政府以支持置换支配：民办幼儿园普惠化的基本思路，本文主要内容关键词为：幼儿园论文,基本思路论文,政府论文,普惠化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》和《国务院关于当前学前教育发展的若干意见》发布之后，“基本普及学前教育”、“发展普惠性学前教育”等成为学前教育发展的新任务和新目标。对于普惠性幼儿园最普遍的理解和发展模式便是政府举办的观念和模式。即在所有权上，政府所有或者集体所有；在举办权上，政府举办或者集体举办；在举办形式上，以公办幼儿园为主；在人员上，以公办教师为主等。这样，虽然学前教育整体在这四年多来获得了巨大的发展和提升，但是普惠性学前教育资源由于政府在经费投入、建设用地、编制限制等方面的原因，推进和发展缓慢。而无论是数量还是在园幼儿数都占半壁江山的民办幼儿园在普惠化学前教育发展过程中成了一个被带着偏见遗忘的角落。民办幼儿园和普惠性学前教育或者普惠性幼儿园是否存在着天然的对立，是否存在普惠化的可能，如果可能其条件又是如何？明确这些问题对普惠性学前教育和普惠性幼儿园的发展有着拓展性意义。 一、民办幼儿园是否为普惠性学前教育资源 1.何为普惠性学前教育资源 （1）从普惠制到普惠性学前教育的内涵演绎。“普惠”作为一个现代语境下的术语来使用最早源自经济学中的“普惠制”。在经济学中，普惠制用来指发达国家对从发展中国家或地区进口的制成品、半制成品以及自然资源等给予普遍的、非歧视的、非互惠的关税优惠制度。在普惠制中，提供和给予优惠的一方称之为给惠方，接受和享受优惠的一方称之为受惠方。通过给惠方的给予和受惠方的接受从而产生对双方都有利的贸易和以此带来的发展。此后，普惠的概念突破经济领域，进入到了更为广泛的社会领域。从目前的研究来看，社会的各个领域，包括金融、教育、社保、农业、医疗、就业等都引入了“普惠”这一概念或者从“普惠”的视域进行研究。 普惠制基本特征是普遍、非歧视和非互惠性。普惠制的这一结构和特征奠定了其应用于其他社会领域后的基本结构和特征。在整个教育体系中，学前教育已经成为发展的短板，成为制约教育发展的一个重要因素。在社会领域，“入园难”和“入园贵”已经成为一个比较严重的社会问题。由于受益人群支付水平的限制市场在短期内并不会自发地产生这种规格的学前教育服务的公益，而政府如果对社会和公众承担学前教育给惠方的责任，那么对于政府、社会和公众都能够产生正向有利的正外部效应。这种条件下，由政府承担给惠方对社会公众供给普惠性质的学前教育成为学前教育发展的一种现实选择。 按照上述推演，对于普惠性学前教育而言，其给惠方就是政府，受惠方是有入园需求的社会公众。普惠性学前教育资源是供给充分、分布合理、价格能够符合社会公众接受的、质量上有保障的学前教育资源。 （2）普惠性学前教育的基本特征。依据普惠制的基本原理，普惠性学前教育必须具备如下四个方面特征： 一是供给充分。普惠制的普遍性指对每一个个体来讲获得优惠或者服务不低于现在和将来出现的其他个体。在普惠性学前教育中，这一点能够满足就需要保障对每一个有入园需求的个体都能够进入幼儿园。因此，对于普惠性学前教育而言，供给充分，供给等于或者大于需求这是首要特征。 二是分布合理。供给充分之后可能还会存在一个结构问题。比如地域、年龄等存在不合理，幼儿园建设城市充分甚至有余，但是农村孩子入园困难。这样就会造成在学前教育供给中出现歧视现象。因此，区域、年龄分布合理是普惠性学前教育的内在特征。 三是收费适中。普惠的价值在于通过普惠的发生给惠方和受惠方都能够获得利益。其前提是普惠的发生。在普惠性学前教育中，幼儿园的收费高会限制入园或者导致入园率下降。因此，适中的价格也是普惠性学前教育的内在要求。 