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[中图分类号]F291.1 [文献标识码]C [文章编号]1000-6249(2000)10-0038-04
我国社会主义现代化建设的最大制约因素，是农村人口过多，落后的生产力比重过大。然而，国内市场的最大潜力恰恰就在此处，拥有九亿消费者的农村市场迅速扩大，将会成为我国现代化建设的巨大动能。怎样才能将这一矛盾现象统一起来呢？需要从中国的特殊国情出发，探寻加快农村工业化、市场化、城市化、现代化的新路子，找准症结，突破“瓶颈”，加快进程。
一、中国农村实现城镇化可供选择的路径
农村如何实现城镇化？纵观世界历史，曾有三种模式：一是以英国为代表，先用暴力剥夺农民的土地（圈地运动），让农民大批破产，再往城市集中，形成工人阶级队伍和大量的产业后备军。二是美国的路子，主要靠市场的力量，由资本家开矿、办工厂和一部分农民办农场，吸收农村劳动力，逐步形成小村镇和城市。这两种方式都经过了一两百年的时间，才完成农村城镇化的过程。我国是社会主义国家，农村人口又多得不可比拟，不可能走剥夺农民、牺牲农民根本利益的路子，这还势必引起多种社会大动荡，时间也不可能拖得那么长；而且，我国同当时地旷人稀的美国情况迥然不同。三是前苏联的路子，依靠行政手段、价格政策进行原始积累，推动工业的畸形发展，促进城市的扩大，虽然一时城镇化进程较快，但越到后来其负面效应就越发突出，不仅造成产业结构的失衡，导致经济增长乏力，而且城市化进程呈现速度递减乃至停滞的状态。这是计划经济的模式，我们也不能重蹈覆辙。
现在我们要寻找的一条新路子，就是依靠政府的引导和扶持、市场的置配和推动、农民大力发展商品生产和经营的动力，使他们一部分一部分地既离乡又离土，创造条件加快农村企业和居民向中小城市和城镇集中，其中绝大部分是向星罗棋布的小城镇集中。这条路子符合共同富裕的宗旨和社会主义市场经济的要求，既有利于发展，又有利于稳定，是我国广大农村实现城镇化最理想的选择。
然而，这条路子没有一定的条件是很难走得通的。第一，乡镇企业和其他具有一定规模的商品经营要有相当的发展基础，越来越多的农民能够迅速积累一定的资本，掌握一定的技术，由小规模生产和经营变为大批的企业组织（联合或个体经营）。第二，这类大大小小的农村企业，在小城镇能够获得比在原有村落更便利的条件和更优越的环境。第三，农村中心市场的形成带动第三产业的大发展，有大批农民转向城镇各种服务业。第四，越来越多的农民收入不是靠土地而是非农产业，大大增加货币收入（占整个收入的90%-100%），其生活方式向城镇居民转化，并向中心市场社区集中。第五，农民从事经营和栖居的集中地其基础设施得到重大改善，显著区别于以往农村的居住环境。第六，对农村中心市场的形成，政府要积极引导，在开初还要发挥主导作用。这里，对于多数地区来说，主要基础是通过农民大力发展商品经营、大幅度地增加农民的收入，提高市场化的程度；重要条件是政府的推动作用。
二、制约农村市场化、城镇化的症结何在？
最近，在研究农村城镇化问题上，出现了一个逻辑上的怪圈：认为加快农村城镇化的基本途径是增加农民收入、推进农村经济市场化，但反过来说，实现市场化的基础又在于农村城镇化程度的提高。怎样才能跳出这个怪圈呢？就必须找出突破它的症结。
事实上，找到这一症结并不难，不能靠理念推理，而要靠研究实际，从客存在中寻找妨碍农村市场化和城镇化的关键因素。现在妨碍农民增加收入的主原素因是什么呢？是农民的负担不断加重，减负即为增收的第一道大门，这道大门进不去，就很难进入第二道、第三道大门。因此，要扫清瓶颈障碍，首先须从减轻农民负担做起，这可直接激励农民的积极性，并形成连锁反应，使得一系列矛盾得以解决。
那么，现在直接制约农民减负的是什么呢？最主要是乡建制规模太小，财政供养人员太多，为解决这些机构和人员的费用，只好乱收费、乱集资、乱罚款，搞乱了经济秩序和市场秩序。现在全国乡镇68296个，平均人口1.45万人，其中镇10280个，平均镇区人口仅4519人。以河南省为例，共有乡镇2131个，其中镇建制782个。平均每个乡（镇）拥有人口3.6万人，每个乡（镇）平均供养干部教师等448人（周口地区每乡平均供养646人），平均81个老百姓供养1个在职人员，有些地方每71人供养1员（如加上县级人员，每50个人即供养1员）。
现在农民负担重表现出以下两个特点：
