反偷渡活动的防治对策研究，本文主要内容关键词为：对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D917 文献标识码：A 文章编号：1008-5246(2003)03-0084-05
20世纪90年代中期以来，偷渡活动已成为发展最快、利润最大、数量最多的跨国犯罪 之一。1993年6月10日，美国联邦参议员罗斯在美国参议院透露，从1983年到1992年， 犯罪团伙一共运送了10万名中国非法移民，合计偷渡人口集团每个月的收入就有2.5亿 美元。[1]另据英国移民和国家指导署估计，每年大约有3000万人从发展中国家被偷渡 到发达国家，贸易额价值在120亿至300亿美元。联合国2000年发表的统计数字则表明， 人口走私利润每年高达70亿美元，涉及2亿人口。[2]显然，巨额利润的驱使是偷渡活动 日益猖獗的最大诱因之一，而世界经济一体化趋势的不断加剧，交通、通讯工具的日益 发达，以及各国间人员流动和往来的日趋频繁，无疑将使偷渡活动的犯罪浪潮更加汹涌 。我国加入WTO后，随着经济全面开放，各行各业都面临着全方位的冲击和挑战，反偷 渡斗争当然也不例外。据世界观光组织秘书长费兰贾利的预测，公元2020年时，仅仅前 往中国大陆参观的外国观光客就将达1.3亿之多。[3]可以想见，入世后我国的反偷渡斗 争将面临更加复杂、严峻的态势。
为了有效地防范偷渡犯罪，必须坚持两手抓的方针：一手抓社会治安综合治理，一手 抓反偷渡专项斗争。只有如此，才能应对入世和经济全球化的挑战。具体应注意做好以 下几方面的工作：
一、加大法制宣传教育力度，提高群众对反偷渡工作的认识
要尽快扭转群众中的“要想富，去偷渡”的错误认识和偷渡在群众中“恨不起来”的 被动局面。尤其是要在经济比较贫穷落后的沿海沿边地区大力宣传出入境管理法，使之 家喻户晓，让广大群众知法、懂法，进而守法，并通过生动典型的案例，实事求是地宣 传教育广大群众，切实使他们认清偷渡活动的危害性和严重性，明白政府的反偷渡决心 和信心，从而提高群众的反偷渡意识并积极、自觉地与偷渡违法犯罪活动作斗争。例如 ，可以考虑与电视台配合，策划制作反偷渡违法犯罪活动方面的专题电视片，在全国范 围内尤其是在偷渡违法犯罪活动比较猖獗的沿海沿边地区广为播放，公开宣传。事实上 ，我国在与一些社会危害比较严重的犯罪作斗争的过程中，就已经采取了这样的方式， 如关于反映打击毒品犯罪活动的大型电视记录片《中华之剑》，以及专门反映与走私犯 罪活动作斗争的大型电视记录片《中华之盾》等就曾在全国播放，并收到了很好的效果 ，充分证明了这是发动广大人民群众与违法犯罪活动作斗争的一条行之有效的路子。[4 ]
二、强化沿海管防措施，切断偷渡活动的途径
从出入境口岸以外的沿海水域乘船偷渡是偷渡活动的一种常见方式，因而强化沿海管 防措施，提高社会面的防控能力，切断偷渡活动的途径，是防治偷渡活动的重要措施之 一。为此，应注意做好以下几方面的工作：一是加强港口管理，切实落实每日清港制度 ；二是加强船舶管理，严格落实船只分层次管理的各项规章制度；三是加强船管站建设 ，真正做到“人员、经费、站址、制度”四个落实，对不称职的船管员要及时予以清理 ；四是抓好人口分层次管理，加强对偷渡被抓人员、遣返人员和嫌疑人员的重点管理， 建立重点人员的档案管理制度，随时掌握他们的活动动态；五是加强特种行业管理和重 点部位的控制及交通要道的巡逻检查工作；[5]六是各级党委和政府部门应高度重视， 与公安部门协作配合，齐抓共管，综合治理，对偷渡违法犯罪活动的重点部位、复杂场 所、重要海域、重点船只和偷渡团伙内部，有重点、有目的、有针对性地采取措施，做 到耳聪目明，敌动我知，形成反偷渡的综合治理体系。
