面向21世纪社会保障的财政思考，本文主要内容关键词为：社会保障论文,财政论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立有中国特色的社会保障制度改革，一方面只有把财政问题当作是社会保障制度改革的全局性问题来看待，才能更好地理解社会保障制度改革的意义；另一方面，只有从财政着眼，才能更好地理解中国社会保障制度改革的深层逻辑。这种认识可以概括成财政压力决定社会保障制度改革的起因和路径。能否选择适当的时机、途径和手段推进社会保障制度改革，克服财政压力，对于社会保障制度本身的建立事关重大。在我们这样拥有12亿人口、处于社会主义初级阶段的发展中国家，建立健全社会保障体系，只能立足中国国情、进行制度创新和机制转换，才有出路。
一、社会保障制度改革面临的机遇和挑战
从总体上看，现阶段我国社会保障制度的某些根本性的问题尚未得到解决，仍然带有计划经济色彩；整个社会保障制度改革依然处在不稳定的试点状态，而未能进入定型的正常发展阶段，从而仍然严重地滞后于经济改革与社会发展需要。
（一）“两个转变”给社会保障带来的机遇与挑战
经济体制和经济增长方式的转变，要求社会保障制度由国家保障向社会保障转变，由企业负担向社会负担转变，保障对象由一元化向多元化转变。这是市场经济的内在要求，也是社会保障制度本身的功能要求。
（二）双重挑战给社会保障制度改革提出的发展趋向
改革18年来，我国的经济发展已取得了惊人的成功。当东欧多数国家经济遭受休克疗法的重创时，我国近十年GDP的年增长都在10%左右，储蓄率超过GDP的40%，出口以时值美元计每年增长15%左右，外汇储备超过1000亿美元。尽管今年受到东南亚金融风波的影响，出口会有一定下降，但政府仍明确表示将确保8%的经济增长速度。这种经济形势使我们有较强地承受转轨费用的能力，包括社会保障制度改革的费用，也为社会保障面临近期和远期的挑战提供了更为有利的发展机遇。
1.近期挑战。
最为紧迫并急需解决的问题是国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业。想在3年内把占职工总数1/3的富余人员转为下岗或失业者并尽快实现其再就业，不能不说其任务之艰巨。不难预测，裁减富余人员并使之分流到社会上的口子稍微开大一点，区区的失业保险滚存结余可能会荡然无存。更何况现行的失业保险基金连解决下岗职工的基本生活问题都难以落实，更为巨额的再就业安置费、培训费就更为难了。解决问题的办法只能是财政、企业、社会共同负起责任，提供生活保障费用和安置、培训费用，并要在尽量短的时间内完善失业保险制度，扩大失业保险的覆盖面，调整失业保险基金的筹集标准，足额征缴保险基金，保障下岗、失业人员的基本生活，同时缓解财政压力。
紧迫的另一个问题是妥善解决好企业的离退休人员的养老。目前，应从养老保险基金支付的角度，解决好当前面临的征缴困难、调度失控、流失严重等问题。一是尽快解决省级统筹问题；二是解决亏损企业、破产企业的养老基金缴不起的问题；三是尽快解决条块分割、政出多门、业务交叉、成本上升、基金浪费和损失问题；四是在提高覆盖面的同时，解决部分企业逃避缴纳保险金义务，使养老保险的基金基数明显萎缩的问题；五是尽快解决职工个人帐户空帐运行的问题。这些问题的提出为近期养老保险改革提供了切实的改革趋向，即加大征收力度、提高覆盖面、统一制度、建立省级统筹；加快养老保险基金筹资模式的转变；在理顺企业负债结构或产权重组之际，解决对职工过去几十年没有支付养老费及其它社会保障费的补偿，把相应的一部分国有资产的变现转为社会保险基金。
2.远期挑战。
庞大的人口基数带来的失业问题。由于人口政策方面的决策失误，给我国就业形势埋下了隐患。根据人口模型分析，人口作为一个慢变量，我们在50、60、70年代出生的“激增人口”要到2030年以后才能逐步消化。未来十年间，由于技术进步和体制转轨等原因，大约还要排挤10%左右的现有劳动力人口6250万人。两者之和大约有3亿左右，其中有大约近1亿人在城镇。即使21世纪我国仍然保持较高的经济增长速度（假设在10%左右），到本世纪初的10年里仍将存在庞大的失业大军。
