中国小城镇增长过程中的体制变革，本文主要内容关键词为：中国论文,小城镇论文,过程中论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（国家体改委中国小城镇课题组）
一、小城镇兴起的城乡分割结构的背景
1.在户籍制度方面。1958年1月，全国人大常委会第91 次会议讨论
通过《中华人民共和国户口登记条例》。规定：“公民由农村迁往城市
，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口
登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续
。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口
迁移制度的形成。
2.在粮油供应制度方面。1953年以后，随着粮食统购统销政策的实
行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责
城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。这一规定基
本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。
3.在城市就业制度方面。自50年代初开始实行的劳动用工制度，原
则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城
市寻找职业。
4.在社会福利制度方面。除规定在业人员享有劳保待遇外，50年代
形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在
业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。
可以看出，中国的城乡分割的各项具体制度是相互关联、密切配合
而共同发挥作用的。户籍管理体制是实施其他各项制度的前提和基础，
后三项制度的相继实施，加剧了城乡社会的分化。这四项制度结合在一
起及其延续，使中国的城乡生产要素相对分割和凝滞，最终形成了以工
业化和计划经济为特征的城市经济体制范畴和以传统农业和集体经济为
主要特征的农村经济体制范畴。
因此，尽管在改革之后农村经济体制的内容发生了巨变，农村经济
得到了迅速的发展。但由于户籍制度的僵化，使得农村生产要素的流动
仍限制在农村范围之内，中国农村小城镇正是在这种体制背景下兴起的
二、小城镇发展的动力机制
1.农业的边际收入递减和农业劳动力严重过剩的压力，使社区组织
和农民将其收入存量增长部分向非农产业转移， 这一转移趋势起点和
1984年农产品的“卖难”相吻合。
2.城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”，在传统的
工业中心边缘和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行
效率，在80年代初期和中期，城市经济体制改革相对于农村滞后的同时
，城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现
了较高的增长势头。
3.农村的大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有
利的初始条件，也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。
4.寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提，
税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，也是农村非农产业降低企
业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化的批发市场主要
以“避税”效应应运而生，这些批发市场的兴起，形成了人口的迅速聚
集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。
农村非农产业的发展到1993年，创造了31540亿元的产值， 转移了
1.2亿农业过剩的劳动力，已经形成各种规模的乡镇企业2452.9万个。
农村非农产业的迅速发展和农村非农就业人数的增加，以及随之而来的
农民人均收入的增加和社区各种收入的增长直接产生了农村城市化的动
力。其中主要表现在：