三、严格出入境检查，堵塞口岸反偷渡漏洞
口岸偷渡，是指企图偷越国(边)境的不法分子利用伪造的护照、证件，以及采取其他 欺骗手段或隐蔽手段，在对外开放口岸蒙混过关的各种非法出入境的行为。这种行为不 仅严重干扰了口岸出入境检查和管理的正常秩序，而且对外也造成了不良影响，引起了 一些国家的疑虑和不安，甚至引起一些外交交涉，损害了国家的形象。因此，世界各国 无不在边境地区和开放口岸加强管理和查验，配备先进的检查仪器设备以尽量减少偷渡 行为的发生。例如，日本在国际机场、港口都增设了先进的仪器，以检验护照、签证等 出入境证件的真伪。据日本成田机场官员透露，自20世纪90年代以来，该机场每年查验 出的偷渡者多达1万人以上。美国为了堵住从墨西哥源源不断而来的大批偷渡者，在与 墨西哥接壤的边境线上，设置了重重铁丝网，并配备了电子侦察仪和红外线夜视仪。边 防警察在配有高压探照灯的直升飞机的协助下，昼夜巡逻在边境线上。据美国移民和归 化局统计，在墨美边境地区仅1983年就堵截偷渡者110万人次。[6]
因此，运用现代高科技手段甄别技术含量高、人工难以识别的伪假证件是堵塞口岸偷 渡至为重要的一环。长期以来，在伪造、变造出入境证件与反伪造、变造出入境证件的 斗争中，一直存在着“道高一尺，魔高一丈”的技术实力较量。[7]随着科学技术的发 展，偷渡的组织者伪造假护照、假居留证、假身份证、假出入境验讫章的手段越来越高 超，造出的各种证件，从花纹图案、线条色彩足以达到了乱真的程度。为了对付边防检 查，偷渡人员往往都要作充分的准备，有的还经过有关的模拟训练。训练的内容通常是 边防、海关的检查程序以及有关常识，如何对付边防、海关检查的办法，编造护照、签 证的来源及申办过程，有关前往国的地理环境、风土人情及外国移民局的情况，有的还 经过外语训练，能讲一口流利的外语。所以，他们对前往国及港澳台地区的名胜、著名 建筑物、娱乐场所以及我口岸管理的情况非常熟悉。因此，边防检查部门一方面应当加 强对检查人员辨假鉴伪能力的训练，通过各种形式的国际交流，使边防检查人员熟悉各 国护照、签证、出入境证件和印章的特点，分析了解口岸偷渡人员活动的规律、特点及 心理特征，提高办案水平，掌握反偷渡斗争的主动权；另一方面，积极与有关科研部门 通力合作，刻苦攻关，针对实践中存在的漏洞研制开发出先进的检查仪器和设备。同时 ，加大科技投入，大力引进国际上已有的先进技术设备和检测方法，在口岸检查单位配 备EDISON系统、电视监控系统的基础上进一步配备“X”光透视显微分析仪、高分辨率 显微放大镜与墨迹色谱分析仪等设备来识别伪假证件；在证件制作上除使用“水印”、 “微印刷”、“暗徽”等传统工艺外，进一步推广使用激光打印照片、双维印刷码、多 角度光变图形等技术，防止伪造、变造证件；建立起有效、直接、快速的信息沟通网络 ，实现发照系统与验证系统的电脑联网。[8]今后还可以研究在护照资料页上添加持照 人指纹，同时将指纹存入发照数据库，提高发现、堵截、打击能力，有效地查禁企图从 口岸混入混出的偷渡分子，不使偷渡人员的偷渡企图轻易得逞。
