提出我国国土空间分类应加强可持续发展、弹性控制、混合用地、生态保护、政策管控等方面的意图表达[8-11]，或是结合我国当前面临的生态环境退化、资源枯竭等问题，建议对用地分类的总体思路进行修正[12-17]，但尚未进一步提出具体方案。 为此，本文将在系统分析我国已有国土空间分类标准的基础上，思考面向新型城镇化的国土空间合理利用逻辑及相应空间分类应该发挥的功能作用，提出相应的国土空间分类方案，并以北京市和山东桓台县为例进行实证研究。 1 我国不同时期各部门国土空间分类分析 改革开放以来，我国日益加强与国土空间利用相关的规划和管理工作，相继出台了十多项国土空间分类标准，这些分类标准的制定部门、制定背景、分类依据、关注重点等方面均有所差异(表1)，使我国的国土空间分类体系呈现如下主要特征。 1.1 分类形式：多种标准并行，部门特色突出 我国空间规划体系呈现多元化状态[18-19]，据不完全统计，经法律授权编制的规划至少有83种[20]，其中涉及国土空间全域且有法理或政策基础的有土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划，分别由国土部门、住建部门、发改部门和环保部门主持编制。这些部门从各自工作需求出发，均制定了相应的国土空间分类标准，但不同分类的关注重点却存在较大差异。
国土部门的土地利用总体规划旨在保护耕地与基本农田、控制建设用地，分类更注重非建设用地的细分。2010年市县乡三级“土地利用总体规划编制规程”中的“土地规划用途分类”包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域和自然保留地10个一级类。尽管有7类用地属于非建设用地，但实际规划编制和实施管理关注的重点在于耕地和建设用地，尤其是建设用地中的城乡建设用地。 住建部门的城乡规划关注城镇内部用地功能与布局的引导与调控，对建设用地的划分更为细致。2011年版《城市用地分类与规划建设用地标准》虽然统筹考虑了城乡用地，并专门制定了“城乡用地分类”，但仅粗略地将非建设用地分为水域、农林用地和其他非建设用地3类，而城市建设用地分类则延续以往标准的细分做法，包括居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地8个大类。 此外，发改部门的主体功能区规划意在为区域空间开发方向提供指引，而环保部门的生态功能区划则是为物质空间环境建设提供生态底图，其空间分类往往从区域出发作出大尺度划分。 1.2 分类思想：反映不同阶段的国土空间管理需求 随着社会经济发展与规划管理需求的变化，我国国土空间分类的思路也不断发展。最具代表性的当属国土部门的土地调查分类和住建部门的规划用地分类的演变过程。 改革开放后，我国土地管理工作刚刚起步，亟需摸清家底，因此1984年全国农业区划委员会制定了第一版“土地利用现状分类”，将国土空间分为耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地8大类，以便对我国土地利用情况进行概略调查；随着土地管理工作的深入，为掌握更为细致的用地情况并开展土地登记，1989年出台了“城镇土地分类”，自此城乡各形成了一套用地调查分类标准。进入21世纪后，为适应城乡一体化发展要求以及城乡地政统一管理的需要，2001年制定了城乡统一划分的《全国土地分类》(试行)，但由于相关准备工作和配套制度的不足，这一标准并未得到全面执行，直至2007年国家标准《土地利用现状分类》出台后，城乡用地统一调查才逐步得以落实。 城乡规划分类标准的演变同样如此。1990年制定的城市用地分类标准，将城市用地划分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地10个大类，体现了计划经济年代政府统一控制用地、统一开发利用的思想。但伴随社会主义市场经济体制的确立以及城镇土地有偿使用制度的全面推行，很多传统由政府单一投资建设的用地类型面临公益性和经营性的分异，其中公共设施用地尤为明显。