因此，失业是长痛不是短痛，再就业也将是长期摆在我们面前的严峻任务。失业不是孤立的，与经济和社会发展有着密切的关系。从长远看，解决失业问题不能只强调劳动力安置，要以正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系为大前提，促进经济和社会的协调发展。下世纪初，要朝着“就业市场化、失业公开化、劳动有保护、失业有保障”的方向发展，建立并完善适合中国国情的失业保险机制。
人口老龄化迅速带来的养老问题。据预测，到2020年，老年人口（60和60岁以上）将大约占总人口的16%，接近老年型国家在1990年18%的比例。到2030年中国将面临一个已发展成熟的经济强国（如现在的日本）所遇到的同样问题，而那时中国人均收入很可能是今天工业化国家的1/3，也就是说，中国将产生高收入国家的老龄危机，却只能用中等收入国家的资源水平来解决危机。这时一个正在加速走向现代化并寻求可持续发展的国家来说，不能不是一个沉重的压力。因此，如何通过老龄化这一关，建立起可持续发展的养老保险体系就显得尤其重要。
目前，养老保险基金积累主要是建立在现收现付的基础上，储备资金积累微乎其微。正在建立的个人帐户主要是名义帐户，因此当职工退休并开始领取他们的养老金时，养老金还得在现收现付的基础上，由同一时期缴纳的养老保险费来支付，缴费率必须不断提高，以应支付需求。而我国目前的企业缴费率实际上已经高于多数发达国家。所以这种名义个人帐户解决不了人口迅速老化所带来的养老问题。另外，已建立起来的养老保险基金储备积累按国家规定，这部分积累的80%以上只能投资于政府债券，其余为银行存款。这些资产的回报率近年来低于通货膨胀率，这意味着储备积累正随时间的推移而贬值。同时无基金积累的名义帐户制度还将导致经济效率的损失，特别是对劳动力的自由流动产生阻碍和失去资本结构转变的机会。
因此，21世纪的养老保险制度必须在继续扩大覆盖面、提高统筹层次的同时建立真正意义上的基金个人帐户。也要注意使养老保险基金投资的实际回报率从长期来说至少不低于实际工资的增长率。
二、社会保障运行机制分析
从我国的国情出发，社会保障水平必须适应我国生产力和经济实力。遵遁这一原则，社会保障制度的改革方向要与社会发展的要求相适应；社会保障水平要与生产力发展水平相适应；社会保险费的缴纳比例要与财政收入状况、企业效益水平及职工个人的经济和心理承受能力相适应；社会保障基金的积累比例要与未来的实际支付水平相适应。社会保障的目标机制、筹资机制、投资机制、补偿机制和约束机制等运行机制也必须适应这一原则要求。
（一）目标机制
世界各国都根据本国的实际，制定了不同的社会保障目标。总体看可以分为两大类：一是以实现全社会均等，建立福利国家作为社会保障的实现目标。其特征是高税收、高福利、高消耗，主要是北欧及英联邦等福利国家。二是以经济稳定均衡发展，实现好的经济效益为追求目标。其特征是在国家进行干预的同时，保持经济的一定活力和竞争机制。社会保障的发展以促进经济发展为前提和基础，充分发挥社会成员在社会保障方面的作用。主要是美国、新加坡等国家所追求的目标。从上述两类目标实施效果看，前者保障水平高，但高水平的社会保障在一定程度上以牺牲效益为代价；后者保障水平虽不如前者，但能保证经济发展的活力与效率，推动社会稳定发展。
我国是发展中国家，工业化国家的单一目标均不符合我国国情。笔者认为，我国社会保障制度改革的目标应是：保证机会均等与促进经济发展双重目标相结合，即社会保障的未来发展应走兼顾公平与效益的道路。在现阶段应该是“效益优先，兼顾公平”，然后再过渡到“效益与公平”相结合，最终促进整个社会经济协调发展。
（二）筹资机制
1.筹资比例问题。
