新的理念 新的政策——评澳大利亚大学生资助政策改革，本文主要内容关键词为：政策论文,澳大利亚论文,理念论文,大学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳大利亚是一个幅员辽阔、人口超过1500万的联邦制国家。澳大利亚经济发达，1988年人均产值为1.44万美元，居世界第17位。澳大利亚高等教育发展迅速，每十万人口中，有大学生2577人，在劳动力中已获学士学位者占6.9%。澳大利亚的教育主权在各州，中小学教育经费主要由州政府承担，高等教育经费则以联邦政府为主，各州政府分担。对大学生的资助政策由联邦政府制定并出资，由联邦、州及高校共同实施。二战以后，澳大利亚联邦政府曾多次改革其资助政策，本文则将集中探讨评析1988年的改革，以及在此次改革中形成的现行政策。
一、改革的主要原因
澳大利亚1988年的高校收费和学生资助政策改革始于1987年。针对公众普遍关注和存在已久的高等教育财政问题，当时的就业、教育和训练部长(J.S.Dawkins)提议建立一个专门委员会作专门研究并向政府提供改革方案。于是，就产生了以经济学家为主、有社会学家和教育专家参加的“高等教育财政委员会”。委员会由伍兰(N.K.Wran)担任主席，因此委员会又被称之为“伍兰委员会”，此次改革也被称为“伍兰改革”。在此之前，政府多次调整改革学生的资助政策，包括“收学费加助学金”(1964)，“免费接受全日制高等教育”(1971)，免交学费，但每个学生需交263澳元入学管理费(1986)。然而，澳大利亚高等教育仍然受到三大问题的困扰。笔者认为这三大问题也正是1988年改革的主要原因。
第一个问题是高等教育的公平问题。这是公众最关注也是最敏感的社会问题。具体地说，就是高等教育由谁享受？由谁获益？由谁支付？
在“高等教育由谁享受”这个问题上，澳大利亚学者威廉姆斯的统计表明：在八十年代前期的19岁大学生中，出身于专业人员家庭的学生占43%，而出身于非熟练工人家庭的学生仅占9%(T.Williams，1987)。澳大利亚就业、教育与训练部的调查统计也表明类似情况：父亲从事专业工作的占37%，从事经理工作的占26%，从事白领职员工作的占14%，从事体力劳动的占23%。但是在当年的劳动力结构中，从事专业工作的仅占17%，经理工作的占15%，白领职员占13%，而体力劳动者要占55%(D.E.E.T.1987)，很显然，在澳大利亚政府按照“教育机会均等”的理念，几次改革高校收费和学生资助政策以后，高等教育仍然主要由社会中上层阶级家庭及其子女享受，在高校入学方面体力劳动者子女、贫困家庭子女仍然处于明显不利的地位。
在“由谁获益”的问题上，澳大利亚学者中一种较为普遍的看法是：受益者有三个方面：“社会是高等教育的重要受益者”；“产业界通过招用大学毕业生作劳动力而成为重要的受益者”；“学生，即高等教育的享用者，是高等教育主要的直接的受益者”。“有相当大部分的私人教育回报都由他们获取了”。
大学毕业生和受过高等教育的人从以下几方面获得经济利益：①他们比其他人更容易获得优越的地位和工作。②他们一生的收入远高于其他人，因为他们的起点工资接近和达到全国的平均工资（1988年为2100澳元）；他们在25--26岁时的平均工资已高于其他人30几岁时的工资；他们一生的工资收入总数约比其他人高20%左右(Wran,1988)。③他们较容易转换工作，失业率低于其他人。1987年的政府统计表明，当时大学生毕业的劳动者的失业率为3.6%，而其他劳动者为9.1%；大学毕业的劳动者失业期为37周，其他人则长于47周。
在“由谁支付”的问题上，澳大利亚高等教育学会和澳大利亚政府的调查统计也表明：澳大利亚政府即广大纳税人是澳大利亚高等教育经费的主要承担者、支付者。联邦政府用税收获得的公共资金，向高等院校提供占高校总收入的87%拨款，其中相当大的一部分是为学生支付学费。这就造成了二个不公平问题。一是“纳税人中大部分是收入较低者，他们承担着大部分高等教育经费，而他们中的大部分又无子女上大学”。他们巨大的投入并未带来直接的回报和收益。正如“伍兰委员会”报告所说：“他们所得的只是似有价值却难以捉摸的利益”。二是大学生不仅在校期间享用了高等教育，而且在离校后在经济上获得巨大的收益，但是他们却不支付学费，不承担高等教育的直接成本。不管从“投入——收益”还是从“成本分析”的角度看，直接获益者无投入、高教经费完全由政府即纳税人负担的做法，都是不公平的。