因而，2011年住建部门在综合考虑城乡统筹发展、公益性用地和市场化用地分异等需求的基础上，对原用地分类标准进行了修订，明确提出覆盖行政区全域、按照建设用地和非建设用地系列设置的城乡用地分类，将公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地等具有不同政策导向的用地类型予以区别设置[22-23]。 1.3 分类依据：功能覆盖为主，逐渐关注用地政策和空间形态 总结国内外各类国土空间分类方式，基于不同的分类依据，大致可分为用地功能分类、政策区分类和空间形态分类三种[11，21]。用地功能分类以用地性质作为划分标准，一般划分为居住、工业、商业、公共设施、绿地、交通设施等用途类别；政策区分类是以政策目标为标准划分空间，以对经济、社会、功能、形态等进行多方面控制；空间形态分类强调对不同开发情形下空间景观的控制，通常分为城市地区、乡村地区、高层建筑区、低密度开发区、开阔地等[11，24]。 我国国土空间分类标准虽然繁多，但多数依据的是用地功能覆盖状况，如国土部门和住建部门的各版用地分类都是如此。究其因，用地功能是开发控制的核心内容，依此划分空间是最直观的空间分类方式。但是，多年的实践经验表明，仅考虑用地功能的国土空间分类，无法完全实现对国土空间资源的综合管控，政策区分类和空间形态分类也逐渐得到关注。如：主体功能区规划和生态功能区划便主要依据政策意图划分空间，前者将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，后者则根据生态评价划分若干生态功能区，且不同分区对应不同的空间利用政策。近些年，城乡规划实行的禁止建设区、限制建设区、适宜建设区划分，土地利用总体规划采取的允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区等管制分区，也都体现了政策区分类和空间形态分类相结合的发展趋势。 2 面向新型城镇化的国土空间分类功能作用思考 走新型城镇化道路不仅对国土空间开发格局优化提出了新要求，也为全面反思国土空间分类的功能作用，尤其是其政策意图提供了一个契机。新型城镇化要求走以人为本、集约、智能、绿色、低碳的发展道路，中共中央十八届五中全会进一步提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。结合我国新型城镇化和生态文明建设的总体要求，国土空间分类应该依次发挥几点功能作用。 2.1 合理管控国土开发强度：强化国土空间用途管制，优化国土空间开发秩序 国土开发强度代表一个地区建设用地占国土空间的比重③。城镇化的快速推进，带来了建设用地的迅速扩张，部分地区国土开发强度过大、建设用地低效利用现象突出，这一趋势必须遏制。全国第二次土地调查结果显示，2009年全国建设用地总面积3500万
，相比1996年一次调查时的2918万公顷增加了582万
，年均增长了44.8万
，国土开发强度从3.0%上升到3.7%④，其中作为重要粮食生产基地的中部地区建设用地增长速度更呈现出上扬态势，由2002-2005年的1.3%提升到了2005-2008年的1.4%[25]，建设用地的快速和无序扩张已逐渐威胁到我国的粮食和生态安全[25-26]。 控制国土开发强度、有效管控新增建设用地规模是国家意志的重要体现。1998年修订后的《土地管理法》实行土地用途管制，将土地用途划分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地、控制建设用地总量；2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步提出：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”；中共十八大报告、十八届三中全会等也都提出要控制国土开发强度，强化国土空间用途管制；《生态文明体制改革总体方案》针对健全国土空间用途管制制度，要求“将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量”。 各类空间规划长期关注和把控的重点在于建设用地与非建设用地。