现行的各项社会保障制度的资金来源绝大部分是财政安排，各项社会保险费用也几乎由财政和单位包揽下来，个人缴费率很低。以我国现正在实施的五个险种（养老保险、失业保险、医疗保险、工伤和生育保险）为例，目前的筹资比例是企业或单位缴纳的保险费相当于工资总额的36%，个人缴纳的保险费只占本人工资总额的4.5%。而世界上绝大多数国家实行等比制，即企业或单位缴纳与个人缴纳比例为1:1，大大低于我国8:1的水平。这种筹资机制相对加重了国家和企业的负担，超过了企业的承受能力，根据各国经验，企业缴费最大比例又称警戒线为24%（欧洲）至29%（日本），我国企业缴费比例大大超过这一水平。这种状况长期下去，一方面将使企业无法承受，发展乏力；另一方面，给基金筹集带来不利影响，增加了筹集的难度。同时，企业按工资总额缴纳的各项社会保险费用是在企业所得税税前列支的，将冲减企业的税前利润，进而减少国家财政收入，加重国家财政负担。因此，逐步并适当提高个人缴费比例，对社会保险基金的筹集是有利的，也是职工个人可以承受的。
2.筹资范围问题。
据统计，1996年我国企业职工养老保险的覆盖面仅占全部城镇职工的78.4%，这就是说还有近1/4的城镇企业职工未被纳入筹资范围。这78.4%的筹资对象绝大部分是国有企业职工，大部分集体企业职工、绝大部分三资企业的中方职工、个体私营企业职工、乡镇企业职工和自由职业者没有进入筹资范围，而这些养老保险覆盖率低的企业恰恰是最有活力的企业，它们的年龄结构较轻，增长速度快，可为在更大范围内筹集养老保险基金，并形成较长时间的积累创造更为有利的条件。另外，失业保险也只限在国有企业和集体企业；医疗保险试点在大多数地区也只限于行政事业单位，企业参与的程度很低，实际上，企业职工医疗保险才是最急需实施的对象。因此，全面推行“广覆盖”计划，力争将各项社会保险的实施范围扩大到城镇各类企业和乡镇企业的全部职工，是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。
3.筹资手段问题。
当前，我国是通过社会统筹与个人缴费方式筹集社会保险基金的，这实际上等同于一种行政性收费，缺乏规范性、法制性和强制力。使社会保险基金在收缴过程中出现严重障碍，社会保险基金征缴率逐年下降。以养老保险为例，据统计，征缴率全国从1992年的95.7%下降到1996年的87%左右。基金征缴困难的原因是多方面的，有的地方政府、企业、个人三方出资都存在问题；有的是企业严重亏损，无力缴纳。尤其是企业欠费严重，银行代扣的规定难以落实。还有少部分效益较好的企业，也想方设法，少缴或拖欠。这种状况严重影响了保险基金的正常筹集，使保险基金收不抵支，财政压力明显增大。因此，近期探索以税务代征的办法或尽快开征社会保障税已是当务之急。
4.筹资模式的选择问题。
筹资模式的选择对中国来说是一个难题，因为中国面临着许多困难：人口老龄化问题较为严重，完全积累模式有一定的优越性，但会造成目前在职工的双重负担，既要为退休者提供养老金，又要为自己未来养老筹资，企业和个人的负担将会加重；选择现收现付模式可以避开双重负担问题，减轻企业和个人负担，但人口老龄化的逼近对未来构成很大的支付压力。在我国养老保险筹资模式的选择中，曾提出过许多改革设想和方案，笔者认为，对城镇企业职工基本养老保险采用社会统筹与个人帐户相结合的部分积累模式最符合我国的近期和长远利益。这种模式在保留社会统筹的前提下，因引入个人帐户而使其具有较强的激励相容性，使缴费主体多元化，基金来源多渠道，享受待遇多层次。只有这种模式，才有可能使养老保险从政府部门和企业中逐渐分离出来，办成国家宏观管理下相对独立的向受保人负责的社会公益事业。
（三）投资机制
社会保险基金面临两方面的风险：一是物价上涨使所筹集的资金存在不断贬值的风险；二是经济社会发展导致社会保障支出规模和水平不断攀升，可能出现的巨额赤字的风险。只有通过有效的投资来获取社会保险基金的保值增值。