第二个问题是政府不胜负担。不向学生收取学费或向学生提供无偿资助的政策，不仅导致社会不公，而且使澳大利亚高等教育经费迅速增加，使高等教育与普通教育的财政开支失衡，使政府难以维持，也使高等教育的发展受到限制。1975年澳大利亚高教经费为24.97亿澳元，经常开支为19.34亿澳元，基建设备发展费5.62亿澳元。1987年受到世界性经济危机冲击的澳大利亚政府仍克服困难，拨出高教经费25.83亿澳元。但由于学生人数的上升，学生全部免学费，还有一部分获得生活津贴，经常性开支跃上23.62亿澳元，占总经费的90%，使基建设备发展费降到2.21亿澳元。同时澳大利亚大学生的人均经费也超过了1万澳元，超过欧美许多国家，降低了政府高教投资效益。高等教育经费与普通中小学教育经费的比例也从20：80变为30.7:69，大学生的人均经费是中小学生的5倍，处于失衡状态。与美、日两个发达国家相比，澳大利亚高等教育经费的比例、结构都有大可改进的余地。而改进高等教育经费负担、结构方面的合理性又将关系到澳大利亚高等教育的未来发展。
1988年美、日、澳高教经费比较
项目 美国
日本 澳大利亚
毛入学率(%)6328.931
高教经费占
GNP(%) 2.5
0.91 1.12
政府拨款收入(%)
44.80 41.9987.96
学杂费收入(%) 22.4 35.782.11
高教经费占教
育总经费(%)40 22.230.7
大学生人均费用
与中小学生经费比
3:13:1 5:1
资料来源：根据UNESCO(1991)World Education Report和OECO(1992)Financing Higher Education的统计资料编制。
第三个问题就是资金短缺与高等教育继续发展的矛盾问题。从未来社会发展对人才的需要出发，澳大利亚政府预测，在校大学生应从目前的39.3万余人发展到1995年的51.5万人，1998年的54.5万人，2000年的56.5万人，2001年的57.5万人。这对正处于经济不景气、负担现有高教规模已有困难的政府来说，是一个非常严峻的挑战。然而，这一目标若不能实现，又不仅影响澳大利亚的经济回升和增长，影响澳大利亚在未来国际竞争中的地位，而且也会影响教育公平的实现，因为高等教育公平的实现，必然依靠高教规模的扩大，必须通过越来越多的适龄青年上大学来实现。
由于上述三大问题的存在，并越来越成为社会关注的焦点、政府面对的挑战，澳大利亚学生资助政策的改革也就势在必行。
二、改革的基本内容
伍兰委员会组建后，立即着手研究以上三大问题，研究人力资本理论倡导者舒尔茨、贝克尔、诺贝尔经济奖获得者M.弗里德曼、教育经济学家马克·布劳格和B.约翰斯通等人的高等教育财政思想，比较各国在学生资助方面的政策，并且在1988年4月通过其《高等教育财政委员会报告》，提出了改革的基本理念和全新方案。
第一，高等教育财政改革和学生资助政策的基本目标是：以有效的政策促进增长和公平。这是一个与二战后盛行于欧美的“教育机会均等”不同的崭新理念。首先，它要求手段与目标的一致，对如何实现目标具有“是否有效”的规定性。而“教育机会均等”并未对实现手段和途径作出规定，所以在各国的实践中，都发生了使“机会均等”蜕变为“资助均等”的问题。欧美许多国家和澳大利亚都曾采取的“向所有大学生提供免费高等教育”和“向大部分大学生提供无偿的助学金”的做法，这些都是将“机会均等”变为“资助均等”的实例。这些做法不仅使“教育机会均等”的理念无法实现，而且造成了中产阶级家庭和子女“荒唐地无偿占有公共资金”，造成了最需要获得社会资助的人得不到资助的“社会不公”。其次，这一目标把高等教育的发展定在有利于经济增长和社会发展，定在增进社会公平这两个方面。这比“教育机会均等”的理念更为全面，排除了忽视经济发展利益，一味追求“公平”的可能（实际上没有经济发展基础，社会公平难以扩大），也排除了只求有利于经济增长，而牺牲社会公平，置人的发展需要于不顾的可能。因而，委员会提出的这一崭新理念，很快就为社会接受，被政府采纳，成为这场改革的突出标志和旗帜。
