逐步建立一个多层次多形式广覆盖的居家养老服务网络——上海居家养老服务调查报告，本文主要内容关键词为：多层次论文,建立一个论文,调查报告论文,上海论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调查的目的任务和过程
我国第五次人口普查结果显示，2000年，我国人口年龄结构已步入了老年型社会。按照国际上划分人口的标准，年龄中位数超过30岁，老少比在30%以上的社会结构，为老年型结构。2000年我国0-14岁少年儿童比重为22.89%，15-64岁为70.15%，65岁以上为6.96%，人口老少比为30.4%。上海人口老年化问题更为突出，据上海市第五次人口普查统计资料显示，60岁以上老年人口为241.76万人，占总人口的18.29%，其中80岁以上高龄老人30.56万人，占老年人口12.6%，占总人口2%。据人口专家预测，到2015年上海老年人口将占总人口30%，80岁以上高龄人口将占人口3%以上，上海人口老龄化和高龄化在今后一段时期内还会高速发展。
1997年上海人均GDP达到3000美元，使上海市民进入小康生活水平，目前上海人口的平均期望寿命男性为75.18岁，女性为79.21岁，已接近主要发达国家的水平。在上海人口老龄化和高龄化的同时，上海家庭规模日趋小型化，家庭的户均人口为2.7人，核心家庭的比例为78.22%，其中由夫妻与其未成年子女组成的家庭为71.84%。老年夫妇空巢家庭的比例逐年上升，1959年前结婚的夫妇目前为空巢家庭的比例高达32.65%。随着上海家庭住房条件的改善，核心家庭中子女出国留学、婚后独立门户等因素，使老年夫妇空巢家庭的比例越来越高。因此人口老龄化和家庭结构小型化的现状和发展趋势，使得上海养老问题十分突出。
为了应对上海人口老龄化和高龄化所引发的养老难题，探索和研究上海养老的新模式，2000年上海市民政局根据上海市社区工作会议及全国社会福利社会化会议精神，从拓展养老机构功能，建立覆盖社区的养老服务网络的目标出发，提出了依托养老机构，开展居家养老服务的新思路。并从2000年6月起，在全市6个区的12个街道开展居家养老服务的试点工作。为了进一步做好居家养老的服务工作，2001年7月市民政局福利处与上海市社会科学院社会学研究所共同组成了课题组，对上海的居家养老服务工作进行调研，总结试点单位的成功经验和存在的问题和难题，为政府有关部门制定居家养老服务政策提供依据。在周密部署了调研计划和完成了前期准备工作后，8月份开始实地调研，历时一个多月，通过座谈、个案访谈等方式，在嘉定、长宁、杨浦、卢湾、静安、黄浦等6个居家养老的试点区分别召开了6次居家养老的老人、家属以及工作人员座谈会，访问了十二户接受居家养老服务的居民，还实地参访了一些居家养老服务的机构，并收集了不少有关居家养老服务的资料。
二、上海市居家养老服务概况
1.上海居家养老服务发展历程
老年人养老有两条途径，一是机构养老，二是居家养老。从国外的经验来看，发达国家的养老机构和养老设施繁杂，有政府性的、民间性的、宗教性和慈善性的；养老服务的形式也是多种多样的，但在机构养老的老年人只是少数，绝大部分的老人是居家养老。上海人口老龄化程度高，发展速度快，增长趋势明显，养老服务的需求越来越大。但上海经济发展水平尚未达到发达国家的富裕程度，因此上海的养老既不能照搬国外的模式，政府也没有资金和能力走机构养老的路子，同时上海市民在观念上对机构养老接受程度并不高，更多的老年人愿意在家里接受服务。所以，提倡居家养老服务，是应对上海人口老龄化的重要措施。