由于目前我国的金融市场不规范，投资体制不健全，国家规定社会保险基金除预留一定时间的支付费用周转外，应全部用于购买国家特种定向债券和其他国家债券。这样的投资政策是切合中国国情的，其理由有三：即国债的信用好，回报稳定；立法尚不健全，为克服通货膨胀，国家应当调度部分资金有计划地增加供给，紧缩需求；政府财力不足，财政困难较大，不得不发行大量国债来平衡预算。当然我们也应当看到，购买国债虽然是基金投资的一种理想选择，但国家在取得这部分资金时也承担了相应的风险。在通货膨胀率较高的情况下，可能仅仅实现保值，资金不能增值，这样国家财政就有义务增加补贴幅度。特别是在回报率低于通货膨胀率，或低于工资增长率时，国家就有可能陷入财政困境。尽管如此，笔者认为近期的投资政策仍应坚持以国债为主的投资方向。但国家需进一步增加特种定向债券和政府公债种类，发行足够数量的长期（5-10年）国债和期限超过15年的基础设施建设债券。同时进一步完善国债二级市场的建设，采取进一步的行动扩大其资本化并提高其流动性，以适应基金投资的需求。从中长期看，随着金融市场和养老保险体制的发展成熟，对基金投资的规定也应做出适当地调整。但这种调整应是渐进性的，即国家应逐渐允许基金投资于长期、短期国债，公司股权和债券，公共部门和发展好、见效快的生产性项目以及金融资产和房地产。以分散投资的方式来获得较高的回报并减少风险。但这种投资必须要有政府、财政及人民银行非常严密而又不间断的监管措施，同时有必要对投资项目份额作出上限和下限规定，上限开始时应定得很低，然后再逐渐调整。
（四）补偿机制
我们现在谈论西方一些国家的社会保障赤字，并将其作为重要教训来吸取，同时将避免社会保障赤字作为新型社会保障制度要实现的重要目标之一。然而，实际上中国也存在着严重的社会保障赤字问题，不过与发达国家比较，中国的社会保障赤字主要是历史的欠帐和新制度的启动所造成的，并非是高福利所致，从而实质上是社会保障投入不足的结果。社会保障基金的严重短缺制约着社会保障功能，使社会保障水平难以提高。因此应建立社会保障基金的补偿机制。
综上可见，中国由于以往对社会保障投入不足等原因而造成的社会保障赤字是严重的，如果现在不充分考虑建立较为现实的补偿机制加以化解，新型社会保障制度就绝对不可能自动地实现自我平衡或周期平衡的目标，即使新制度建立起来，也将是十分脆弱的，风险的积累将导致社会保障财政的危机，进而对国家财政造成长期的、十分严重的后果。因此，建立社会保障的补偿机制，是确保社会保障制度改革成功的必要条件，也是由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的必要代价，是最应当付出的改革成本。笔者认为建立补偿机制的可行途径包适：国家财政承担一部分。如增加社会福利投入、承担新制度的启动成本、建立抚恤、救灾救济随国民经济发展自然增长机制等；从国有资产存量的变现（包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让）收入中补偿一部分。国有资产中包含了劳动者必要劳动和积累部分（如养老金），就应当通过部分国有资产的拍卖并将其所得充当中、老年职工养老保险金的积累，以适度弥补养老保险金的巨额赤字；从国债收入中拿出一部分。我国的国债发行已经超过2000亿元，其中有20%以上的部分是社会保障基金结余购买的，从中拿出一部分资金也是在情理之中的；企业和个人再分担一部分。即现有企业和个人还必须分担消化部分社会保障赤字的责任。
（五）约束机制
社会保障制度改革进程中出现的种种问题，都集中反映于受社会经济制约的社会保障制度本身的不完善，特别是缺乏强有力的约束机制。强有力的约束机制应该包括最高层面的立法约束、中层面的专门监管机构的行政约束及有关社会保障管理部门的相互约束、微观层面的社会保障资金的筹集、管理、支付、运营相互独立、相互制约的监管系统。
立法的滞后是社会保障事业发展迟缓的主要原因。必须加快社会保障立法的步伐，特别是要尽快制定一部内容全面的《社会保障法》和与之配套的养老、失业、医疗、工伤、生育及基金营运等法律或条例，把单位、个人缴纳社会保障基金的义务和应享受的权利；把社会保障基金筹集办法、支付办法；管理体制、管理机构及基金的保值增值等环节通过法律形式规定下来，使社会保障各方面的运行纳入法制轨道。