四是质量上乘。普惠性学前教育其目的虽然在学前教育之外，但是发展和供给有质量的学前教育却是发展学前教育的根本要求。因此，不论是任何形式和性质的学前教育，质量有保障是发展学前教育的基本要求。 2.普惠性学前教育只涉及供给的教育服务的外部规格，无关产权 普惠性学前教育是供给充分、分布合理、价格能够符合社会公众接受的、质量上有保障的学前教育。由于普惠性学前教育的外在特征的限定，普惠性学前教育的给惠方在现实意义上只能是政府。政府在供给中担当给惠方的责任确定之后，无论以何种方式和何种条件，只要供给的学前教育符合供给充分、分布合理、收费适中、质量上乘四项条件，即可认定为是普惠性学前教育。 因此，在普惠性学前教育中给惠方和受惠方是确定的。作为给惠方的政府在供给学前教育资源过程中，只要能够提供这样的规格和要求的学前教育服务均是普惠性学前教育资源。普惠性与否与谁来供给、直接供给主体的性质是公办还是民办、是公有还是私有无关。无论通过何种方式，作为给惠方的政府只要能够保证这样的规格的学前教育资源，政府就完成了其给惠责任。因此，普惠性学前教育服务只涉及供给的教育服务的外部规格，无关举办、所有、支配等产权。 3.民办幼儿园符合普惠性幼儿园的内涵与特征，同样是普惠性学前教育的重要资源 （1）普惠性幼儿园的内涵和特征。普惠性幼儿园是供给普惠性学前教育的重要载体。什么样的幼儿园才能满足普惠性学前教育的要求呢？在普惠性学前教育中，供给充分和分布合理是对普惠性学前教育系统的要求，对于幼儿园要达到这一要求就必须严格地坚持入园机会均等，否则就会成为福利或者特权幼儿园。而价格适中和质量上乘既是对普惠性学前教育系统的要求，也是对幼儿园本身的要求。因此，入园机会均等、价格适中、质量上乘三项基本条件同时满足的幼儿园才能够满足普惠性学前教育的要求，即是普惠性幼儿园。 （2）民办幼儿园也是普惠性学前教育的重要来源。幼儿园从举办权上划分为公立、集体和民办。公立和集体的都或多或少存在一些普惠性的基本特征。唯有民办幼儿园和普惠性之间似乎不存在关联。民办幼儿园之所以不能提供普惠性的学前教育资源和服务，原因在于其自收自支，自负盈亏。保教费的收入是其基本经济来源。如果降低价格和收费意味着幼儿园的经营难以维持。这样，如果政府能够对民办幼儿园进行经费补助或者成本方面降低或减免，政府即可获得民办幼儿园部分的参与权或决定权。作为给惠方的政府可以通过奖励、补助、减免费用、派驻教师等方式使民办幼儿园提供的学前教育服务从市场的学前教育服务转向普惠性质的学前教育服务。因此，民办幼儿园和公办园、集体园一样也是普惠性学前教育供给的重要来源。 二、民办幼儿园普惠化的主要障碍与困难 在学前教育发展中，政府期待民办幼儿园能够提供更多的普惠性的学前教育服务。民办幼儿园也同样希望他们提供的学前教育服务质量有保障、价格低廉。这样民办幼儿园就能够具有更大的竞争优势和家长的认可程度。因此，作为政府和民办幼儿园在供给学前教育服务规格上是一致的。那么什么样的因素制约着民办幼儿园普惠化发展呢？ 1.民办幼儿园普惠化的主要障碍 民办幼儿园普惠化的障碍主要存在于观念和制度两个方面。 一是观念障碍。学前教育长期是以作为福利性质的机构进行举办和提供服务的。因为福利是政府或者企业为自己内部职员提供的一种待遇。因此，社会长期以来形成了这样一个观念，即幼儿园，尤其是普惠性幼儿园必须由政府来举办。对于社会公众来讲，孩子进入到政府公办的幼儿园才算是进入到了质量有保障的幼儿园。政府在发展普惠性学前教育过程中的基本方式即是大力地举办公办幼儿园。对于普惠性学前教育和民办幼儿园之间存在着一种天然的与生俱来的排斥。 二是制度障碍。普惠性学前教育和民办幼儿园在供给的学前教育服务的规格上是一致的。