二十世纪80年代，上海开创了社区服务工作，通过在社区建立敬老院、家庭敬老室、温馨家庭、倡导社区志愿者为老服务等各种形式，开展社区为老服务工作。为了应对上海人口老龄化、高龄化所引发的养老新情况，2000年上海市民政局根据上海市社区工作会议及全国社会福利社会化会议精神，从拓展养老机构功能，建立覆盖社区的养老服务网络的目标出发，提出了依托养老机构，开展居家养老服务的新举措。2000年3月份上海市民政局成立居家养老领导小组，确定了黄浦、静安、卢湾、杨浦、长宁、嘉定6个区12个街道为试点单位，各试点区和街道成立了相应的工作领导小组。2000年5月市民政局委托社会福利中心开展了两期居家养老护理员培训班，对12个试点单位的120名护理员进行了培训，为试点工作的开展提供人员准备。同年6月起各试点单位相继开展了居家养老服务工作。2001年4月至7月，围绕居家养老服务工作，市民政局下发了《关于全面开展居家养老服务意见》、《居家养老补贴资金来源和使用方案》、《关于预拨2001年度居家养老补贴经费的通知》三个文件，总结了试点单位好的经验，统一了居家养老经费的补贴标准和金额，在试点的基础上全面推进全市居家养老服务工作。按照试点区100%、市区街道50%、郊区街道20%的比例要求，共138个街道申报开展了居家养老服务工作，占全市街道的55%。2001年7月份前全市各区县全部建立了居家养老领导小组，建立了区一级居家养老服务中心，热线电话全部开通。并初步建立了一支服务人员队伍，到10月份已经培训了护理人员500余名。
2.上海市居家养老的领导体制与运作机制
上海市居家养老的领导体制是以市、区、街道建立的三级居家养老领导小组为领导机构。上海市居家养老领导小组由市民政局分管领导为组长，事业处、救灾处、老保办、社区办等有关处、室负责人参与，并在事业处设有办公室。区居家养老领导小组由区民政局分管领导负责，社会福利、社会救助、基层政权、社区建设、老龄工作等相关部门参加，社会科为办事机构。街道居家养老领导小组由分管的街道主任负责，民政科为主，联合社保科、社区服务中心、社会救助所以及卫生等相关部门组成，街道民政科为主具体指导社区的居家养老服务工作。
上海市居家养老服务工作还处在试点摸索阶段，目前的运作机制主要是政府推动下的民政系统各级民政机构组织、管理、实施的运作方式。全市已开展居家养老服务的区、县和街道都在摸索符合实际情况的规范合理的居家养老服务的运作模式，取得了不少经验。
3.居家养老服务的服务机构
目前上海居家养老的服务机构主要设置在区和街道两级，其中街道是重点，居委会仅是配合。机构的设置大致由三种情况：第一种是附设于养老机构内，如卢湾区各养老机构均设置了居家养老服务部，开设老人日间服务中心（日托所）。第二种是附设于社区服务中心内，黄浦区就是采取在社区服务中心内开设居家养老服务机构，卢湾区也在4个街道的社区服务中心内建立了居家养老服务分中心。第三种是在区、街道一级设置独立的居家养老服务中心，长宁区成立了区居家养老服务中心，街道成立了居家养老服务部或居家养老服务站。静安区的老年人护理援助中心也属于这一类型。
4.居家养老服务的对象
上海居家养老服务的对象是全体老年人，重点是困难老人和有贡献的老人。上海居家养老服务试点单位的服务对象主要分两类：一类是有较大困难或有特殊贡献的老人群体，也是重点服务对象，其中包括：(1)因经济或生病困难较大的老人，(2)城市三无老人，(3)80岁以上高龄老人、革命残疾军人。第二类是一般老人。
5.居家养老服务的方式与内容
居家养老服务方式主要有两种，第一种是依托养老机构举办老人的日间照顾服务（日托班），附近老人可进日托班进行各种娱乐休闲活动，一般日托班都提供伙食，收费低廉。卢湾区的“金色港湾老年公寓”、嘉定区“新城福利院”都设有老人日间服务中心（日托班）。第二种是依托养老机构由居家养老中心指派护理员上门服务，已开展居家养老服务工作的各个区和街道基本上均提供居家养老上门服务。
居家养老提供的上门服务的内容主要围绕精神慰藉、生活护理和家政服务三大类，目前主要是提供送饭、洗衣、理发、陪医、购物、打扫卫生等生活护理和家政服务类20个项目。
6.居家养老服务经费的来源与使用
