论我国国家审计的困境与审计模式的重塑——基于公共经济权力控制的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,困境论文,权力论文,模式论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国国家审计对公共经济权力进行有效控制的困境
我国国家审计的困境主要表现在相关法律和社会公众对国家审计运用自身权限对公共经济权力进行有效控制的需求无限扩大与事实上审计控制效果的有限性之间的矛盾。而导致这一困境的根源在于我国国家审计模式所造成的审计机关独立性的缺失，主要表现在：
1.国家审计控制公共经济权力依赖政府的强力支持，而政府又是国家审计控制重点对象之一
在我国目前的行政型国家审计体制模式下，审计机关作为执行机关的组成部分去监督执行机关自身，特别是政府机关，还无法像宪法中所说的那样完全进行独立的审计监督，同时，部门之间的利益博弈也在严重损耗着审计力度。所以，国家审计要对权力实施有效的制约和监督就必须要得到政府的强力支持。目前审计公告制度得以顺利实施并引起社会的广泛支持，正是审计工作获得了政府极大支持的结果。相比之下，我国地方审计机关的独立性和制约权力的受限制状况则更为严重。根据我国目前的审计管理体制，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。同时，我国《审计法》规定，审计机关履行职责所必须的经费列入财改预算，由本级人民政府予以保证。所以说，当人事和财政依赖地方政府而又要对其进行制约、监督其手中权力的时候，审计的力度和监督的效果不免要大打折扣。
2.国家审计足够的、直接的处理处罚权的缺失，削弱了审计公共经济权力的控制效果
审计对公共经济权力的运行进行审查之后，对于审计发现的重大违规违纪问题如何整改和进行责任追究，是媒体和社会公众最为关注的。但事实上，在审计结果公告中，被审计单位及其相关责任人对于以往审查出的公共经济权力腐败等问题的纠正力度显得不够，甚至以往审计结果公告中披露的一些问题，仍然重复出现在后来的审计结果公告之中。究其原因，根源就在于我国的国家审计机关缺乏足够的、直接的处理处罚权。《审计法》（2006修订）第五十条规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但由于审计部门不是司法部门，也不是纪检监察部门，对于审计查出的各种问题，需要纪检监察和司法部门的及时介入，否则，就会削弱审计对公共经济权力的控制效果。
二、我国国家审计走出困境的现实选择——行政、垂直型国家审计模式的建立与完善
1、国家审计模式与审计独立性的关系
当今世界各国几乎都实行了国家审计制度，仅加入最高审计机关国际组织的国家就有160多个。但由于各国的政治体制、经济发展、历史背景等因素的不同，各国的国家审计模式不尽相同。就世界范围来看，根据审计机关所隶属的权力机构不同，国家审计模式主要有立法型、司法型、行政型和独立型四种模式（见下页表格）。
国家审计模式之比较表
审计机关
审计模式审计独立性 特殊审计权限代表国家
隶属关系
立法型议会一般 参与部分立法 英、美、加、澳
司法型法院一般 部分司法审判权
法、意、西
行政型政府弱 （建议）处罚权中国、韩国
独立型独立强独立权限德、日
国家审计的独立性是由国家审计模式所决定的，不同的审计模式下审计的独立性大不相同。
在立法型审计模式下，国家审计隶属立法，表面上看国家审计具有很强的独立性，可这种独立性是依附在立法权的独立性之上的。但在实际上，国家审计本身却没有独立性，特别是在审计对象确定权和审计结果处理处罚权的行使上。从美国审计总署（现美国政府责任署，GAO）的情况来看，审计总署不仅要根据国会的需要和决定进行审计，而且审计出的结果对被审计对象没有法律约束力，审计总署不能做出审计处理，只能做出审计报告，要使审计结果具有法律效力，必须经过国会转化成决议。同样地，司法型审计模式下，审计独立性也不够。司法型国家审计把审计权归并为司法权，使审计丧失了自身的独立性，审计表现出的独立性是一种司法独立性，而不是审计独立性。这实质上是通过将审计司法化，一方面“剥夺了”审计的生存，另一方面，把国家审计内容和范围纳入了司法领域，扩大了司法管辖的内容，使司法权在国家权力配置中更有力度监督其他权力。在独立型审计模式下，国家审计在法律地位上是独立的，不受任何权力的干涉，只服从法律，这保证了审计的独立性。因此，可以这样地说，独立型审计模式下的审计独立性是最强的。