城乡规划采用“三区四线”(禁止建设区、限制建设区、适宜建设区；蓝线、绿线、黄线、紫线)来对建设用地进行管控；土地利用规划提出“三界四区”(规模边界、扩展边界、禁建边界；允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区)的建设用地空间管制体系；主体功能区规划提出的“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域”同样也旨在管控不同地区的国土开发强度；而生态功能区划则是通过“底图划定”的方式对国土空间开发建设进行限制。 因此，优化国土空间开发秩序是形成合理国土空间利用格局的基础和前提，处理好建设空间与非建设空间之间的关系也是国土空间分类应体现的关键诉求和根本出发点。 2.2 差别化利用城镇村空间：尊重城市发展规律，有序统筹城乡空间利用 推动城乡一体化发展是新型城镇化的关键内容，但城乡一体化发展不代表城乡采取无差别、均一化的空间利用模式。相反，不论历史，还是未来，城市、城镇、乡村的建设、土地利用、空间管理特征明显有别。城市发展有其自身规律，一个地区的发展离不开当地的自然禀赋、产业基础、民俗乡情等实际情况，也离不开全国或区域城镇化的大格局。正如中央城市工作会议所提出的，“各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇协作协同，形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局”。新型城镇化要求尊重城市发展规律、有序推进城市发展，决定了不同城市、城镇、乡村的空间利用目标是各异的。同样，相比于城市和城镇，乡村更应当找准自身定位，注重乡土特色及民俗文化的保存，“要让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁”，现实中，城市、城镇和乡村的建设用地利用情况差异显著，尤其是农村居民点建设用地规模过大、效率低的问题较为突出[22]。基于不同的发展目标与现状特征，同时考虑到我国城乡有别的土地所有制架构，城市、城镇和乡村为实现城乡一体化发展目标，所采取的规划、建设与治理方式都将存有差别。 因此，面向新型城镇化的国土空间分类体系应在有效管控国土开发强度的前提下，有序统筹城乡空间利用，差别化地利用城市、城镇和乡村空间，使其各尽其能、合理有序。 2.3 优化国土空间开发格局：压生产空间、保生活空间、优生态空间，合理化布局结构 推进新型城镇化，亟需调整和优化“三生”空间结构。根据《中国城市建设统计年鉴》，2012年我国城市建成区中居住用地占比为31.3%，工业用地占比为19.1%，而伦敦、纽约、东京等国际大都市的工业用地占比一般不超过10%，居住用地占比则较高，如东京2006年居住用地占城市建设用地比重达58.2%⑤。可见，我国当前生产空间比重过大，而生活、生态空间明显不足。 优化“三生”空间结构布局，首先需明确各类空间的内涵。就土地功能而言，生产、生活和生态功能是三项基本功能，但相互间存在大量重叠与交叉[27-28]，因此“三生”空间应以其主导功能作为区分，其中生产空间指土地作为生产要素来获取产品与服务、以提供经济产出为主要功能的空间，生活空间指为人类的基本生存和发展提供承载、以满足安居需求为主要功能的空间，生态空间指发挥人地关系调节作用、以提供生态系统服务为主要功能的空间。此外，道路交通、行政机关等设施空间，将为“三生”空间的有序运行提供着支撑与保障，属于保障空间，作用显著且独立存在。 根据以上功能划分，可以发现生产活动、生活行为、生态保育、保障支撑等各类空间均存在于不同类型的地域单元中，换言之，城市、城镇与乡村中均含有生产、生活、生态、保障等不同功能的空间。因此，在城镇村地域划分的基础上进一步划分各类主导性的功能空间。 2.4 有效管理各类开发行为：衔接建设管理和资源保护需求，构建不同用途的空间分类 国土空间的开发利用必然体现到具体的建设活动和资源保护行为中。在我国，依据用途进行管理是传统的做法。《土地管理法》要求实行土地用途管制，中共十八届三中全会提出实行统一国土空间用途管制的全面深化改革要求。因此，以具体用地性质和功能为基础细化各类空间分类，既是业已存在的管理模式基础，也是未来深化改革的要求。 与此同时，中共十八届三中全会提出要“处理好政府与市场的关系”，中央城镇化工作会议进一步强调“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府在建设基础设施、提供公共服务等方面的职能”。