市民政局用于居家养老的经费补贴2000年为36万，2001年下发了552万。目前上海市居家养老服务的经费来源主要来自福利彩票，市民政局通过发行彩票筹措资金、经费，主要用于补贴困难老人购买居家养老的服务。市民政局通过补贴街道居家养老服务机构，由街道居家养老服务机构补贴给困难老人和有贡献的老人，用于居家养老服务支出，实际上是为居家养老服务对象购买服务时间的费用支出。
三、居家养老服务值得关注和研究的几个问题
本次调查的初衷是听取市民对居家养老试点工作的意见和要求，对已开展的居家养老服务工作进行评估。但在调查中发现，上海市民，特别是受到居家养老服务的老人和家属对居家养老服务的满意度为100%。我们在座谈会上、在居民家里听到的只有一个声音：居家养老服务好。我们见到的每一位老人都对居家养老服务赞不绝口，有些老人谈到过去和现在的对比时都热泪盈眶，从心底里感谢共产党、感谢政府、感谢居家养老服务的工作人员，这充分说明居家养老服务深得民心，是为人民群众办的好事、实事。与此同时，他们都不愿意对居家养老服务提出意见和要求，这对居家养老服务做出全面的评估造成困难，因此我们只能从耳闻目睹中找出值得注意和研究的几个问题。
1.居家养老服务的定位问题
有的街道居家养老服务负责人提出：居家养老服务与社会救助有什么区别？尤其在补贴的操作上难以把握。实质上反映了居家养老的定位问题。我们认为，居家养老服务是社会保障的一部分，只有把它放在社会保障体系中去观察，才能看清楚。我国社会保障的内容主要包括六部分，即社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄积累保障。在社会保障体系内，社会救助是保障人民群众的最低生活，社会福利是提高人民的生活质量，居家养老服务任务在于帮助老人提高生活质量，显然是属于社会福利范畴，它是在提高老年人生活质量的基础上开展服务的。
2.居家养老服务的体制问题
居家养老服务的体制问题就是组织领导的问题，目前市、区、街道三级居家养老服务工作由政府进行组织和管理，在初始阶段看来很有必要，因为现实情况是政府掌握着资源，社会力量不足，没有政府支持什么事都办不成，但从长远看，问题不少。首先，过于行政化，政府的担子会越来越重。其次，不利于养老服务社会组织的发展和人民群众的参与。再其次，不利于居家养老服务向制度化和专业化的方向发展，弄不好会形成一阵风，流于形式。
3.居家养老服务的方式与内容问题
目前上海居家养老已有的服务内容有二十多项，最重要的有两项，一是居家养老服务机构派护理员（钟点工）上门服务，二是居家养老机构举办日托班。这两项服务目前也是采用了点面结合的服务方式，取得了很好的效果，这是因为从上海的实际出发，当前上海劳动力有余且低廉（包括外来民工），用护理员方式开展全方位服务，几乎可以解决了困难老人的所有问题。日托班解决老人的孤独，起了很大的作用。但也应该看到老人的需求是多方面的，目前的服务方式和内容是远远不够的。而且随着社会的发展，人民生活水平的提高，老年人对生活质量的追求越来越强烈，对养老服务的要求越来越高，对服务的需求越来越广，对服务人员的素质要求会越来越高，相应的劳动力的价格也会越来越高，目前的生活护理和家政服务方式难以持久。就老人日间护理而言，日托班数量较少，只能解决附近部分老人的需求，根据老年人的特点如何考虑居家养老服务就近、便利原则，也是居家养老服务中的值得研究问题。
4.居家养老服务的队伍问题
居家养老服务的好坏，与服务队伍有着直接、重要的关系。居家养老队伍可分两个层次，一是管理人员，二是服务人员。目前的状况是街道一级的专职居家养老负责人，一般都是民政干部或招聘人员，他们一般都未受过专业训练，不具备社会工作的专业知识。服务人员主要有两种，一种是下岗工人，一种是外来打工人员。从服务层面上看，他们一般只经过短期培训，只能操持一般的家政服务，与老人的要求如医疗护理、精神慰藉还有很大距离。即使这样，由于服务人员待遇差，下岗工人不愿意从事居家养老服务工作，外来人员虽然愿意干，但因习惯、安全等原因，许多老人都不愿接纳他们。另外，由于不同的街道社区所处区域层次不同、街区内老年人的地位层次有别，老年人的数量和需求各不相同，因此居家养老服务供需往往失衡，居家养老服务机构又养不起一支固定的服务人员队伍，因此在服务人员供需上矛盾突出。