实践表明，加强打击偷渡活动的情报信息工作，加强各省、自治区、直辖市公安机关 之间的信息交流与合作，是打击偷渡活动一项行之有效的措施。为此，公安部门首先应 当注意搜集偷渡活动，尤其是跨国偷渡集团违法犯罪活动的情报，建立微机联网，实现 信息共享，以增强预警性；其次，要全面开展对有关偷渡人员，尤其是偷渡集团首要分 子、骨干成员的专项调查，及时准确地掌握各种偷渡集团犯罪活动的手段、规律，对涉 案人员统一归口管理，建立偷渡犯罪的资料库、信息库。对抓获的偷渡集团成员，逐一 将其姓名、住址、指纹、足迹等资料建档建卡，纳入微机管理，便于随时存查利用；最 后应当注意加强与武警、海关、商贸、劳动、侨务等有关职能部门的横向信息沟通，有 效防止信息壁垒。
四、改革出入境证件审批制度，推进出入境管理部门的机构调整和队伍建设
出入境管理部门工作的好坏，对于反偷渡斗争的成效无疑有着相当重要的影响。因此 ，在打击偷渡活动的过程中，必须强化出入境管理部门反偷渡活动的意识，加强出入境 管理部门队伍的思想教育、业务培训和工作作风建设，使出入境管理工作成为严防偷渡 活动的一道有力屏障。具体措施如下：
一是对出入境管理执法工作，各级党政部门要在人力、财力上给予支持，各级公安出 入境管理部门要严格执法，提高出入境证件审批效率。在出境审批、发证、签证、验证 等工作制度改革方面，应针对进出人员多，时间要求紧，情况复杂多变的新情况，建立 以快制多、以快制快、以快制变、以快制胜的工作机制。[9]对中外公民的入出境申请 ，要从下放权力、简化手续、减少关卡为切入点，提高办事效率，规范证件签发，以满 足出入境人员大进大出、快进快出、简易方便的要求。
二是加强对出入境管理工作人员的业务培训和政治思想教育，提高出入境证件管理机 关工作人员的业务工作能力，增强其工作责任感，杜绝出入境证件管理工作中的玩忽职 守、滥用职权、受贿等腐败现象，切实把好出入境证件管理工作这道关。
三是改革出入境管理部门的内部体制。我国的出入境管理分属于公安、外交(外事)两 大系统。在公安内部又分属于出入境管理和边防两个部门。在工作上外交(外事)、公安 (出入境管理部门)、边防(边防检查站)“三足鼎立”，各管一方，标准不一，难以协调 。为此，必须抓紧进行体制改革，建立统一、协调、高效的出入境管理新体制，形成既 有分工又有合作，既相互配合又相互制约的内部监督制约工作机制，使机构与职权、业 务有机结合起来，使各部门、各岗位能够各司其职，各负其责。
四是要充分发挥现有警力的最大效能，从实际工作需要出发，逐步改善边防、海关等 边防检查部门的工作条件，以适应打击偷渡违法犯罪活动的需要。同时，要进一步强化 反偷渡违法犯罪活动责任制的落实，逐级签订反偷渡违法犯罪活动的责任状，层层把关 ，最大限度地发挥现有警力的作用，争取将偷渡违法犯罪活动减少到最低限度。
五、开展反偷渡专项斗争，坚持“严打”不放松
反偷渡斗争的重任当然不能完全依靠“严打”来完成，但不能因此就将“严打”在防 治偷渡活动中的作用全盘否定。事实上，我国执法机关每年都在一定时间、一定范围内 开展以“查团伙、打蛇头、端窝点、追逃犯”为主要内容的打击偷越国境犯罪专项斗争 ，并逐步形成了口岸边境、沿海相结合，跨警种、跨省区协作侦查的态势。近年来在沿 海沿边地区陆续开展了一系列反偷渡“严打”专项斗争，打掉了一批丧心病狂、罪恶累 累的偷渡犯罪组织，抓获了一大批奸险狡诈的“蛇头”。