现在国家一级的统一的社会保障机构已经成立，各省、市、县也将成立统一的社会保障机构，这对社会保障事业的发展无疑会起到巨大的推动作用。与此同时，要尽快建立一个专职的、富有权威性的、独立于社会保障执行机构之外的监督机构，如在各级人民代表大会常务委员会设置专门委员会，以协调和制约社会保险机构、行政管理部门、财政基金管理机构的政策法规执行和基金收支管理活动，及时纠正偏差，规范部门行为，提高基金管理和增值效果。使整个社会保障各环节的管理置于高度严密的监管之下。
对社会保障项目，要加快统一政策、统一立法、统一管理、统一项目、统一标准的步伐，并在此基础上，实现社会保险项目收、支、投、管“四分离”。使四者各司其职，形成征缴有度、管理有方、使用有效和投资有方，四者相互监督的监管机制。具体地说，社会保障行政管理部门只负责研究制定有关政策法规，指导协调社会保障业务，不直接管理基金的征缴与运营；经办机构主要负责个人帐户的建立与管理，负责保险金的社会化发放工作；社会保险基金的征收，要通过开征社会保障税，由税务部门负责及时、足额征收；成立专门的基金投资运营机构，负责对基金的统一管理和集中使用，以实现基金有效营运和不断增值；社会保障资金的收、支管理要纳入财政预算，由财政部门负责向社保经办机构按时拨付社会保障资金。财政部门还要发挥其职能作用，制订社会保障资金的财务管理办法，协同政府有关职能部门搞好社会保障资金收支的监督核查，以确保基金营运的真实性、合法性。
在此，尤其有必要指出，财政在约束机制建立过程上的重要地位。社会保障资金收支、运营与国家财政的密切关联决定了对其进行财政管理的必要性。因为社会保障资金的主体是财政性资金，如果不加强对社会保障资金的财政管理，一旦发生财务危机，国家财政要充当经济后盾，承担最后的补亏责任。这就从客观上要求财政要担负起社会保障资金管理和监督的重要使命。
三、21世纪社会保障制度改革的财政对策
（一）全面参与社会保障制度改革
1.加快社会保障立法建设，实现社会保障管理法制化。
首先，财政部门、劳动与社会保障部门、民政部门要尽快为全国人大及其常委会提供社会保障管理体制社会化、一体化的必备资料和数据，以尽快实现社会保障管理体制社会化、一体化的立法。从而规定社会保障管理机构的设置及其职责、权限，保证社会保障社会化管理的实现，规范各级政府社会保障管理行为。其次，财政部门应积极主动地研究社会保障基金管理的立法问题向全国人大及其常委会反映，以加快社会保障基金管理的立法。规定基金筹集模式、来源渠道及各方面负担比例、基金保值增值的途径，保证社会保障基金的正常运行。第三，加快制定和完善养老、失业、医疗、工伤和生育保险以及社会救济等单行法规。当务之急是要积极创造条件制定出我国社会保障方面的基本法律——《社会保障法》。
2.积极参与各项社会保障制度改革政策的研究制定和实施。
财政部门应积极参与各项政策的研究制定和测算论证工作。特别是主动研究社会保障基金筹集和支付等方面的政策规定。各项社会保障基金筹集和支付方式、范围和标准的确定及调整都直接关系到国家财政收入和支出水平的高低。财政部门要主动协调各方面的意见，本着与我国生产力水平相适应，与国家财政、企业或单位以及个人的承受能力相适应原则，研究并完善社会保障基金筹集和支付中的有关政策，以解决社会保障资金管理不规范、基金支付办法不统一、基金结余使用不合理等问题。在进一步加大对社会保障资金投入的同时，尽量降低“转制成本”，保证社会保障制度改革近期和远期目标的顺利实现。另外，为了有效规避基本社会保障制度的风险，财政部门应当通过税收优惠政策，积极鼓励发展各种类型的补充保险，如企业补充养老保险、个人补充医疗保险、职工互助保险、个人储蓄保险以及商业保险等等，逐步建立多层次的社会保险体系，既体现市场效率原则，又为减轻国家和企业负担，保证制度安全创造有利条件。
3.加强社会保障财务管理。