5.居家养老服务的资金问题
上海居家养老服务经费来源，2000年市、区民政局和街道采用1:1:1的配置方式，为每个试点单位各筹资9万元。2001年市民政局筹资下拨552万元，分发给各试点街道4万元，区和街道配套资金各4万元，各街道实际获得居家养老经费12万元。有些区如黄浦区民政局还筹集了一笔经费为各街道买了一辆面包车，有些街道还自行筹集一部分经费。总的来看，资金是由政府部门筹集，主要来源于福利彩票，而福利彩票收入有不确定性，因此有些街道还不敢用，怕今年用了，明年资金不到位或经费减少，造成不必要的麻烦，引起社会不安定。
四、对策建议
1.理顺和处理好几个关系
(1)政府与居家养老服务的关系。居家养老服务是社会保障的重要组成部分，政府代表国家有责任，上海市民政局代表政府的责任应该是从宏观上规范、指导和推动居家养老工作，按照宪法和有关的法律法规制定居家养老的政策和规章制度，对居家养老服务进行规划与监督，不宜直接参与管理，应鼓励和扶持非政府机构参与管理和进行市场化运作。
(2)居家养老服务与社区服务的关系。居家养老服务的服务机构、设施等均在社区，是社区为老服务的延伸和提高，因此居家养老服务实际上是社区服务的一部分。在一些发达国家和地区通常也把这种服务称之为社区照顾。美国和香港是世界上老年服务机构和设施最繁杂和完全的地方，但是他们都把安老服务和为老服务纳入社区服务的范畴。在当前，为了突出居家养老服务而建立一个独立的服务体系，有一定的合理性。但对整合社区资源、特别是充分发挥社区服务中心、医疗卫生中心、居民委员会及社会组织的功能是有问题的。上海从1984年开始拓展社区服务功能，逐步形成了老年人服务，少年儿童服务，残疾人服务，精神病人服务，优抚对象服务，便民利民服务等六大服务网络。目前开展居家养老服务要充分利用现有的各类社区服务网络资源，把居家养老服务逐步作为社区服务的重要组成部分。以社区为载本，统一规划，集中社区各种人力、物力、财力资源开展居家养老服务工作。
2.制定上海居家养老服务发展规划
为了使上海居家养老服务有计划、有步骤、有次序地发展，有必要制定居家养老服务的发展规划，其规划可分长期与短期。长期可5-10年，短期1-3年。长期规划侧重于战略规划，短期侧重于战术计划，内容包括指导思想、目标任务、服务方式与内容、措施等。同时要制定相应的法规、条例，使居家养老做到有章可循，有法可依，逐步走上正规化、专业化道路。
3.建立完善的居家养老服务的运作模式和运行机制
居家养老服务应建立政府指导、社会管理、市场运作的居家养老服务工作的运行机制。目前市、区、街道三级居家养老服务工作由政府进行组织和管理，在初始阶段是很有必要的，但从长远看，政府的职能应该是宏观指导，而不是直接参与管理，管理的职能应有社会中介机构负责，服务的职能应该有专业化的服务机构实行市场化运作。具体而言，居家养老服务体系应有领导层、管理层和服务层三个层面构成，市、区和街道民政部门是居家养老服务工作的领导机构，处在第一层面，主要负责制定政策和宏观监控；市、区和街道的居家养老服务中心应该是居家养老服务的中介机构，处在第二层面，主要负责居家养老服务工作的组织、协调和服务人员的培训和考核等管理工作；市、区和街道的各级养老机构、日托站，各街道、居委会的敬老院、护理院、特护病房等提供老年服务业和护理业机构为第三层面，主要解决居家养老的各类服务需求，建立服务员队伍。
4.居家养老服务资金筹集与支付
