农业税费制度与粮食购销体制同步改革的探索——关于农村基层税费改革试点情况的综合分析报告，本文主要内容关键词为：税费论文,购销论文,分析报告论文,改革试点论文,农村基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1993年一些地区进行以“农业税费折实征收”为主要内容的改革试点开始，到1994年底，全国已有7个省近50个县、市的大部分乡镇进行了这项改革试点。各地在改革农业税费制度的同时，对粮食购销体制改革也作了有益探索。本报告以总结几个试点县的典型情况为主，兼及全国其他县、市的试点情况，着重分析农业税费改革的背景、内容、成效和问题，以期对这项改革作出符合实际的评价。
一、农业税费改革的基本背景
近几年来，农民负担问题一直是农村工作中一个非常棘手的热点和难点问题，也是党和政府关注的焦点问题。究其根源，这既涉及到现行农业税费制度的弊端，也与当前的粮食购销体制不合理有关。
（一）现行农业税费制度运行中的问题
现行农业税费制度运行中的问题有：①农业税和农林特产税性质含混不清且税负不公平。从理论上说农业税属于收益税，实际上已变性为产品税；农林特产税从本质上说也是一种农业税，但事实上已变成了一种独立的税种。农业税计税地亩与实际耕地面积相脱节，计税产量与实际产量有差距，实际税负已明显偏低；农林特产品的盈利率一般不超过20%，按10%以上的税率征收农林特产税，税率显然有些偏高。②征收办法五花八门且存在着重复征税现象。农业税在征收过程中，以征实计税，以货币计征，税中有税，多数地方实际上不是以户为单位进行结交，而是从上到下层层分配任务；农林特产税税源广泛，单价变动大，税率类别多，税额难以计算，征收有困难，基层出现了违背政策征收的现象。同一产品既征农业税，又征农林特产税，同一产品在不同生产环节，都要交纳农林特产税。征收办法的不规范，造成不同纳税人之间的苦乐不均。上述问题导致农业税和农林特产税既不能发挥积聚资金、掌握物资的作用，又不能起到调节收益、促进生产的作用。③村提留和乡统筹费在收缴过程中存在的问题主要是：向农民要钱的文件多、项目多、层次多、人员多、时间多。加之农村基层财务制度不健全，缺乏必要的监督机制，资金管理不严格，使用混乱等，农民意见很大。
（二）当前粮食购销体制中存在的问题
现行的粮食购销体制弊端很多，突出地表面在如下三个方面：一是粮食定购中“购”的部分使农民承担了一部分“暗税”负担。粮食定购价在每年征收时由政府和粮食等部门协商确定，这个价格往往低于市场价，农民因此蒙受了较大一部分收入损失。二是粮食经营中的“空转”不保库，不保值。粮食经营中的“空转”，是指将征实改为折征代金，实物由粮库库存抵补。这样做的问题，一方面是粮食部门能否有库存实物补足很难保证；另一方面是折征代金在市场粮价稳定的时候比较好操作。如果粮价上涨，支出项目就达不到实物量要求；如果粮价下跌，农民又会感到“吃亏”。折征代金不利于国家掌握稳定的粮源。三是定购任务不平衡造成了各县、乡之间的苦乐不均。现在的定购数量已有十年之久没有变化，在这期间各县乡的生产条件有较大变化，粮食定购任务不平衡的问题就显得十分突出。定购任务大的县、乡和农民主要有几大苦处：收入减少，“暗税”加重；定购粮过多，人均占有粮食少；限制了种植业结构调整，不利于发展“两高一优”农业。
上述两大体制和政策方面的问题，不仅造成农民负担过重，挫伤了农民的生产积极性，而且给乡村干部的工作带来了很多麻烦，导致农村基层干群关系的紧张。因此，减轻农民负担，改善干群关系的根本出路在于理顺体制和调整政策。
为了从根本上解决上述问题，一些同志早在几年前就提出了一些改革设想，后来又经过补充完善，逐步形成了一套以“税费统筹，折实征收，乡镇结算，税费分流”为主要内容的农业税费改革方案。从1993年夏开始，先在河北正定和安徽涡阳的部分乡镇试点，到1994年底为止，试点范围已扩大到河北、安徽、贵州、湖南、湖北、河南、陕西等7个省，近50个县、市的大部分乡镇。