第二，改革的原则是政府（纳税人）、家长、雇主和学生个人合理分担高等教育成本。委员会分析了本国和英国的经验教训之后提出，由政府与家长分担高等教育成本也不见得合理，而且如果将学费全部交由家长负担，还必然导致家庭负担过重和贫苦学生的新问题。所以委员会接受了舒尔茨、布劳格和约翰斯通的高等教育经费分担的思想：所有高等教育获益者都应承担一定比例的成本。高等教育具有文化发展与传播，为社会培养经济发展、政治生活不可缺少的人才等巨大功能，政府应该继续为高等教育的发展承担主要的经济责任；产业界获得适应经济发展需要、能创造更大价值的人才，也应比以往更多地为高等教育发展提供资金、设备、研究和教学条件，为毕业生提供与他们劳动价值吻合的工资；家长肩负着为社会养育后代的义务，在可能的条件下应该承担一定的高等教育费用；而学生作为高等教育的直接享受者和主要获益者也必须承担高等教育的一部分成本。高等教育的经费分担、收费政策和资助政策都必须以成本分担、共同获益的原则来制定。伍兰委员会在其“高等教育贡献方案”和“高等教育财政报告”中都明确提出，澳大利亚必须建立“由学生个人、家长、产业界和纳税人（通过政府）共同分担高等教育成本”的基本原则。
第三，高校收费基本标准为总直接成本、业务成本的20%。伍兰委员会确定的这一收费标准的依据主要有三条：一是，1974年前，澳大利亚学生每年平均支付学费400澳元，约相等于1988年的1800澳元，而1988年每人1800澳元学费大致相当于政府总支出的20%。二是，这样的收费标准约相当于一个中等偏下劳动者年工资收入的十分之一，能够为社会接受。三是，委员会比较分析了经济合作与发展政治国家的收费情况，发现学费收入在许多国家中都超过了高等学校收入的20%，甚至30%，而那些国家的学费标准一般不超过业务成本的20%(Warm,1988)。
为了在收费中反映各学科、各专业的不同成本，委员会还提出了三类收费标准。
各学科实际成本与三类收费成本标准 单位：澳元
学科专业 本学科成本的20%收费类别与标准
兽医学 5500
医学、牙医学4400～3600 第一类收费标准
农、林学4200～3300 收费3000
科学、应用科学
工程技术3200～2300 第二类收费标准
保健2500收费2500
护理2000
建筑学 1900～1500
社会科学1900～1300
第三类收费标准
教育、艺术 1900～1300
收费1500
经济、工商管理
法律1500～1200
资料来源：根据Wran Report(1988)编制。
委员会还提议，学费和资助均以实际享用高等教育的时间计算标准。部分时间制学生的收费与资助标准，则先将学习时间折算成全日制每年学习时间的一定比例，如二分之一，四分之一，再计算应付学费和资助。
第四，资助方式是以“按毕业后工资收入比例”归还的贷学金。在澳大利亚提出此贷学金方案之前，欧美主要实行贷学金制的国家，如日本、美国等都采取“分期按贷学金总量比例”归还的方式。为了采取这一独特的归还方式，委员会提出了以下具体实施办法：
1、贷学金供学生借贷以支付学费，利息完全由政府补贴，学生毕业后归还的只是相当于借贷时实际价值的本金，即本金加通过通货膨胀指数算出的应增加金额。
2、贷学金的每年每月归还标准与毕业生的工资收入高低挂钩。只有在工资收入高于全国劳动力平均工资水平时，才有义务归还贷学金。比如，某年度全国工资平均水平为2.1万澳元，那么，只有工资超过2.1万澳元的受过高等教育并曾借过贷学金的人，才需归还贷学金。在失业或从事低收入职业等情况下，不需归还贷学金。据此推算，只有工资收入处于全体澳大利亚工资收入者的前37%时，大学毕业生才需要支付贷学金。
3、贷学金的归还比例为实际工资收入的2%。比如，某年某大学毕业生的工资收入为2.5万澳元，那么他本年度的贷学金归还金额就应该为500澳元。澳大利亚大学本科，除医、牙、兽医三科，大多为三年制，按此比例，一般学生可在十年内还清所有贷学金。
4、贷学金归还期至多延续到55岁。如因长期从事低收入工作、事业或其它原因未能还清贷学金，到55岁时，还款义务自行中止，余下债务由政府承担。