国土空间利用应该体现政府主体和市场主体的不同责任，按照空间支撑的服务产品属性差异，区分以政府提供为主体的公共产品、以市场提供为主体的非公共产品，如：前者包括道路、公园、医疗、教育等设施空间和生态空间，后者包括工业用地、商业用地等。 2.5 促进多规衔接协同：适应“多规合一”发展趋势，构建合理空间规划体系 当前我国多部门空间规划并行，在空间分类上也都遵循各自的体系，给多规衔接协调带来阻碍。以国土部门的土地规划分类和住建部门城乡规划的城乡用地分类为例，尽管标准制定时已考虑了二者间的对接关系，但仍存在一些问题，如：部分地类名称类似但涵义互为包含，最为突出的是土地规划分类中的城乡建设用地和城乡规划用地分类中的城乡居民点建设用地，前者包括城镇用地、农村居民点用地、采矿用地和其他独立建设用地，而后者仅包括城市、镇、乡和村庄建设用地；部分地类名称类似但涵义互有交叉，如土地规划分类中的特殊用地强调空间上落在城乡建设用地范围之外，而城乡用地分类中的特殊用地则未提及这一要求，且不包括殡葬、宗教、涉外等用地；此外，还存在一些对应地类缺失的现象(表2)。 分类标准的不统一和不协调对国土空间的科学利用与有效管理是一大障碍，但鉴于我国各部门国土空间管理的侧重点不同，大部分规划也具备相应的法理依据，因此，面向新型城镇化的国土空间分类应尽量协调各分类标准，以创造一个可供各方对话的语境和平台，为促进“多规合一”提供基础。 3 面向新型城镇化的国土空间分类体系构建 3.1 国土空间分类原则 构建面向新型城镇化的国土空间分类体系，首先明确以下三条原则：(1)分类范围：国土空间全域覆盖，不重不漏；(2)分类目标：综合考虑新型城镇化背景下国土空间利用与管控的多重问题与需求；(3)分类层级：采用多级分类体系，高层级的类别设置将反映相对重要的国土空间管控意图，以形成合理的国土空间开发秩序。 3.2 国土空间分类方案 基于上述分析与思考，形成国土空间分类方案如下(图1，表3)： 分类体系包括2个一级类、5个二级类、16个三级类和24个四级类。其中一级类关注“建与非建”，以是否建设作为划分标准，突出国土开发强度控制。二级类突出“城市—镇—乡村”差异，科学推进城乡统筹发展，其中其他建设空间是指除城市、镇、村等集中建设区域外的建设空间，以区域性设施、独立工矿为主。在城市—镇—乡村的分级基础上，实际应用时，各地可结合具体情况将镇与城市或乡村合并，从而形成“城镇、乡村”或者“城市、村镇”等不同体系。三级类在城镇乡各层级的国土开发强度均得到有效控制的基础上，促进“三生”空间结构调整，逐渐形成以人为本的空间利用结构。四级类细化功能分区，进一步按工业、商服业、居住、公共服务、交通设施等空间用途进行细分，既衔接建设管理和资源保护的需求，也对接当前的各种用地分类标准。在实际应用中，可以将四级类中水域生态空间和陆域生态空间直接代替三级类的自然生态空间。
图1 面向新型城镇化的国土空间分类框架 资料来源：作者自制 此外，围绕促进新型城镇化发展构建的国土空间分类并非是一个孤立的分类体系，而是尽量与现有的各部门国土空间分类做到有机衔接。《土地利用现状分类》(2007)、土地规划分类(2010)、《城市用地分类与规划建设用地标准》(2011)中的城乡用地分类与城市建设用地分类以及《镇规划标准》(2007)的用地分类等现行主要用地分类标准，都可以进行对接转换(表3)。 4 国土空间分类体系试验应用——以北京市和山东桓台县为例 上述面向新型城镇化的国土空间分类体系一方面可用于分析土地利用现状，发现各类空间的结构特征与变化情况，同时也可用于解读规划，比对不同部门规划方案的差异与工作重点。下面以北京市和山东桓台县为例，分别对实际土地利用情况和不同部门的规划方案进行解读和分析。 4.1 北京市各类空间规模与变化特征 2001年、2006年、2010年，北京市全域建设空间规模分别为2710
、3034
和3281
，国土开发强度分别为16.5%、18.5%和20.0%。就建设空间增长趋势来看，2001-2010年扩张速度始终较快，其中2001-2006年年均增量为65
，2006-2010年年均增量也达到62