这项改革是在各地贯彻落实中央“关于深化农村改革，稳定耕地承包期30年不变”决定的基础上，本着方便群众、利于征收的原则，进行的以“按国家规定的税费标准，实行总量控制的税费统筹折实征收办法”的改革。一些地方在改革农业税费征收办法的同时，还进行了以“取消定购，放开经营”为主要内容的粮食购销体制改革。因此，这项改革是农业税费制度与粮食购销体制同步改革的探索。这项改革涉及到农业税费制度、粮食购销体制、农村基层财务制度、农民负担监管等体制和政策方面的问题，是农村较深层次的综合性配套改革。
二、农业税费改革的内容和做法
（一）农业税费改革的内容
各地农业税费改革的基本内容大体一致，主要包括：①取消粮食合同定购，实行农业税费征实制；完成征实任务后，其余粮食可直接进入市场交易；农民根据市场需求，自主调整生产结构；②改变现行农业税费的征提办法，将农业税费合并征收，征实总量一定几年不变，对因自然灾害而欠收和有特殊困难的农户可适当减免；③征实的粮款由乡镇与粮站统一结算，实行税费分流，税归财政，费归乡村；其中，村提留款实行村有乡管，村提留乡统筹费的收支情况，定期分村向群众公布，并按年度向乡镇人民代表大会报告；④农民完成征实任务后，有权拒绝一切乱摊派、乱集资、乱收费，并可向人民法院提出控告。
（二）农业税费改革的做法
各地在农业税费改革的具体做法上又不尽相同，主要表现在：
1.征收范围。有些地方是将农业税及地方附加、村提留乡统筹费等3项合并一次计征，如河北正定、贵州湄潭、安徽临泉等县；也有些地方将农林特产税也合并进来4项一次计征，如安徽太和、涡阳和河南郾城等县。
2.征收依据。有的地方主要依据地亩来征收，如：太和县是按照农业纳税地亩、征实的基本标准和村民小组地亩的多少，划分5个档次，分别计算征实数量和征实任务；有的地方则是根据人口来分摊税费，如：湄潭县将按田亩征收的农业税及地方附加落实给承包耕地的人口来分担，村提留乡统筹费由社区内上年末人口来分摊；也有的地方关行“地税人费”，如：郾城县是按纳税耕地面积分配税类总额，按农业人口分配村提留乡统筹费。
3.征实总量的计算。有的地方，如正定县，是按农民承包耕地前3年平 均常产的8-10%计征，一定3年不变，简称“依率计征法”；而有的地方，如太和县，则是采取“公式倒算法”，即：（农业税+农林特产税+村提留乡统筹款）÷定购均价＝征实总量；还有的地方，如湄潭县，是将农业税征实部分保持不变，将村提留乡统筹费部分折价征实。
4.征收方式。有的地方农业税费全部征实；有的地方以征实为主；有的地方在征实的同时，交粮确有困难的也可折交代金。据河北省对20个试点县、市的情况统计，全部征实的有10个县、市，征实比例占70-90%的有7个县、市，征实比例占70%以下的有3个县、市。有些地方，如太和、涡阳和正定等县，是将征实任务分夏秋两季按比例征收的；而有些地方，如湄潭、临泉和郾城等县，则是将征实任务在夏季或秋季一次完成。
5.结算价格。征实粮款的结算价格主要有三种：定购价、市场价、由有关部门商定的协商价。有的地方只按定购价结算；有的地方只按协商价结算；而河北省的大多数试点县、市则是采取定购任务以内的按定购价结算，定购任务以外的按协商价结算的办法。
6.资金管理。有的地方村有资金是由乡镇财政所代管的；而有的地方则是由乡镇农经站代管的。由于粮食定购价格的调整，在那些征实任务一定3-5年不变的地方会出现征实数量折款超过税费总额的情形，即在税费之外形成“第三块资金”。1994年粮食定购价格上调，就使一些地方形成了数量不等的“第三块资金”。对这部分资金，有的地方将它如数返还给了农民；有的地方将它留作风险调节基金；有的地方则用它来发展公益事业。
三、农业税费改革取得的成效