上海居家养老服务面广量大，任务十分繁重，需要大量资金投入，仅靠政府一方筹集，资金短缺在所难免，必须扩大资金筹集渠道。从国外的经验看，经费来源主要有四大块：(1)政府补贴、(2)社会团体资助、(3)自己经营收入（收费服务）、(4)社会募捐。上海居家养老服务工作是政府组织和推动的一项社会福利事业，也是社会保障的重要组成部分。居家养老工作的长期发展，必须要有稳定的经费来源渠道，因此居家养老服务经费财政补贴应是主要来源，福利彩票次之，社会捐助补其不足。建议建立居家养老服务基金，接受国内外厂矿企业、社会团体及个人的捐助，为居家养老服务筹集更多的资金。
政府对于居家养老服务经费的支出，应以资助开办居家养老服务机构和补贴困难老人购买服务为主，居家养老服务机构的运作经费和工作人员工资主要依靠提供有偿服务收入自支为主，筹集社会资金为补充。
5.增加服务内容、扩大覆盖面
居家养老服务内容多达20多项，但目前由于受场地、经费、工作人员等多种因素的制约，受到服务的老人毕竟是少数，大部分老人无法受到服务。据调查目前上海需要护理的老人达30余万，故依托现有的养老机构建立日托中心或利用社区内已弃用的托儿所、幼儿园以及各种破旧的养老设施改建、扩建新的日托中心和扩大居家养老上门服务的范围已是当务之急。要整合利用社区现有的各种资源，发展托老机构，以日托站为基础，上门服务为主流搞好居家养老服务。政府要鼓励、支持新建和开办各类非政府的养老机构和日托中心，扶持和培育为老服务的民间组织。对老年人口比较集中的区域，要就近建立日托站（所），在老人居住分散的区域，根据老年人的生理特点，提高日托机构的利用率，解决交通工具也是当务之急。目前多数街道居家养老服务机构均无车辆，尤其是城乡结合部，嘉定等边远区，由于居住分散，日托站（所）只能收附近的老人，送饭、陪医等上门服务也难以开展。建议为各街道配备一辆面包车，设点定时接送老人上日托站（所）。可在车壳上漆统一而醒目的居家养老服务标志和有宣传意义的广告语，使全市100多辆的居家养老服务车成为有统一标识的宣传车、广告车，形成一道流动的城市风景线，在居民中扩大居家养老服务的影响，无声地动员市民参与居家养老服务。
6.逐步建立一支高素质的居家养老服务专业队伍
居家养老服务工作的成功与否，很大的因素取决于能否建立一支层次错落、技能全面的高素质的居家养老服务专业队伍。居家养老服务的对象是不同层次和不同需求的老年人，因此要有不同层次和不同技能的服务人员去应对各种服务需求。市民政局要在对上海市老年人各种需求调查研究的基础上，参照市劳动局的技术等级划分标准，确定居家养老服务的技能等级和专业知识的层次。居家养老专业服务员队伍要引进市场运作机制，通过向社会招聘服务人员和解决4050下岗人员的再就业结合起来，对服务人员业务上要进行全面培训，按不同的要求进行专业知识和技能培训，按培训技能考核的等级从事相应等级的服务工作，做到持证上岗，实行职业资质和技术等级认证制度，不断提高服务人员的专业化水平。为适应专业和技能培训的需求，应建立一套完整的教育培训体系。
要提高居家养老服务管理人员的素质。目前上海的高校，如复旦大学、华东理工大学等已开设社会工作本科或硕士研究生专业。市、区、街道居家养老机构领导部门应有计划地招收受过高等专业训练的社会工作毕业生来充实管理人员队伍。对现有管理岗位上的干部应视工作情况，有计划送到有关学校去培养，接受社会工作专业知识训练，提高居家养老服务管理人员的专业化、知识化水平。
开展居家养老服务需要有一支相对稳定的服务员队伍，就目前上海的人力资源状况而言，要以各级福利机构和养老机构的在编在职人员为基本队伍，招聘社会下岗职工培训为补充，对社区现有家政服务队伍中的骨干力量要纳入居家养老的培训对象，将社区一般的家政服务和居家养老服务中的家政服务有机地结合起来，充分整合和利用社区中的服务型人力资源，建成一支相对稳定的服务员队伍。
在推进居家养老服务工作的同时，依然要提倡社会主义的伦理道德风尚，提倡社会养老和家庭养老相结合，提倡在亲属赡养、邻里照料、志愿者义务服务的前提下，开展居家养老低偿服务。要在全社会营造一个良好的养老环境，让老年人安度幸福的晚年。
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