完善改革农村土地经营制度的思考，本文主要内容关键词为：农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正在由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡。土地经营制度是农村经济的基本制度，怎样完善改革农村土地经营制度，使之与市场经济体制相适应，是当前深化农村改革的重大问题。本文试就这个问题谈点粗浅看法。
一、完善改革土地经营制度是深化农村改革的关键
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、中发[1993]11号文件，确定了深化农村改革的任务。主要是长期稳定并不断完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，乡村集体经济组织要兴办服务性经济实体，逐步积累集体资产，壮大集体经济实力；发展农村社会化服务体系，促进农业的专业化、商品化、社会化；完善乡镇企业承包经营责任制，发展股份合作制，进行产权制度和经营方式的创新；改革粮食购销体制、农村金融体制、供销社体制；改革小城镇户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，促进农村劳动力转移；调整农村产业结构和产品结构，发展“两高一优”农业和非农产业等。这些方面的改革都与农村土地经营制度有关。农村土地经营制度是否完善，是否与市场经济体制相适应，直接影响农村其他方面的改革。
我国农村经济体制的改革，是从实行家庭联产承包责任制起步的。这是农村土地经营制度一次具有历史意义的变革。这一改革把人民公社经济体制长期存在的生产上瞎指挥、劳动上大呼隆、分配上大锅饭的弊端彻底解决了，广大农民获得了经营自主权，受旧体制压抑的积极性被充分调动起来了，原集体经济积蓄的生产潜能被释放出来了，再加上国家调农产品收购价格，使农业生产获得了超常发展。辽宁省1982年底，10万多个生产队绝大部分实行了包干到户，1983年农业获得了特大丰收。粮食总产量达到485.2万吨，农民人均纯收入452.5元，分别比上年增长28.3%、35.4%。这样的增长速度在历史上是罕见的。农村改革十多年来，辽宁农业发生了历史性的变化，进入90年代后连续三年粮食总产超过1500万吨，实现了自给有余，农林牧渔各业全面发展，人均收入突破千元。实践证明，改革农村土地经营制度，实行家庭联产承包责任制，确实是解放和发展了农村生产力，使农业和农村经济跃上了一个新的台阶，进入了一个新的发展阶段。
但是，从发展的观点、辩证的观点来考察当年的包干到户，也有缺陷，也存在着不适应市场经济体制，影响生产力进一步发展的问题。原因有主观方面的，也有客观方面的，主要是由当时大的经济环境形成的。
包干到户这种土地经营形式，是在计划经济体制下产生的。这个大环境决定了当时只能实行公平第一，兼顾效益，人均包地的办法。主要目的是解决温饱。农民也要求按人均包土地，数量相等，质量相近。其结果是造就了遍布农村众多的细小规模的土地经营主体。辽宁农村土地经营单位由原来的10万多个生产队，裂变为550多万个农户。平均每户承包9亩多地，少则几块，多则十几块。由于土地规模过小，地块分散，造成不便于机械作业，不便于采用先进技术，不便于经营管理，不便于调整产业结构和产品结构。由此引发出三个矛盾。
一是土地经营规模过小与农民致富奔小康的矛盾。一户农民经营9亩多地，既要生产自家所需要的口粮，又要向国家交售定购的粮食，商品量不大，难以靠种粮致富达小康。二是小生产与大市场的矛盾。细小规模的土地经营，基本上是小生产，在自然经济条件下矛盾不突出，但在市场经济条件下则显得势单力薄，加之许多地方统营层次薄弱，服务工作跟不上，社会化服务体系也没有建立起来，农民很难及时获得市场信息和产前、产中、产后系列化服务。在激烈的市场竞争中处于劣势，利益流失。三是传统的耕作方式与农业现代化的矛盾。细小规模的土地经营，基本上是采用传统的耕作方式，主要动力是畜力、人力，使用的生产工具主要是弯弯犁、锄头、镰刀，粮食增产主要靠优良品种和增施化肥。这种耕作状况与农业现代化相差很远。实现农业生产专业化、商品化、社会化很困难。上述情况表明，现行土地经营制度存在的某些缺陷和问题与建立社会主义市场经济体制不适应。土地经营制度方面的问题不解决或解决得不好，就会挫伤农民的积极性，就会动摇农业的基础地位，就会影响社会的安定和其他方面的改革。所以完善和改革农村土地经营制度，仍是深化农村经济体制改革的关键。
二、农村土地承包经营制度的演化
实行包干到户以来，农村土地承包经营制度随着商品经济的发展，产业结构的调整，及受其他因素的影响，发生了许多变化。这些变化总的趋势是向着适应市场经济体制的方向发展。从辽宁农村看，这些变化与发展表现在以下几个方面：