（1）农民自身要求加入城市化进程的强烈需求。 在城乡户籍制度
的严格限制下，就近向小城镇的迁徙，已成为大多数从事非农产业农民
的现实性选择。据统计，在1992年全国的“卖户口”热潮中，自愿购买
县以下城镇居住权的非正式户口的农民人数达数百万人。尽管这一做法
已被制止，到1994年底，在小城镇实际居住的农民已经达到近2亿人。
（2）社区发展的公共需求也是小城镇发展的强烈动力。 这一方面
来自于社区政府官员积极改善社区生存环境和投资环境并增加政绩的动
力；另一方面，企业的发展导致社区公共收入的增加，也为小城镇公共
设施的发展提供了财力支持的可能。
到1994年，以一定非农人口和一定经济规模的城镇建成区为中心的
农村建制镇的数量已经由1979年的2851个增加到1994年的1.6万个， 在
一些乡级政府所在地和经济发达地区的村，也形成了一定的城镇规模。
三、小城镇发展的特点及问题
1.城镇的建成区平均规模过小，土地的要素容积率较低。使公共基
础设施的修建和服务业的供给不能形成规模效益。按1992年建设部的资
料，全国1.2万个建制镇，建成区面积平均仅为0.81平方公里。 据1994
年我们对60 个中上等经济发展水平的小城镇（农民人均年纯收入在
1500—2200元之间；镇财政年收入在800万到1500 万元之间）所做的调
查统计，小城镇的平均建成区规模为4.15平方公里。镇建成区每平方公
里容纳常住人口4876人，每平方公里第三产业产值4886万元；每镇年基
建投资6299元/人（不包括外来人口）。这些中上等发展水平的小城镇
距规模效益比适中的小城市（建成区10平方公里、人口在10万人左右）
相比，尚有一定差距。对于绝大部分平均建成区面积在2 平方公里以下
的小城镇，面临的问题则更为突出。由于这些小城镇投入产出比过低，
许多基础设施的投入只能作为社区的福利性支出，进而增加了后续投入
和投入后管理的难度，不能形成城镇设施投入的良性循环机制。
2.支持小城镇发展的中短期信贷资金不足。中期信贷可支持小城镇
的给排水系统、供电设施、通讯设施、环境治理和道路铺装建设；短期
信贷可支持小城镇的住宅建设、商业区和工业小区的建设等。据对上述
60个小城镇的调查，近3年平均每镇年城镇建设投资1.27亿元， 其中预
算外投资占26％，私人建房投资占30％，社区集资占30％左右，金融性
投资不足10％。如这两类城镇建设投资仅靠从农民手里集资和镇级政府
的财政支持，势必导致以下几种结果：前期初始投资不足，设施规模过
小，而导致后期规模扩张后改建的压力；非规范的资金运作方式使小城
镇的发展难以和真正的市场机制并轨；过度依赖于预算外投资，而这笔
收入来源主要是土地出让金，会导致土地价格高抬，形成了限制农民进
城和投资开发商进入的“门槛”。
3.城镇的规划和布局受短期利益制约，缺乏长远打算。形成了沿公
路干线延伸的城市带、低矮并占地面积过大的住宅群、过宽的镇内街道
，加大了城镇基础设施和服务业的供给成本，加大了耕地占用面积，也
加大了环境治理的难度，并影响了城镇的整体外观环境。
4.小城镇的流动人口和暂住人口大于或接近于长住人口，据对上述
60个小城镇的调查，1994年， 平均每镇常住人口20236 人， 外来人口
5717人，流动人口19068人，常住人口与非常住人口之比为1:1.225。这
些非长住人口在农村居住和在城市就业的两栖行为，既限制了城镇人口
的聚集过程，又使非长住人口的长期投资行为以农村为主，不能和城市
化的发展相衔接。
5.小城镇的政府管理功能和财政功能尚不完善。由于从人民公社沿
袭下来的大农业的管理体制，政府的机构设置和行政管理权限并未对应
城镇化发展和农村经济市场化的发展要求，形成了以计划经济管理市场
经济的态势；小城镇的财政功能则面临着对上以向上级财政上缴为主、
对下以放水养鱼为主、自身收税和多头收费并行的体制，财政功能的不
健全弱化了政府的管理能力，而政府管理能力的降低又弱化了政府长期
规划的实施和税收的正常管理，造成小城镇政府管理机制的恶性循环。
6.产权制度的不明晰导致了两种现象发生：一是企业产权模糊，造
成了企业布局的分散，传统的社区所有制使企业的隶属关系受血缘和地
缘因素制约，加速了企业的社区化和社区的福利化过程，影响了要素的
流动和资源的有效配置；二是土地产权管理的混乱，小城镇政府不能充
分利用土地的有偿开发和利用，获取更多的资金投入到小城镇的基础设
施建设。这一现象在沿海地区比较普遍，村集体经济组织自行出租和出
让土地，土地收益以福利形式量化到集体和个人，农民滞留于土地坐收
土地收益，并将这部分收益投入到农村住宅的建设，既影响了城镇发展
的统一规划，又使投资方向过于分散，不利于小城镇的发展进程。