但是民办幼儿园除了考虑规格之外还需要考虑幼儿园的生存和发展问题。这样，确保供给的规格在成本上存在着压力。而作为普惠性学前教育供给的主体政府并没有在各个方面对民办幼儿园在办学成本方面予以降低或者大规模地减免。也不存在对民办幼儿园提供普惠性的学前教育服务时予以补助和奖励的措施。因此，在制度方面存在着现实的障碍。 2.民办幼儿园普惠化的主要困难 民办幼儿园普惠化意味着三个方面的改变，提升供给的学前教育的质量，降低所供给的学前教育的服务价格，按照机会均等的方式接受入园幼儿，比如随机派位、报名次序等。这对于民办幼儿园存在如下四个方面的困难。 首先，经费困难。对于民办幼儿园，在办学过程中自收自支，自负盈亏。民办幼儿园一般收费较高，这也出自于民办幼儿园在举办过程中成本较高的缘故。民办幼儿园普惠化首先面临的问题是在办学过程中出现的经费方面的困难。 其次，人员困难。民办幼儿园教师的待遇普遍不高，教师流动性较大。不能吸引较高专业水平的专业人才。无论在数量上还是专业化水平上都与公办园存在一定差距。 再次，管理困难。目前对民办幼儿园的管理并不顺畅。由于所有权和举办权的问题民办幼儿园并没有和公办幼儿园一起来管理。在管理和监督过程中教育行政主管部门对民办幼儿园仅有业务的指导权。幼儿园中办学水平、乱收费、小学化等问题并不能够完全杜绝。管理上的困难使得民办幼儿园各项问题都集中出现。 最后，物质困难。对于大多数民办幼儿园来讲，办学成本较大。为了降低办学成本，幼儿园大都采取减少办学过程中的消耗。比如在幼儿园办学过程中减少玩具的购置，降低环境更换的周期等等。这些做法使得民办幼儿园在办学过程中由于办学物质的不足而导致办学水平和办学质量有限。进一步加剧政府和社会公众对民办幼儿园的质疑和担忧。 三、民办幼儿园普惠化的基本路径：政府以支持置换民办幼儿园供给的服务规格的支配权 民办幼儿园是普惠性学前教育的重要来源，同时民办幼儿园普惠化是普惠性学前发展的重要内容。按照普惠性学前教育和普惠性幼儿园的内涵与特征以及目前民办幼儿园普惠化的障碍与困难，在民办幼儿园普惠化发展过程中可以采取以下思路和逻辑。 1.政府是普惠化学前教育以及民办幼儿园普惠化的第一推动者 在民办幼儿园普惠化过程中可能的推动者主要包括政府和慈善组织与个人。而在所有推动者中政府是第一推动者。普惠性学前教育是处于强势一方为了获得更大的利益，而对弱势一方提供的对双方都会产生有利条件的学前教育资源。目前的入园问题无论是作为社会问题，还是作为教育问题都是政府职责和职责所在。因此，政府应该是第一推动者。其他的慈善机构、组织以及个人仅仅是民办幼儿园普惠化的一种补充。对于他们并没有义务做这样的工作，仅仅出于自己的宗旨和祈愿。 2.以支持置换民办幼儿园所供给的服务规格的支配权，是民办幼儿园普惠化的基本思路 对于民办幼儿园，一般所有权和举办权都属私有。其办园的目的无论是否出自于盈利都不影响其所有权和举办权问题。教育行政主管部门只能对民办幼儿园进行业务上的指导，即只能对民办幼儿园进行教育过程中的指导。此外，对民办幼儿园在价格、供给数量和入园条件等方面没有任何权利。而普惠性幼儿园基本条件就是价格适中、入园机会均等、质量有保障。这种条件下政府对民办幼儿园欲普惠化，首先需要打破教育主管部门对民办幼儿园在价格方面、供给的数量方面和供给的质量方面没有话语权和决定权的现状。民办幼儿园在发展过程中存在的困难在于经费、人员、管理、物质等方面的问题，政府通过对民办幼儿园在经费、人员以及管理方面的支持和资助来帮助民办幼儿园的发展，同时通过这种支持和资助换取民办幼儿园的保教服务的部分定价权、质量规格确定权、部分管理权或举办权等。从而改造其服务规则，使其所提供的服务普惠化。 