（一）切实减轻了农民负担
通过农业税费改革，把农业税费制度和粮食购销体制两项改革结合起来，初步理顺了价、税、租、费之间的关系。粮食定购中因价格问题使农民承担的“暗税”损失消失了；规范了农民负担的项目和征收办法；各方面对农民的乱摊派、乱集资、乱收费得到杜绝，因此各试点单位的农民负担比改革前都不同程度地有所减轻。安徽省太和县1994年比1992年人均负担降低44.18%，比前3年的平均水平降低13.27%；若按粮食实物计算，1994年比1992年人均负担降低68.81%，比前3年的平均水平降低51.53%。河北省正定县1994年人均负担45.27元，比1992年的84.4元减轻了39.13元，减幅为46.4%。总起来看，农民的税外负担，如扣除价格因素，比过去减轻了一半以上。
（二）国家掌握了稳定的粮源
征实制能使国家稳定地掌握了一定的粮源，增强了宏观调控市场的能力。从各试点单位反映的情况看，无论是定购率高或低的县、乡，在试点过程中都较好地完成了征实任务。原定购率偏低的太和县1994年因秋季严重干旱减免税费，全年实收粮食仍超过定购任务的36.9%；如果不受灾减免，应征实粮食将比定购任务增加58.63%。原定购率偏高的正定县1994年征收粮食4198万斤，粮食部门自采882万斤，征实加自采超额完成定购任务320万斤。据安徽和河北的同志测算，如果在全省推行农业税费征实，按8-10%计征，完成保量任务也不成问题。
（三）改善了农村基层干群关系
实行农业税费改革以后，征实具有无偿性、强制性、稳定性，农民认为“皇粮国税，不交有罪；种地纳粮，天经地义”，都积极踊跃地完成征实任务；对乡村干部来说，收农业税、村提留乡统筹费、定购粮3项工作一次完成，诸多难题解决了，可腾出很多时间和精力去抓经济建设。既方便了群众，又保证了乡村正常开支，调动了各方面的积极性，改善了干群关系。
（四）加强了农村基层财务管理
实行农业税费改革，粮食部门直接同乡镇进行结算，除按规定给村里留一部分备用资金外，其余全部纳入到乡农经站管理，从而较好地解决了“村有乡管”名不副实的问题。各试点县、市在推行农业税费改革的过程中，都对农村基层的财务管理进行了清理和整顿，建立和健全了“村有乡管，民主管理，财务审计”三位一体的财务管理体制。
（五）提高了资金使用效益
实行农业税费改革，征实的粮款由乡镇统一结算，保证了农业税及时入库，也不减少财政收入。河北宁晋县农业税在增加近1倍的情况下，于1994年6月28日全部上解入库。实行农业税费征实，加速了农副产品收购资金周转。安徽太和县农行每年用于农副产品的收购资金约1.5亿元，夏秋两季都要提前3个月备足到位，以保证粮食收购不打“白条”。现在结算粮款时，粮食部门把属于税的支票给财政，属于费的支票给乡镇，财政和乡镇的钱又存入银行，转了一圈都是支票，资金没挪窝。且不说这1.5亿元的投资会增加多少效益，单是3个月的利息就是400万—500万元。
（六）有利于种植业结构调整
一些定购任务大的县、乡在实行农业税费征实后，可减少一些定购任务，节省的耕地就可种植经济作物，调整种植业结构。至于原定购任务小的县、乡，实行农业税费征实后，征实任务大于定购任务，可以使这些县、乡适当增加一些粮田，从而保证这些县、乡种植业内部的协调发展，防止出现大量减少粮田，种植结构调整过度的倾向。
四、需要进一步研究探索的问题
（一）关于税费的征收形式，为什么要征实的问题
一种观点认为，农业税费征收应采取征收实物与征收货币相结合的办法。农业土地税以征收实物为主，农业产品税以征收货币为主。另一种观点认为，今后农业税应从实物税逐步过渡到货币税，这种过渡可分为两个步骤：第一步，采取货币税与实物税相结合的办法；第二步，待粮食经营和价格放开后，全部征收货币税。还有一种观点认为，恢复农业税征实，按传统的“什一税”征收实物。对这种观点，许多人持反对意见，认为这是一种倒退。