如在1993年全国开展的反偷渡 专项斗争中，公安边防机关采取了“海上抓、岸上堵、边境截、口岸查”等全方位措施 ，查获偷渡案件1，425起，查获偷渡人员5，510人，查获“蛇头”和偷渡的运送者445 名。[10]据不完全统计，福建省公安机关通过1999年至2000年开展的4次反偷渡犯罪专 项斗争以及网上追捕“蛇头”行动，将849名境内外“蛇头”收入法网。上述行动不仅 沉重地打击了偷渡犯罪的嚣张气焰，使偷渡团伙组织遭到了前所未有的重创，而且维护 了我国在国际舞台上的形象，保障了人民群众的生命财产安全，增强了人民群众同偷渡 犯罪作斗争的勇气和自觉性，创造了良好的反偷渡社会氛围，从而取得了反偷渡犯罪的 心理优势，偷渡活动得到初步遏制。由此可以看出，反偷渡专项斗争过去是，今后也仍 将是打击偷渡犯罪的主要手段。针对我国反偷渡专项斗争现状，笔者认为，在今后的反 偷渡专项斗争中，应当注意多措并举，多管齐下，通过公开走访与秘密调查相结合的方 法，进行“拉网式”排查，掌握底数，摸清关系，区别情况，适时重拳出击，做到“狠 、快、严”。具体说来，就是：在打击力度上强调一个“狠”字，在工作节奏上突出一 个“快”字，在深挖细查上，则要坚持一个“严”字。
六、加强与金融机构协作，防止洗钱行为
有组织犯罪集团通过偷渡犯罪活动获取巨额收益后，势必为这些“黑金”寻找合法出 路，以便于再投资或使用。因而洗钱与有组织犯罪的关系甚为密切。美国学者在评价洗 钱与犯罪的关系时说：“如果没有通过洗钱转移和隐藏其巨大财富的能力，当前犯罪活 动的规模将大为缩小，也不会那么灵活。”美国“有组织犯罪问题总统委员会”于1984 年向总统和司法部长提交的一份名为“现金联系：有组织犯罪、金融机构和洗钱”的中 期报告，更是直截了当地指出，洗钱是“有组织犯罪的生命线(lifeblood)”。[11]“ 市因利存，虽不令而聚者如蚁”，赢利颇丰的人口走私自然成为有组织犯罪生财的主要 渠道。据联合国的顾问估计，华人偷渡的人数占每年进入美国非法移民人数比例虽然不 高，但与来自墨西哥和中南美洲非法移民不同的是，华人走私人口涉及的金钱数目非常 大。华人黑社会在俄罗斯、北美和欧洲接头人的帮助下把人口偷渡到30多个国家，每年 赚取的利润就高达35亿美元。[12]因而要有效地破获和防范偷渡犯罪组织，必须首先防 止洗钱，一方面堵住偷渡犯罪组织非法资金流向，另一方面以洗钱为源头，顺藤摸瓜查 出偷渡组织的偷渡犯罪活动。而这项工作的开展当然离不开各种金融机构与司法机关之 间的紧密协作。如德国警方现在十分重视依靠企业，尤其是银行、保险和其他金融机构 。因为没有他们的配合与工作上的审慎，洗钱犯罪行为是很难被发现的。根据德国法律 规定，上述企业原则上具有认证义务，发现疑问时有向警方报告以及建立企业内部保护 机制的义务等。认证义务主要是指，在现金交易超过2万德国马克时，上述金融机构有 义务对商业伙伴进行确认。这里的2万德国马克不仅仅是指现金，还包括贵重金属、有 价证券。如果银行或其他金融机构基于一定线索，怀疑某项金融交易是洗钱行为的，不 受上述数额限制。同时，法律还规定，企业内部建立一套旨在防止洗钱的内部保护机制 ，主要有：规定企业负责人作为在关涉洗钱业务中与刑侦机关的联系人，制定内部规章 制度，教育、训练工作人员，其中包括最新的洗钱方法方面的信息，注意对业务活动予 以监督。
七、积极开展反偷渡的国际、区际司法合作，共同打击偷渡活动