相反，在四种国家审计模式中，行政型审计模式的独立性是最差的。从法律规定和实践上来看，虽然行政型国家审计具有行政执法权，然而这种执法权因受到各种牵制，执法难以到位。如行政型国家审计受行政首脑领导，如果首脑指定审计过多，对审计机关自主审计，依法独立审计势必产生影响（李季泽，2004）。同时，行政型国家审计实质上是政府部门的“内部审计”，而不能对政府领导的权力使用起到实质性的控制作用，这在我国的国家审计中体现得非常的明显。
2、我国国家审计模式重塑——行政、垂直型国家审计模式的建立与完善
从以上的分析可以得知，为了增强我国国家审计的独立性，进一步提高公共经济权力审计控制的效果，我们必须改变现有的行政型审计模式，这也是我国许多审计学者所达成的共识。但在究竟采用什么样的国家审计模式问题上却出现了分歧：
①对现有的行政型国家审计模式进行改革和完善。如，李季泽(2004)认为，我国现行的国家审计通过改革可以构建三种审计模式：完善现行行政型国家审计模式；构建立法型国家审计模式；构建只服从法律的审计型监督模式。
②建立复合型的国家审计模式。杨肃昌(2004)认为，中国国家审计应当实行“双轨制”的审计模式，以加强对权力的制约和监督。“双轨制”是指，人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事公共财政预算审计，而政府所属审计组织主要从事政府经济监督所需要的各项内部审计。
③建立立法型国家审计模式。胡笳(2002)认为，“在立法型审计模式下，国家审计具有很强的独立性和权威性。因此，我国的国家审计应当走立法审计模式之路。”在宋夏云2005年的“国家审计目标及其实现机制研究”的问卷调查中，62.60%的被调查者认为我国国家审计未来最佳审计模式是立法型，26.42%的被调查者认为是独立型，司法型和双轨制分别只占10.57%和9.76%，而行政型只占了4.07%。
然而，笔者认为，立法型、司法型和独立型国家审计模式都不能作为我国国家审计模式重塑的基础。这主要是基于：
首先，立法型、司法型和独立型国家审计模式的审计独立性都是建立在政治体制三权分立的基础之上的。而我国是社会主义国家，国家政体的实际情况不满足上述三种国家审计模式较高独立性的条件。
其次，从实际情况来看，立法型审计模式在我国是行不通的。根据我国的宪法，人民代表大会是权力机关。但是在实际上，虽然人民代表大会在权力控制过程中所起到的作用在日益提高，但从根本上来说，这些作用对防止公共经济权力腐败仍然是不足的。
因此，笔者认为，我国国家审计模式仍应以行政型审计模式为基础进行改革和完善，达到重塑的目的。重塑后的行政型国家审计模式包括以下的要点：
(1)审计机关组织上的垂直领导机制。董延安(2007)的实证研究表明，审计署派出机构对公共经济权力的控制效果显著好于地方审计机关，这主要是由于审计署派出机构组织上的垂直领导比地方审计机关的“双重领导”的独立性要强。因此，笔者认为，为了提高公共经济权力审计控制的效果，应该改变国家审计机关的“双重领导”的组织管理体制，撤消地方审计机关，设立各级审计署派出机构，把地方审计资源和力量并入审计署派出机构，实行垂直管理。在这种组织体制下，审计署总部直接向中央人民政府负责，审计署下级派出机构直接向上级审计署派出机构负责。
(2)审计机关经费上的垂直拨付机制。根据我国目前的国家审计模式，审计机关的经费是由本级政府的财政预算所保证的，这在《审计法》中得到了明确的规定，“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但由于我国财政预算在很大程度上是由“一把手”说了算，导致相当大的随意性，因此，审计机关为了保证自身的审计经费，对位高权重的领导的审计控制仅仅流于形式。如果实行行政、垂直型审计模式，审计经费由中央财政预算保证，并进行垂直拨付，就可以有效地保障国家审计独立性，从而提高公共经济权力审计控制的效果。
综上所述，笔者认为，要使我国的国家审计机关走出对公共经济权力进行有效控制的两难境地，根本的解决方法就是对现行的审计体制进行改革，以建立行政、垂直型的国家审计模式，从而提高公共经济权力审计控制效果，这也是我国国家审计目前的现实选择。
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