我们认为，农业税费是征实还是征货币，就全国来讲，各地可以根据自己的实际情况进行不同的探索。就试点县、市的情况来看，在全国粮食经营和价格还没有彻底放开的情况下，征实比较适宜于产业结构比较单一的粮食主产区。这样做的好处有：一是征实物有利于国家稳定地掌握粮源，搞好对粮食市场的宏观调控；二是征实可以不受通货膨胀的影响，确保财政有稳定的收入；三是征实可以方便群众；符合农民的传统心理；四是征实有利于实现价税分离，推进粮食购销体制改革。
（二）关于税费关系，税费能否合并征收
对于这个问题主要有两种意见：一种观点认为，税费性质不同，不能统一混征。税收是国家凭借其权力强制无偿征收的一种财政收入，它反映的是国家与农民的一种再分配关系。费在农民身上有两类：一类是乡统筹的诸项开支以及村干部补贴，应从乡财政收入中列支，可以和农业税统征；另一类是农村的公积金、公益金等诸项开支，应从地租或土地承包费中列支，不能按税征收。另一种观点认为，税和费的性质、用途、征收方式基本相同，可以捆在一起征收。就性质而言，两者的法规依据均为“条例”，虽然“法的形式”不同，但均有法律效力，都是人们必须遵守的行为规则。就用途来讲，“三提五统”费是从农业税乡附加演化而来的，过去一向是同国家农业税的正税一块征收的；历史上的“乡附加”与现在的“三提五统”费的用途大同小异，所不同的是多了个“村提留”，这是“取之于民，用之于民”。从征收方式来看，既然二者都有法规依据，因此都具有共同特征：强制性、无偿性、固定性，除经批准外，不得拒绝缴纳；对无故拒绝缴纳者，要绳之以法。
从试点县的实践看，应是性质分开，合一征收。为了方便基层干部和适应农民的传统心理，税费可以一揽子征收，但必须分别计算，并向农民讲清楚。税费统一征收的道理，首先在于对农民可以“一道税，一次清”，这也是这项改革的一个特色。其次，村提留是集体资金，是维持村社自治组织的财政基础。我国的村干部有双重身份，既是农村自治组织的代理人，又是国家行政职能的承担者，就后一种身份来说，也应当享受国家的财政支持。第三，税费统一由乡里收上来再分到各村去，这样做可以避免村干部与村民的直接冲突。
（三）关于如何处理税费征实的粮食问题
如果在粮食主产区实行农业税费征实，所征收的粮食如何处理是事关这项改革成败的关键问题。当前大体上有5种处理办法：一是乡镇把粮食交给粮食局，粮食局一次把征实的粮款付给乡镇，价格按照市场价减去合理费用的原则，由县政府、乡镇、粮食局协商确定；二是粮权归乡镇，由粮食局代储代销，乡镇付给粮食局代储代销费，粮食局销完粮食后付款给乡镇；三是由乡镇自行经营；四是转入国家专项储备；五是把现有的粮食系统按照政企分开的原则一分为二：一部分成为名副其实的粮食企业，自主经营，自负盈亏，经营部分征实的粮食；另一部分组成粮食局或粮食储备局，行使供应特种用粮、军粮、救灾用粮和调节粮食市场等政府职能，以略低于市场的价格（留足费用）同乡镇及时结算，盈亏都向财政算帐。
我们认为，第五种办法不仅是必要的，而且也是可行性的。这是因为，粮食部门政企不分的弊端甚多，它既是国家政府的一个部门，又是以盈利为目的企业。这就必然使有些粮站一方面打农民的主意，在收购粮食时压级、压价、扣杂、扣水份偏多；另一方面千方百计算计国家，以重复摊费用、多报亏损等手段骗取财政补贴。政企分开，把粮食企业推向市场，可迫使其转换经营机制，改善经营作风，减轻财政负担；相应的担负宏观调控职能的粮食局负责保管储备粮、经营农业税（含“暗税”）征实的粮食，其任务单纯，经济关系清晰，可堵塞漏洞。从试点的情况看，这样做不仅能保证农业税如数及时到位，而且还保证了乡村正常开支。由于粮食的结算价格略低于市场价，粮食部门也增强了竞争能力。这又符合我国粮食流通体制改革的大方向，为实行粮食系统两线运行提供了经验。
（四）关于农业税费征实能否保证全国粮食定购总量的问题