一是在今后相当长时期内要按照“保稳定、求发展”的思路安排各项社会保障资金。对财政安排资金要采取有取有舍、有保有压的政策，解决财政在管理社会保障资金越位和缺位的问题。二是对各类社会保障资金的支出，要通过规范的制度来确保用向正确、支出规范、范围确定、标准统一。三是监督社会保障资金管理的财务活动，并透过财务活动对社会保障资金的使用实行检查和监督，全面建立社会保障资金使用的跟踪问效制度。同时加强对社会保障基金的预、决算管理，实行预决算审批制度，在社会保障预算建立之前，各项社会保险基金都应纳入社会保障资金财政专户，实行收支两条线管理。经过预算的编制、审批、执行、调整、监督和决策批复等程序，明确财政部门、社会保障主管部门、经办机构和用款单位的权利和责任，避免资金管理上的混乱，提高资金使用效益。
建立社会保障预算，一方面能够体现政府在社会保障事务方面所担负的责任；另一方面也能够切实建立起财政对社会保障基金的约束机制，彻底改变社会保障基金管理混乱现象。
（二）建立社会保障预算的基本构想
1.社会保障预算的基本体系应在各级总预算之中，是各级预算不可分割的一部分。它在财政预算中具有相对独立性，要严格按照《预算法》的要求，加强预算管理，实行政府对预算保障基金的预、决算管理制度，每年的收支预算和决算须报同级人民代表大会批准。同时建立起完善的财务管理制度，全部收入应按现行财政体制一律上缴当地财政部门，全部支出由当地财政部门办理下拨，通过各级社保经办机构在银行设立的社会保障基金专户，由经办机构负责专门发放与管理，确保专款专用和基金的保值增值。
2.社会保障预算收入的基本内容和范围。社会保障预算收入的来源及内容主要包括：一是尽快开征社会保障税。二是将原有的那些通过财政拨款方式提供的社会保障基金从原有预算支出类、款项及科目中划转出来，并入社会保障预算。三是对具体收入科目可在“社会保障税”、“社会保障收入类”类级科目下，设立“社会保障税”、“财政经常性补助收入”、“基金投资收益”、“企业退休人员收入”、“国内外捐款收入”、“其他收入”等款级科目，其他项级、目级、节级科目可根据实际情况统一设计。
3.社会保障预算支出的主要范围和内容。(1)社会救助支出，主要包括贫困救济支出、自然灾害救济支出、低收入家庭补助支出、扶贫支出等；(2)社会保险支出，包括养老保险支出、失业保险支出、医疗保险支出、工伤和生育保险支出等；(3)社会福利支出，主要包括老年福利支出、医疗保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事业建设支出、残疾人福利支出等；(4)社会优抚支出，可设立军人优抚支出和专家津贴支出等。
笔者认为，建立社会保障预算可分三步走：第一步可选择少数社会保障事业发展较好、财政状况也较好的地级市或县先期进行试点；第二步可在试点取得经验的基础上选择部分省（市）试编社会保障预算；第三步在社会保障制度改革较成熟并积累了一定经验的前提下在全国建立社会保障预算。
（三）全面开征社会保险税
1.原则。
第一，通盘考虑，分步实施。社会保险项目中主要的资金筹措应通过征收社会保险税的方式解决。社会保险税可设以下若干科目，如养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险等。开始阶段，可将职工退休费用统筹和失业费用统筹纳入征税项目，其他项目待以后分步实施。第二，负担与受益相对应。即缴税项目及缴税数额与受益项目与受益程度相对应。第三，国家、集体、个人共同负担。第四，专门管理，专税专用。对收支结余部分，可建立保险信托基金，用于收入稳定的直接或间接投资，实现保值增值。
2.方案。