5、贷学金的回收和管理机构为税务部门。税务部门在依法向纳税人收取“收入税”的同时，向享用过高等教育的人，按其借贷的贷学金数额及其工资收入的2%收取附加税性质的“高等教育贡献金”，直至此纳税人还清贷学金，或至55岁为止。
6、为了鼓励学生和家长在每年入学前就先期支付学费(up front)，以减少国家贷学金开支，减少国家的贷学金利息支出，增加高等院校的年度收入，委员会还提出了配套方案，即如能先期交纳学费，即可获得15%左右的减免，要求高收入家庭必须应先期交纳学费。
三、改革的巨大影响
“伍兰委员会”的改革建议，当年就获得了政府的支持，并形成了《高等教育贡献方案》。1989年澳大利亚开始全面推行此方案。从澳大利亚的国内情况来看，以此方案为基础的新政策很得人心，实施顺利，1990年81%的学生申请并获得了贷学金，贷款的额度为平均每人1750澳元。澳大利亚高等教育学会委托二名学者在维多利亚州作的调查统计表明：新的贷学金政策没有对适龄青年进高校学习造成不利影响。即使在未申请上大学的适龄青年中也只有1.1%的人认为此改革对他的决择有影响。
澳大利亚这一以“业务成本的20%为收费标准，向困难学生提供按工资比例归还的贷学金”为基础的大学生资助新政策，这几年也在国际社会中产生了巨大影响。联合国教科文组织、国际教育规划研究所、世界银行等国际组织，英国、美国、瑞典的许多专家都对澳大利亚的做法开展了广泛的介绍和深入的研究。
笔者认为，澳大利亚的学生资助政策改革至少在国际社会造成了以下几方面的影响，给各国教育研究者和决策者以深刻的启示：
第一，在高等教育尚未成为所有适龄青年都能享受，又具有明显的追求经济利益回报的时期，高等教育的成本应该由获益者分担。完全由政府（即纳税人）负担，或者由政府和家长负担都是不合理的、不公平的，也是限制高等教育和教育事业健康迅速地发展的。所以，高等教育收费，已成为各国的共识。
第二，在收费标准的确定上，各国应考虑历史条件、国际经验和社会承受能力。澳大利亚以总业务成本的20%为确定基本收费标准的作法，值得我们注意。
第三，把收费和资助建立在有效促进发展与公平的目标之上，是历史的一个进步。兼顾社会、经济的整体发展并使每个人获得应有的社会公平，兼顾目标的合理与措施的有效是澳大利亚这次改革的重要成果。尽管各国具体政策和措施因国情的不同而各具特点，但是，这一崭新的理念已在许多国家被引用，被作为一种共识来对待。
第四，社会公平、机会均等必须通过按困难和需要程度确定的、不等量的资助政策来实现。免费高等教育、无偿的助学金等具有“资助均等”倾向的资助政策，已在世界范围内，包括在澳大利亚造成了难以克服的副作用。相比之下，贷学金政策，更能体现社会公平的精神，更有利于机会均等的实现，更符合措施与目标的一致性，更有利于有效地使用公共资金的要求，而且一样能够使经济困难学生摆脱学费负担的压力，因此，建立以贷学金为主体的资助政策已成为各国的一大发展趋势。
第五，澳大利亚的“按工资收入比例归还贷学金”的方式，已经被公认为一种成功的贷学金模式。它的优势在于：①减轻潜在借贷者（大学生）的债务压力，促进更多的人上大学，从而促进社会公平。这种贷学金，首先保证一定的私人回报（平均工资收入），只有在获得较高回报时才归还贷款。这比分期按贷学金总量比例归还贷款的方式更易被人接受。②这种模式的贷款回收率更有保证。在欧美国家贷款回收率一直是令政府头疼的问题，美国的未按时归还率超过9%，通过税收系统按工资收入比例缴收贷款，显然比银行或政府部门催交更有效。③通过税务部门进行贷学金管理，比建立银行、基金会更节省政府开支，尤其是在政策实施之初，政府投入可以比较少。当然，这种办法在税务制度还有待健全的国家目前可能难以实施，但这也不失为一种发展方向。④对大学毕业生来说，2%的“高等教育贡献金”，即贷学金还款，较易接受。开始还款时，数额较小能够承担；随着工资的增长，每次还款数额增加但负担日益减轻。如果按贷学金总额的比例归还，最初几年的还款负担会使工资尚不丰厚的人难以承受。
澳大利亚1988年的改革为本国和世界各国提供了一个令人深思的崭新理念，他们行之有效的新政策值得我们研究借鉴。