有人担心，取消粮食合同定购，实行农业税费征实能否保证粮食定购总量任务的完成。从局部地区来看，可能出现的情况有两种：在那些原来粮食定购任务较重的地方，实行农业税费征实，确实存在着征实总量抵不上定购总量的问题，如：正定县统、定购任务将近7000万斤，而征实任务只有5000多万斤；但在那些原来定购任务较轻的地方，实行农业税费征实，反而使征实数量大于原定购量，如：太和县1994年在因受灾减免税费的情况下，征实量还比定购任务多出1750万斤。因此，征实任务抵不上定购任务的问题，主要出在定购任务较重的县、市，这是在局部推行征实制与面上实行定购制的特殊情况下存在的问题。如果大面积推行征实制，如河北省，若按常产10%征实，全省粮食总产470亿—500亿斤，即可征得粮食47亿—50亿斤，大于全省45.5亿斤的定购任务；安徽的情况也是如此，每年的定、议购任务为75亿斤，折成原粮为90亿斤，如果推行征实制，不仅可以得到纯原粮90亿斤，而且还有500万亩征收代金，总量仍能超过定购任务。所以，大面积尤其是在中西部粮食主产区推行征实制，不仅能够保证粮食定购总量任务的完成，而且还能够克服因定购任务不平衡而造成的苦乐不均现象，体现“均税赋”的原则。
（五）关于实行农业税费征实会不会影响粮食生产的稳定增长问题
还有人担心，实行征实制有利于促进种植业结构调整，这会不会影响全国粮食总产的稳定增长。我们认为，这种担心大可不必。因为农民是在完成征实任务的前提下，进行种植业结构调整的。
第一，全国80%的人口是农村人口，粮食生产的自给率非常高。自给自足的农业生产具有很强的稳定性，只要没有严重的自然灾害，农业生产尤其是粮食生产，就不会出现严重的大起大落。尽管每年有大量的农村剩余劳动力转移到二、三产业，但由于人口的不断增长，粮食生产者的队伍仍在不断壮大。
第二，在很多地区，尤其是粮食主产区，无论农民还是基层政府，都不会轻易地放弃粮食生产这个优势。过去曾几次出现的粮食供应偏紧和价格上涨，主要不是因为粮食供给总量出现了大的问题，而主要是由于品种地区结构失衡，加上粮食流通中的问题，难以形成全国统一的大市场，人为造成的。
第三，实行征实制，可进一步放开征实以外的粮食市场和价格，发挥粮食主产区农民的种粮积极性，发挥粮食主产区的粮食生产优势，进一步提高粮食单产和总产。恰恰是实行统购统销，价格不合理，比较收益低，才影响了粮农的生产积极性。
第四，能否保证全国粮食总产的稳定增长，影响因素很多。除了农民的生产积极性以外，还有技术进步、品种改良、投入增加、单产提高等。不能说只要不实行征实制，就可以使全国粮食总产稳定增长。
（六）关于征收范围，农林特产税如何计征的问题
有的地方在试点过程中，把农林特产税也纳入折实计征范围。农林特产税到底可否包括在内一次折实征收，这确实是一个需要认真分析、研究、探索的问题。目前，在全国多数地方，农林特产税基本上多是按田亩平均分摊的。因为农林特产税一年一征，操作难度很大；在发展市场经济条件下，它更是一个阻碍农业结构调整的不合理税种。从试点的实践效果看，在那些农林特产生产量小、分散的地区，将农林特产税与农业税一起纳入征实任务，按亩均摊，有利于克服其征收成本较高的矛盾；而在那些农林特产生产量大、集中连片的地区，则可按现行政策规定单独征收。至于农林特产税存在的不合理性问题，需要在深化改革中加以解决。
（七）关于税费征收的依据问题
我们认为，实行“地税人费”的办法比较好。如果只按地亩折实计征，这种办法不符合农村人均地亩不同和人均收入不同的实际，与现行的农业税按常产依率计征和村提留乡统筹费按人负担的政策不符，结果会造成税费负担不公和把负担都压在土地上；如果只按人口分摊，势必使无地人口也有负担，这显然也是不尽合理的。因此，我们主张税按地亩计征，费按人头计征，税费以外的集资摊派不具有存在的合理性。