开征社会保险税方案应由五个部分组成：即纳税人、课税对象、税率设定、起征点和征收管理。其中税率的设定是开征社会保险税的关键。必须根据国家、企业和个人的经济状况以及留有部分积累的原则，制定高低适度的税率。并根据社会保险基金的收支情况，适时调整税率。结合国际惯例和我国实际情况，在2000年以前，可定为28%（基金增值率和通货膨胀率；养老、失业和医疗保险均考虑在内），企业和个人分别负担22%和6%的比例较为可行。据测算，与现行基金统筹相比（包括医疗保险），从企业看，其负担可减少6%；从个人看，其负担增加3%；从财政看，增加了管理费用支出，但摆脱了公费医疗支出无休止增长的负担。不足之处在于目前企业亏损面大，个人收入水平不高的情况下，个人不容易接受。就医疗费进入社会保险税而言，由于职工医疗费支付缺乏标准，医疗费增长较难控制。因此，开征社会保险税可分两步走较为可行。第一步，将现行的“劳动两金”改为社会保险税的形式，公费劳保医疗改为医疗个人基金制。简称“一税一费”。第二步，待个人收入增加，企业亏损面到根本好转之后，再将“费”并入“税”，完成实现全面开征社会保险税。
从开征社会保险税可能产生的预期效果考察，无论上述方案的实施如何分步，据测算，均可基本达到“企业负担有所减轻，个人负担有升有降，财政负担基本持平”的预期目标。而且，这样的运行结果，既能保证养老、失业、医疗三项保险支出，又考虑到了个人能够承受，即国家、集体、个人三方都容易接受，尤其企业负担减轻后，并不影响所征集的社会保险税满足必要的社会支出，这将促进开征社会保险税的可行性化为现实，有利于我国建立统一、规范、有序、高效的社会保障良性循环机制，加速现代企业制度和我国经济体制改革深化的进程。
（四）加快形成社会保障资金管理网络
1.建立社会保障资金管理指标体系。
社会保障资金的科学管理应当建立在定性与定量分析的基础上，通过法律、制度的制约，从量的角度来反映社会保障的收支情况，进而再从量的变化引申出管理的结果以及社会保障的未来发展趋势和国家财政的承受能力。这就要求，一是要加快建立社会保障资金的基础指标体系。它应包括：社会保障资金的总量指标，如社会保障总收入、总支出及占GDP和财政总收入、总支出的比重等；社会保障资金子系统指标，如社会保险、社会救济、社会福利、抚恤安置、社会保障事业费等资金收支情况；社会保障项目指标，如养老保险基金收支、结余情况等。二是建立科学的社会保障资金分配指标体系。包括正常的定额指标、支出上限指标、效率指标、发展指标和影响支出因素的其他可量化指标。特别是对社会保障专项资金的分配，如救灾款、农村卫生三项建设、社会保障事业发展资金等一定要建立科学合理的分配指标。三是建立社会保障资金使用的效益评估系统。通过社会保障资金的效益评估指标，建立起对社会保障资金使用效益的正常反馈制度和专项资金的跟踪问效制度，是提高资金使用效益，防止资金被挤占、挪用的重要手段。
2.建立社会保障资金管理的监测预警系统。
首先要建立起科学灵敏的社会保障资金管理的传导系统。包括迅捷的资料收集和传导机制，资金分配和使用的量化管理机制。通过传导系统可以迅速地掌握社会保障资金的筹集、使用、管理和投资情况，并通过对数据的处理、分析和比较来判断资金运行的质量和提出下一步的实施措施。其次，建立社会保障资金管理的预测、预警系统。社会保障具有项目能上不能下、保障水平能升不能降的刚性规律，现在制定的政策、措施对社会保障的未来发展都将产生深远的影响。特别是社会保险基金的筹资模式、筹资比例、支出水平和管理水平对未来的社会保险事业的发展会产生直接影响。决策的任何偏差都可能导致社会保障财政危机。因此，必须重视社会保障资金管理的中长期预测和预警工作。财政部门应组织有关专家对社会保障的发展进程做长期的不间断的研究，随时反映各项社会保障项目的变化情况，以便及时采取相应的对策，增加宏观调控的灵敏性。预测、预警系统还应包括一个专家委员会，定期或不定期地研讨分析社会保障的发展形势，根据社会保障指标和有关的社会经济指标反映的情况，提出调整方案或措施，确定警戒线。
总之，通过建立社会保障资金管理指标体系和预测、预警系统，形成社会保障资金管理网络，使社会保障资金管理走上科学化、规范化、体系化的正常轨道。
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