第一，农民负担的状况很不平衡，越是商品经济欠发达的地方负担越重。据国家农调队调查，1996年农民人均负担东部地区为100.4元，占纯收入的4%，中部地区为141.2元，占纯收入的8%；西部地区为72.6元，占纯收入的6%。各省内部地区之间大体也是如此。这表明，发达地区财政收入空间大，而欠发达地区人们增收的门路少，便把吃财政饭当作“旱涝保收”的最好职业，于是形成恶性循环，越发抑制商品经济的扩展。
第二，农民负担占农民现金收入的比率大。过去列宁在分析俄国农民经济变动情况时就指出过：“对于国内市场有意义的决不是生产者的全部收入……而只是他的货币收入。”因为货币收入反映了农民卷入市场的程度。根据国家农调队的数据，农民负担占现金收入的比率如下：
年 份农民现金收入农民负担占以现金支出负担
占纯收入的% 纯收入的% 占现金收入的%
199464.855.57.5
199562.565.67.8
199663.275.67.8
199767.185.27.0
这种负担在中西部农民货币收入中所占比重更要大些，有的地方达到8%～10%，少数地区高达15%～20%。
这种由乡级机构支出状况造成的农民负担过重何以制约农村商品经济的发展？用一句俗话说：“四两拨千斤”。它有一种负面乘数效应。其总量似乎不算很多，但其影响力却相当大：(1)挫伤农民生产经营的积极性，使其心气不顺。(2)影响了农民资本的边际积累。从一个四口之家的农户来说，没有3000～5000元小额资本的投资（如买1台小四轮拖拉机或办一个小型养殖场），便不可能从事起码的经营，而全家的货币收入约8000元，除下现金性消费支出（按每人1600元计），仅剩2400元，最多3000元，仅够维持简单再生产的费用，但再去掉400～500多元的税费，至多剩下2500元，很难从事经营活动，无能力投资于高新技术性的商品生产，更不要说扩大再生产了。再以1998年河南省农民收支为例：人均货币收入1597.94元，人均货币性消费支出503.52元，人均经营性货币支出308.84元，人均货币性税费101.93元，人均剩余683.65元。如以全家4人计算，总积累为2734.6元。如果再考虑到留取一定的后备基金，就可能不到2000元，基本上无能力从事开发性的经营。况且，这是一个平均数，对于多数农民来说，连这个积累的数量也恐怕难以达到。(3)由于乡政府穷于应付“吃饭”问题，很难抽出更多精力引导农民发展市场经营，更无财力投资于城镇建设。(4)乡级人员多、效率低、剥夺农民成习，容易助长腐败现象的滋长，扭曲了政府职能，恶化了社会风气。因此，农村商品经济只能在低级水平上徘徊。
此外，还会由此带来一些不良后果，例如不少经济杠杆失灵，最明显的就算超计划生育罚款了。其初衷为节制生育，但现在却成了一些乡政府的一项重要收入，每超生一胎罚款2000到1万元不等，有的每年还往下边分配罚款指标，使得超生合法化，起了鼓励生育的作用。再则，由此恶化了农村干群关系，每到收费时节便形成双方对峙的局面，有的乡为强迫收款采取了一些强力手段，还为此专门再养一批人，就更加重了农民负担，长此下去，必定影响基层政权的巩固。同时，又引起基层干部对中央有关减负政策的抵触，不利于政策、法规的执行，增大了提高干部素质的难度。
总之，乡小、员多、财政开支大、农民负担重，不但不能发挥政府的引导、扶持作用，反而成为束缚农村经济市场化、城镇化的重要桎梏。这就是症结所在。
三、并乡建镇和费改税可成为促进农村城镇化一个突破口
当生产关系不适应生产力要求时，必须改革生产关系；当上层建筑妨碍经济发展时，必须改革上层建筑。现在的农村乡级建制及与此相联的“三乱”现象，首先表现为上层建筑的不适应，同时也是一种生产关系的障碍，恶化了人与人的关系，扭曲了分配关系，也有损于以双层经营为特征的集体经济的特性和功能，形成一种特殊的超经济行为和权力阶层。这种上层建筑恰好是计划经济体制的遗产，同政社合一的人民公社体制一脉相承，由过去“催收催种”、集中指挥、统一分配的功能演变而来。基于其机构庞大、人员过多、分配扭曲、功能变型，早已不适应农村发展社会主义市场经济的要求了。改革的办法，首先是并乡建镇，三合一或四合一，规模以5～10万人为宜，全国约15000个大刀阔斧地精简乡镇级政权机构和人员，规范、完善其功能；同时进行费改税的工作，调整、规范税制，调整分配关系，大大减轻农民负担。
从现实需要看，如今实行社会主义市场经济和稳定家庭承包经营，主要用经济手段管理、引导农村市场经济发展，领导方式与计划经济体制已迥然不同，客观上要求改革农村的上层建筑。江苏省、湖北省等地的经验（如红安县的作法）表明，这样做是完全可行的，其预期的社会经济效果将有利于农村经济市场化、城镇化的发展。具体说，有以下好处：