（八）关于征实总量的计算问题
从目前试点的情况看，比较多的是采取“公式倒算法”和“依率计征法”。这两种方法各有利弊：采用“公式倒算法”的好处是“三提五统”费不受影响，但其弊端是：其一，不公平，不能解决按人均收取“三提五统”费所造成的户与户之间的苦乐不均；其二，不稳定，随着人均收入年度间的变化，“三提五统”费的数量也相应变化；其三，受价格因素的影响较大，这会引起征实总量也变化较大。采取“依率计征法”的好处是透明度高、容易操作，也比较公平，可以解决以乡为单位按人均收入5%收取“三提五统”费所造成的苦乐不均问题；这种办法的弊端就是可能因粮价波动而造成征实的粮款时多时少。其实这个问题也好解决，对农民来说，当粮价高的时候，多卖的征实粮款不退；当粮价低的时候，少卖的征实粮款也不补。以丰补欠，不足的部分通过开源节流解决。从试点的情况看，在人均收入大体平衡的地方，采用“公式倒算法”比较适宜；而在人均收入悬殊的地方，按“依率计征法”计征可能更好一些。
（九）关于结算价格的确定问题
无论是实行征实制，还是实行统购统销，价格都是一个关键问题。实行统购统销时，定购价格低，粮产区吃亏，农民有意见；实行征实制以后，与农民这头不存在价格问题了，又出现了与粮食部门按什么价格结算的问题。目前，在“暗税”还存在的情况下，仍按定购价和／或协商价结算为好。在“暗税”转“明税”之后，要改为按市场价格结算。这里的市场价格不是指集贸市场的价格，而是指中央批发市场的价格。还有一个问题需要进一步研究、探索，即：折实征收的“三提五统”款，和粮食部门与财政部门的结算价格要不要分开。
（十）关于村提留款实行“村有乡管”的问题
对村提留款的管理和使用问题，各试点单位都有比较明确的规定。村提留款实行“村有乡管”，一个“漏斗”朝下，虽能较好地防止村干部吃喝、浪费、贪污的现象，在一定程度上保证了村有资金的有效利用，但在实际执行过程中，确实也出现了一些问题：有的乡镇将村有资金纳入财政帐户管理，侵犯了村有资金的所有权；有的乡镇将村有资金统一调度使用，侵犯了村有资金的使用权；有的乡镇开支在村有资金中报帐，挤占村有资金等。这些问题需要在今后的试点过程中加以解决，在结算方式上可以采取先由村委会与粮站结算，然后再由村委会与乡镇结算的办法；也可以采取结算时让村里参加，乡、村按比例“分灶吃饭”。在使用上，要给村级一定的机动款，应满足其急需的合理开支。
（十一）关于“第三块资金”的管理使用问题
“第三块资金”是由于粮食提价增值而形成的。对这块资金的管理和使用，各试点单位采取了不同做法。我们认为，首先，因粮食提价增值而形成的这块资金，本质上是农民的税外负担，应坚持“取之于民，用之于民”的原则；其次，由于农民承担的征实任务是一定3-5年不变的，这块资金也不是每年必然都有的固定财源，万一遇到不可避免的大灾之年，这块资金恰好可用于规避风险；第三，由于实行征实制，较好地杜绝了各种集资摊派，将这块资金用于增加对农业生产的投入，发展社会公益事业也有其合理性。关于这块资金的管理使用应作出严格规定，首先应切出较大比例用于建立粮食风险基金，以弥补粮食丰欠造成的意外负担；余下的部分可用于增加对农业生产的投入，发展社会公益事业等。要做到专款专用，公开监督。
（十二）关于征实以后的负担如何制止的问题
从试点的情况看，这个问题解决得比较好。今后要坚持下去，关键是要卡住两头。对来自上面各部门的收费、集资和摊派项目，农民完成征实任务后完全有权拒绝。清理农民负担的文件，废除不合理的负担项目，制止各种所谓的达标升级活动，规范各级政府的行为，是实行征实制的配套措施。从制度上完善是主要的，还是增强干部守法、农民依法纳税和靠法保护自己的意识。对于这方面的诉讼案件，人民法院应及时受理并依法作出判决。
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