人口走私环节繁多，走私对象又是活生生的人，加之世界各国对人口走私的密切防范 和严厉打击，可以说，没有周密的组织安排、雄厚的经济实力和强大的势力保障，人口 走私在现代社会是很难成功的。显然，只有黑社会组织才具有人口走私的组织条件和势 力保障，而走私人口的巨额利润又使黑社会组织对此项“生意”乐此不疲，由此致使偷 渡犯罪日益成为黑社会组织犯罪的重要组成部分。从世界各国目前所破获的大规模有组 织偷渡犯罪来看，无一例外地均具有黑社会背景，其中多数完全由黑社会组织一手策划 、操纵实施。毫无疑问，正是黑社会组织的兴风作浪，加剧了非法移民的全球浪潮；正 是与黑社会组织的密切结合，使得偷渡犯罪日益向着跨区域化、国际化的方向发展。因 此，加强国际间及与港澳台地区间的合作，联手打击有组织偷渡犯罪势在必行。
一是建立反偷渡区际合作，联手打击非法出入境犯罪活动。早在1983年，广东、香港 就建立了两地治安联络官员会晤制度。该制度为维护两地治安秩序，共同惩治各类犯罪 分子发挥了重要作用。但同时也应当看到，当前大陆与港澳台地区警方在打击跨境犯罪 方面的合作存在着间接合作多、直接合作少，情报合作多、办案合作少，合作措施不完 善、不配套及合作制度不确定的诸多问题，直接影响了对跨境犯罪的侦打、防控效果。
由于“一国两制”方针的推行以及香港、澳门特殊的历史、现实情况，内地与港澳的 出入境管理机构、警察机构和边防监管机构无论是在名称，还是在职责范围以及工作体 制方面均有着较大的差异。在内地，出入境管理业务主要由公安机关负责，实行的是出 入境管理与警务工作一体化的体制。香港实行的则是警务与出入境管理分立的体制，出 入境事务由香港入境事务处负责，警务工作则由香港警务处负责。而在澳门，实行的是 司法警察与治安警察分立的体制，出入境管理业务由治安警察厅出入境管理局负责。可 见，在预防和打击妨害出入边境管理违法犯罪的体制上，内地公安机关的出入境管理部 门与香港、澳门两地的合作是多部门、多途径、多方面的交叉对应关系。[13]因此，内 地公安机关出入境管理部门首先应当建立、完善与香港出入境事务处、澳门治安警察厅 出入境管理局之间的出入境管理合作机制，以有效地防止偷越边境的违法犯罪活动。其 次，通过立法和协商活动，确立三地反偷渡的司法协作协议，建立警务合作制度，巩固 、加强、落实与港澳警方在反偷渡业务方面的对等合作，明确合作主体的权利、义务及 范围，落实合作的方法和措施，定期或不定期交流情报，通报偷渡组织的最新动向，合 办互涉性案件，最大限度地防治偷越边境的犯罪活动。
至于内地与台湾地区的反偷渡合作，因海峡两岸目前仍处于隔离和对峙的状态，故两 地的区际警务合作只能靠间接的方式展开，主要途径有二：一是通过国际刑警组织；二 是通过民间组织。由于妨害边境管理犯罪在整个跨境犯罪中所占比例较小，通过国际刑 警组织联合打击偷越边境犯罪的可能性较小，所以，两岸目前大量的警务合作主要依靠 民间组织进行，例如，通过两岸红十字会、内地的海峡两岸关系协会与台湾海基会等。 合作方式则主要是遣返违反出入边境管理规定的非法出境人员，逾期居留内地或台湾的 人员，等等。