第一，有利于精简机构和人员。“麻雀虽小，五脏俱全”。过去每个小乡要对口设置许多部门，人员自然要相应增加，同时还要设立许多自我服务的机构。河南省豫西山区的一些贫困乡，仅有人口1万多，却养活380多名各类人员，合计56人供养1人，还嫌人手不足。如果改为大镇，那就由“麻雀”变成了“大鹰”，全县乡级机构和人员总量自然会大大减少（湖北红安县减少55%），效率将大大提高。
第二，从体制上为减轻农民负担创造了条件。扬汤止沸，不如釜底抽薪。精简乡级机构和人员，又增加了该级财政收入，加上规范税制，制止乱收费，就不再从农民身上打主意了。据估算，农民为此可能减负40%～50%，或者会更多些，对于解决这一长期的老大难问题可谓治本之策，可以大大提高农民发展商品经营的兴趣和能力。从社会基础分配上说，有利于积累和运用扩大再生产的基金，增强农民作为投资主体的投资功能。
第三，能够有重点地支持小城镇发展。中央提出，发展小城镇是一个大战略，可成为农民增收、扩大内需、促进农村城市化和农村市场化的一个重要的增长点。然而，由于目前乡镇太多、财力有限，很容易“撒胡椒面”，花钱不少收效不大。用培植经济增长极的视角考察，农村设镇数少了，可以集中财力、人力进行镇区的基础设施建设，培植农业产业化经营的龙头企业，改善居住、环境条件，短期内即可重点突破，年年有一批新的小城镇拔地而起，使得经济力量、文教事业的相对集中，必然扩大镇区人口。目前全国镇区人口平均只有4519人（其中非农业人口仅2072人）。如果镇区人口扩大到平均2～3万人（占农村人口的1/5～1/3），即达2～3亿多人，农村城镇化进度将有一个大的跨越。从世界经济的视角观察，发达国家城市化程度为75%，世界平均为45%，我国为29%，县城以下的农村不到10%（镇建制镇区人口为8%），同世界平均水平相差35个百分点，跟不上多数发展中国家的平均水平，同全国相比也相差20个百分点。可见农村城镇化的潜力非常之大。如果今后平均每年提高一个百分点，到2035年以后有望达到世界平均水平（全国城市化水平可能达到50%以上）农村市场容量可望翻4—5番，农民消费的自给率平均降到10%以下，恩格尔系数达到城市水平。将有45%以上的农民进入城镇。再过20年，争取达到70%，农村城镇化便有大的改观，为整个经济的良性循环奠定了良好的平台。
第四，由此带来市场相对集中，可以加快农村市场化的总进程。镇的社区大了，活动范围广了，可以使地方市场冲破过去狭小的范围。地方市场需要有它的生产、交换的基础和辐射的宽广度。范围太小，只能形成象集贸市场那样的初级小市场。范围大了，会形成广泛的社会分工和交流，商品流通的空间自然扩大，也有可能建立较为正规的信用金融组织，对于发展要素市场更有好处。中心市场的功能增强了，企业可以逐步集中，还能够规范、引导居民的消费、生产和交易行为。基础设施改善了，能吸引更多的农村居民到镇里居住。科学技术和文教事业相对优化组合，便于从更高层次上为农村服务。这是农村经济市场化发展的必然趋势。事实表明，哪里有重镇，那里的商品经济的发展程度就比较高。
第五，能够腾出来的大量非经营性资产，变为经营资产。基于多年的投资和建设，每个乡都形成一定的资产，估计每个乡至少300万元左右，全国即为1800多亿元。拿出其中的1/4～1/3变为经营性资产或者变现（也可拍卖），即可有450～600亿元投于财富的增殖，有一部分用于乡级干部（包括离退休干部）的安置。这样就实现了死钱向资本的蜕变。
第六，扩大了镇级财政增收的空间。由于所辖社区增大几倍，其经济活动范围便可向纵横拓展，在较大的空间内配置资源，有利于集中力量办大事，培植财源相对容易。这样，减支加开源，即可使级财政活跃起来，便于改变目前入不敷出的拮据困境。这是从根本上改善乡镇财政的重要出路。
第七，可以促进基层干部转变作风。这些年奢侈之风已经蔓延到乡一级，建办公楼、买小汽车、配“大哥大”、设迎送宴、摆花架子、开“政绩”工程，比比皆是，互相攀比。这也是乡级财政困难、农民负担加重的重要原因。如果合并乡镇，精简机构和干部，则可减少这一类的支出一至数倍，加之有一定的设施，更会节约一部分费用；摊子大了对上级的迎送招待总量也会减少（当然还必须有其他配套措施）；领导职数少了，也有利于集中财力实现办公现代化。干部作风和工作方式变了，素质提高了，便有能力指导农民从事商品经营和采用先进技术。这将大大增强廉洁政府的凝聚力。
总之，通过调整乡镇政权的布局和费改税的政策，精简基层政权的机构和人员，转变政府职能，规范分配关系，大幅度减轻农民负担，就可消除农村上层建筑的阻碍因素，并使基层政权在农村市场化、城市化进程中全面发挥引导、扶持、推动作用。这应当成为我国现阶段农村深化改革的一个突破口。