7.对于小城镇的统计仍以农村的行政区域组织为基础，沿袭大乡镇
的概念，并没有把农村小城镇的发展作为城市化过程的新课题而建立新
的统计指标体系。使得政府对农村城市化进程“心中无数”，影响到农
村经济发展规划中农村城市化战略的制订和实施。从另一角度看，也影
响到投资者对小城镇概念的“心中有数”。
四、阻碍小城镇发展的体制性原因
1.人口要素的聚集是满足城镇发展规模的重要条件。因为收入达到
一定条件的人口要素的聚集会带来投资规模的增长。如果在非农产业发
展水平已经要求城市化发展的地区，满足一定收入条件的就业人口不能
向小城镇自由的迁移，城镇发展的规模就会受到严重的限制。从1978年
到1993年的16年中，农村非农劳动力净增7847.6人，同期转移到城镇的
劳动力为2210.4万人，平均每年转移138.15万人，占同期农村劳动力转
移总数的16.7％。转移最多的1993年，空间转移只占农村劳动力总数的
0.418％，而同年非农劳力占农村劳力总数的24.85％。影响农村劳动力
转移和人口向小城镇聚集的主要障碍，是户籍管理体制改革的滞后。
资金要素的聚集在于小城镇的投资体制。（1）中、 短期信贷资金
不足是体制性原因：一是政府垄断的金融体制向城市和国有企业倾斜政
策，使得农村金融的资金流量不足；二是在宏观金融控制规模中，小城
镇的资金投入要按计划的数量很小的规模笼子去落实，这每年不到10亿
元的小城镇基础设施贷款，对于亟待发展的大量农村小城镇无疑等于杯
水车薪；三是在农民自有资金相对充裕的地区，金融体制改革滞后，使
农民的资金不能有效地组织起来。（2）预算外财政膨胀， 致使小城镇
土地价格高抬，是影响投资商进入的另一体制原因。企业要素的聚集取
决于企业的产权关系及城镇的土地价格，企业产权的变化和土地产权的
明晰有可能促使滞留于社区的要素迅速向小城镇集中。
2.是关于城镇的规划、布局和建设管理。看起来是技术手段和实际
操作的问题，深层次原因仍然是体制下的利益机制和政府的管理职能是
否完善的问题。在小城镇政府财力不足和财政功能不完备的前提下，以
收费和预算外财政作为弥补财力不足的主要手段。为了获取预算外收入
，并免缴上级财政，按照短期收益把极差地租较高的土地向外出租，而
忽视了长期的建设规划，这就是形成沿海经济发达地区的“马路城市”
的体制原因。实际上，政府的财力充足与否，是政府对规划监管的有效
保证，无论是规划的制作还是实施，一定要有坚强的财力作为后盾。很
难想象，在上级财政不能松绑，对下又放水养鱼，对内税收和收费并存
的财政体制，小城镇能有效地行使镇级政府的行政管理手段。上级财政
控制过紧，镇级预算外财政和收费就相对活跃。财力本身则取决于财政
体制。一般情况下，在经济较发达地区，由于财政体制不完善，上缴过
多，又不赋予城镇政府增加财源的活力，城建规划的制订和实施都存在
一定的问题。
3.从投资者和人口迁移的选择看，安全和稳定的预期在某种程度上
要超过冒险和投机的追求，这也许是中国的一种特定的农村文化特征。
因此，对于任何一个企图向小城镇进入的企业或者个人来说，都需要安
全上的保障。对于企业，它要求安全的经营和生存环境以及稳定的收益
，这需要一个高效、廉洁的政府和与市场机制接轨的相对完善的政府管
理体制，在这种条件下，企业可以顺利地完成进入前的谈判和在进入后
有稳定的利益保障；对于个人，则要求进入小城镇定居后应享有城市市
民的合法权益，更重要的是在就业上不要有后顾之忧。因为，作为原来
从事小农经济的农民，只存在就业不足，不存在就业风险。因此，在小
城镇的企业机制必须要符合市场的要求，能在竞争的条件下稳定地生存
和发展，这是农民进城之后就业稳定的前提。更重要的是，在小城镇还
要有相对完善的社会保障体制，这对于在市场经济占主导地位的小城镇
，是否更符合现代社会的发展要求，更能保证城镇人口的生存和就业安
全，这一点尤为重要。
影响小城镇发展的体制因素还有很多，但是从上述分析中可以看出
，体制因素都是相互关联的，并且是解决小城镇发展和建设的前提。可
以说，经济体制的变化也就是小城镇投资环境的变化。不能想象，在小
城镇的体制环境没有发生变化，会出现迅速的人口要素和经济要素的聚
集。同样，即使我们只解决了某一个体制环节，而忽视了综合配套过程
，仍不会从根本上改变投资环境，而且即使出现了短暂的要素聚集，也
会在一定时期后萎缩或出现后顾之忧。这就是我们在发展小城镇过程中
反复强调并在全国范围内进行小城镇综合改革试点的初衷所在。
（本文执笔：李铁 资料：俞燕山）＊
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