二是加强反偷渡国际合作，共同打击反偷渡跨国犯罪。世界各国反偷渡斗争的历史充 分表明，发展和推进国际社会的全面合作，是惩治跨国有组织犯罪和偷渡犯罪的最佳运 作方式。为此，我国政府和执法部门大力倡导并积极推进国际间的多级合作，相继同一 些国家签署了国家间惩治跨国有组织犯罪和偷渡犯罪的合作协议。公安部则不仅先后与 加拿大、西班牙、日本、韩国、泰国、澳大利亚、俄罗斯、德国等40多个国家的内务部 门、移民事务部门签署了共同打击跨国犯罪和偷渡犯罪的部级双边协议，还同欧盟、国 际移民组织就打击偷渡犯罪进行了广泛的交流与合作。而且尤为值得一提的是，在2000 年第55届联合国大会上，我国政府积极与世界其他国家共同缔结了《联合国打击跨国犯 罪公约》以及《打击陆地、海上、空中偷运非法移民议定书》、《预防、禁止和惩治贩 运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》，从而为与世界各国开展多渠道、全方位 的国际合作奠定了良好的法律基础。
在侦查协作方面，我国公安机关更是积极与美国、日本、韩国、英国等国的警察机关 开展合作，互相交换信息，并成功地破获了多起国际黑社会组织策划的偷渡活动。从这 些国际合作的成功范例来看，我国的反偷渡国际侦查合作对策主要有以下几种：(1)实 施“控制下通关”战术。即为了一举查获跨国偷渡集团，大胆将偷渡分子放行过关。例 如，1998年10月，上海公安机关和日本警方合作，破获了一起跨国偷渡集团案。在日本 大阪、奈良等地搜查有关场所35处，逮捕了日本“蛇头”和提供日本护照者27人，中国 偷渡人员10人。(2)互通情报信息。这是我国目前国际侦查合作中最为常见的、也是最 重要的方式之一。1998年末，上海公安机关在工作中收集到境内外“蛇头”林某等人， 利用伪造护照，收买我边防检查人员并通过由美国境内“蛇头”接应的方式，组织偷渡 人员到美国的信息，经与美国洛杉矶移民局合作，中美两国警方共拘捕了5名“蛇头” ，成功地破获了这起跨国偷渡犯罪案件。(3)引渡“蛇头”，跨国调查取证。近年来， 中韩两国警察机关通过国际刑警组织，开展了多次成功的合作，我国先后向韩国方面移 交了数名跨国逃犯。1997年12月3日，中国警官押解小组将组织中国公民偷渡的韩国“ 蛇头”李相吾押赴韩国，并在韩国警方协助下调查取证，查清李相吾伙同另外3个韩国 人，先后3次组织95名中国公民偷渡韩国的犯罪事实。
与此同时，我们也必须清醒地看到，我国现行的反偷渡国际合作措施比较单一、零乱 ，还不能完全满足反偷渡国际司法合作的现实需要，因而就我国目前的情况来看，反偷 渡的国际合作任重而道远。尤其是2001年入世后，在出入境管理方面遇到了一些新情况 、新问题，例如，中外出入境人数的剧增，就业于服务行业和旅游的人数在全部出入境 人数中的比例的大幅度提高等，将使我国的反偷渡国际司法合作面临更为严峻的挑战。 所以，我们必须进一步完善反偷渡国际司法合作的程序，拓展反偷渡的国际司法合作渠 道和方式，以建立一个多渠道、全方位的反偷渡国际刑事司法协助网络。目前应重点抓 好以下工作：第一，建立一支专业化的反偷渡队伍，以加强我国与国际社会反偷渡斗争 的联络、协调与研究等工作；第二，加强与国际社会反偷渡情报信息的交流，及时掌握 国外、境外偷渡组织的活动情报，进一步扩大咨询服务及各种形式的技术合作；第三， 建立拥有执法、财政和犯罪记录的数据库；第四，加强跨国、跨地区的金融合作，在合 法金融与不义之财资本市场间竖立更加坚固的屏障，防止其渗入；第五，加强国际刑警 组织的相互协查工作，可通过国际刑警组织的通缉通报的查证工作进行，也可派警察以 “顾问”身份到他国协助当地警察机关开展调查。
收稿日期：2003-04-02
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