。各区县的开发建设情况与各自的主体功能定位较为匹配，通州、大兴、顺义等城市发展新区国土开发强度稳定提升，怀柔、平谷、密云、门头沟等生态涵养发展区开发建设控制较为有力。就绝对量而言，建设空间增量主要集中在大兴区和通州区，分别为101
和90
，二者同属城市发展新区，是北京未来重要的城市发展依托空间，此外朝阳区建设空间增量也较大，为73
(图2，图3)。具体到“三生”空间来看，农业生产空间和自然生态空间分别约占全市总面积的四分之一和二分之一，2001-2006年间，农业生产空间规模出现明显下降，占比从28%下降至25%，自然生态空间规模出现上升，占比从55%上升至57%，这一方面与建设空间的扩张有关，同时也受当时大规模的绿隔建设政策影响。2006-2010年，农业生产空间规模基本保持稳定，自然生态空间规模则渐渐回落至2001年的水平。建设空间内部的生产、生活和保障空间呈现“三分”格局，就2010年城市和城镇总体来看，生产、生活、生态和保障空间分别占比33%、30%、6%和31%；城市和城镇区分来看，二者的生活空间占比相当，但城市的生态空间和保障空间比例更高，生产空间比例更低，此外，无论是城市还是城镇建设空间，生态空间比例都仍待提升(图4，图5)。
图4 2001-2010年北京市农业生产和自然生态空间变化 资料来源：北京市土地利用变更调查
图5 2010年北京市城镇“三生”空间结构 资料来源：北京市城镇地籍调查。 4.2 山东桓台县“两规”方案比较 采用本文构建的国土空间分类体系分析桓台县土地利用总体规划(以下简称“土规”)和城乡总体规划(以下简称“城规”)发现：就一级类来看，“两规”的建设和非建设空间规模差别不大，国土开发强度相当，但土规建设空间形态在耕地的影响下更为碎片化，城规则更为注重规划建设空间的形态完整，“两规”布局不一致的空间占18%。就二级类来看，“两规”布局不一致的空间占24%，其中土规的城镇建设空间、乡村建设空间和其他建设空间规模分别为53.1
、43.1
和29.2
，城规分别为107.4
、12.8
和1.3
，可见尽管城规为县域全覆盖的城乡统筹规划，但重点仍然是城镇，对农村居民点和区域性设施的用地需求关注较少。就三级类来看，在非建设空间规模大体相当的前提下，土规的农业生产空间和自然生态空间分别为338.9
和44.9
，而城规分别为311.9
和75.7
，可见土规注重耕地保护，而城规关注大范围的生态空间营造，且“两规”布局不一致的空间高达37%(图6，见封二)。
5 结语 国土空间的分类管控对新型城镇化进程中促进国土空间合理利用至关重要，而科学合理的国土空间分类体系则是有效实行国土空间分类管控的基础。结合我国当前新型城镇化的发展需求，以厘清国土空间开发秩序为出发点，本文探索性地提出具有强化建设空间管控，突出城市、镇、乡村地域差异，关注生产、生活、生态及保障空间合理利用，重视体制机制改革等特征的国土空间分类体系，方案特色可概括为1套体系(国土空间分类体系)、2类管控(建设和非建设空间管控)、5类分工(城市建设空间、城镇建设空间、乡村建设空间、其他建设空间、非建设空间)、4类空间(生产空间、生活空间、生态空间、保障空间)、多种功能用途，此外，该分类方案可根据需要进行城镇和乡村、城市和村镇等多种类型的体系重构。同时以北京市和山东桓台县为例进行了实际应用，分别展示了国土空间分类体系在用地现状分析和不同规划解读对比方面的作用。在此基础上，今后的工作需进一步关注与之相配套的空间利用与评价标准的研究，以更好地指导各类国土空间的配置、使用及管理。 *本文原图为彩图，如需原图请向作者或《城市发展研究》编辑部索取。 ①数据来源：《中国统计年鉴2015》。 ②释义源自《辞海》。 ③引自《全国主体功能区规划》，2010年。 ④数据来源：第二次全国土地调查。 ⑤数据来源：石忆邵，彭志宏，陈永鉴，等编著.国际大都市建设用地规模与结构比较研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.
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探索建立以城市化为导向的新型地域空间分类体系*_建设用地论文
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