3.普惠化推进过程中需要遵循自愿原则 在以支持换管理的民办幼儿园普惠化过程中有些民办幼儿园提供的幼儿教育资源属于个性化的学前教育资源。其成本巨大、环境豪华、教师专业化水平超高，其本身有特定的服务群体。这些幼儿园在经费、人员、管理和物质等方面根本不存在困难，不需要政府以及其他机构的资助与帮助。此外，其他的一些幼儿园虽然存在困难，但是其并不希望通过政府的支持出让自己举办过程中的部分权利。这种状况的存在一方面是学前教育服务多样化，满足各种需求的保证，另一方面政府的职责在于构建普惠性学前教育体系，保障最基本的学前教育需求。政府一味强制推行支持换管理，一方面会损害幼儿园发展的生态，另一方面会造成有限学前教育经费和资源浪费。因此，在民办幼儿园普惠化发展过程中需要切实遵循自愿原则。 4.普惠化后需要保障和退出机制 一所民办幼儿园在接受了以支持换管理的普惠化之后，幼儿园本身需要按照商定或者协议确定的发展思路和路径进行。这样，幼儿园才能够保证普惠化之后的民办幼儿园供给的质量和规格符合普惠性要求。如果民办幼儿园接受了政府在经费、人员等方面的支持之后减少了自己的投入、降低了质量，则违背了普惠化要求的做法和行为，因此需要完整的惩处措施和退出机制来保障普惠化之后民办幼儿园的顺利运营。当一些民办幼儿园的一些做法完全不适合继续普惠化，那么就应该有顺畅的退出机制。这样，通过完善的保障和退出机制保证民办幼儿园普惠化之后的顺利运营和发展。 四、政府以支持置换民办幼儿园支配权的普惠化路径 民办幼儿园普惠化是指通过各种方式改造当前民办幼儿园所提供的学前教育服务，使其成为在价格上适中，在质量上有保障，入园上对确定范围内按照均等机会原则选择。在改造过程中，政府是改造的主体和改造成本的承担者，民办幼儿园是改造的对象。按照普惠制的基本原则和普惠性幼儿园的基本特征以及民办幼儿园的现状主要有如下几种途径。 1.经费支持 民办幼儿园在举办过程中之所以收费较高主要是由较高的办学成本所决定的。因此，在民办幼儿园普惠化过程中政府应通过各种方式予以民办幼儿园经费方面的支持，降低民办幼儿园在办学过程中的直接办学成本，提高民办幼儿园的收入水平，从而降低民办幼儿园所提供的学前教育服务的价格收费，降低幼儿的入园价格。主要方式有直接经费支持、以奖代补、教育券等。 2.人员支持 对民办幼儿园人员方面的支持主要有两个方面的作用，一是降低民办幼儿园在教师方面的成本，降低学前教育服务价格。二是通过高质量和高专业化水平的保教人员和管理人员的参与，提高民办幼儿园供给的学前教育服务质量。人员方面的支持方式主要有派驻公办教师或者政府招聘合格的人员统一管理，供民办幼儿园无偿使用，或者幼儿园供给工资一部分，其他由政府承担等。 3.管理支持 目前民办幼儿园一般以小中型为主。由于幼儿园规模小，与其他幼儿园之间的联系少，教师的学习机会也较少。幼儿园处于一个独自办学的境地。因此，幼儿园的办园质量完全取决于举办者水平和能力。为了提升这些民办幼儿园的办园质量，政府需要在管理过程和管理制度方面给予民办幼儿园一定的支持。在管理上，政府应该将民办和公办幼儿园纳入到统一的管理体制中进行管理。在职称、评优、教师培训等方面给予一定的有利条件。在管理制度上，建构适用于民办和公办幼儿园的管理制度。确保民办幼儿园供给的学前教育服务质量。 4.物质支持 物质支持是指对一些幼儿园进行直接的教具玩具、大型器械等各种设备配发。对于有些幼儿园由于在经费方面或者办学成本方面的原因，在幼儿园举办过程中存在着各种教具玩具、幼儿图书等正常的教育活动开展所需要的物质设施和设备不足的情况。对于部分幼儿园，可以通过直接的物质支持换取其所供给的学前教育服务普惠性要求；以此保证幼儿园提供的学前教育服务质量。