（一）承包形式发生了变化，突破了当年单一的人人均包土地的格局，向多形式发展。现在的土地承包形式有均田承包、三田承包、两田承包、专业承包。1983年末辽宁全省1.65万个生产大队99%以上实行的是按人均包土地。现在已经不是这种状况了。据最近我们在辽阳、灯塔、辽中三县对683个村调查统计，实行均田承包，好坏地人人有份的只有29个村，占4.2%；实行口粮田按人承包、责任田按劳承包、经济田招标承包的三田承包有233个村，占34.1%；实行人包口粮田、劳包责任田两田承包的400个村，占55.6%；实行专业承包的21个村，占3.1%。由包干到户初始期的单一的均田承包到现在的多种形式承包，是按党的政策不断完善以家庭联产承包为主的责任制的结果，应给予肯定。
（二）土地承包经营主体发生了变化。1982年实行包干到户时，99%以上的经营主体是农户。而现在土地经营主体已向多元化发展。除了一般农户承包经营土地以外，还出现了专业大户、家庭农场、农业联合体、土地股份合作社、农业专业队、村办农场、农业车间等承包经营土地。在经济发达地区还出现了跨社区承包耕地。旅顺口区铁山镇大刘家村，在今年春天把江西镇江西村950亩群众不愿种的耕地承包下来，双方签订合同，承包期20年，大刘家村每年向江西村交承包费2万元，以低于市场价格向江西村每个农民供应500斤粮食。大刘家村在承包的950亩耕地上办起了机械农场，种植小麦（下茬种菜）、玉米，在大灾之年亩产小麦1100斤、玉米1000斤，预测年获纯利可超过20万元。这一事例显示，以家庭承包经营为主，发展多形式的土地承包经营主体，有利于发展农业和农村经济。
（三）农村土地出现了非承包经营。有的村改土地承包经营为租赁经营，把全部土地或部分土地以招标的形式租给农民经营；有些集体欠外债高达几十万、上百万元的高负债村，把部分土地的使用权作价拍卖，把所得的收入用于偿还集体所负的外债，解除集体经济沉重的外债负担，重新启动集体经济发展活力。这些非承包经营形式，已把土地使用权作为商品推向市场。对出现的土地非承包经营，应怎样对待，值得很好的研究。应科学地分析，取利去弊。
（四）承包经营土地的劳动力素质下降，农业出现了副业化倾向。随着农村产业结构的调整，劳动力结构的变化，在一些地区原来从事种地的熟练劳动力转移到二、三产业。现在种地劳动力主要是妇女和老人，被称为“三八六Ο”部队。一些以非农产业为主的专业户，承包耕地的收入占家庭经营收入的份额很小。他们不愿种地，又不放弃承包地，粗放经营，甚至弃管撂荒，农业变成了副业，土地生产率明显下降。
（五）农民和村干部对承包土地的权利、义务的态度发生了变化，违约现象经常发生。实行包干到户时，农民都知道承包集体的土地要“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。但是，由于多种因素的影响，现有一部分农民，既不愿交够国家的，也不愿留足集体的，甚至长期拖欠、拒交土地承包金，不履行承包合同规定的义务。沈阳市八个县区，农民欠承包金累计金额达到6亿元，户均807.5元。为了能把土地承包金收上来，乡、村两级干部采取了许多对策，甚至不惜违背政策。有些村搞“上打租”，就是对付农民不交承包金的一种办法。结果是有的村因部分农户不交承包金，年年调整土地，引起群众的不满。也有些乡、村干部政策、法律观念淡薄，随意终止没有到期的土地承包合同，侵犯农民的合法权益，造成土地承包关系不稳定，影响生产的发展。
上述的这些变化和出现的新情况、新问题提醒我们，对农村土地经营制度改革的认识，不能停留在12年前的水平上。否则就不可能正确地反映纷纭复杂、丰富多采的现实，就不可能正确地贯彻执行党的政策，指导农村改革。
三、正确执行党的政策，完善改革农村土地经营制度
完善改革农村土地经营制度，必须全面贯彻正确执行党的政策。中发[1993]年11号文件和中发[1994]6号文件，对稳定完善改革农村土地经营制度做出了新的规定。主要是：(1)原定的土地承包期满之后再延长30年不变；(2)在承包期从提倡实行增人不增地，减人不减地的办法；(3)在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权有偿转让；(4)少数二、三产业比较发达、大部分劳动力转移到非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包地作必要的调整，实行适度的规模经营。这四条政策互相联系，形成一个完整的政策体系。既指出了要长期稳定家庭联产承包责任制，又指出了对土地承包经营制度要不断完善；既要求土地承包权要长期稳定，又要求促进土地使用权流转，把稳定与完善，“不变”与“变”辩证地统一起来，为我们深化农村土地经营制度改革指明了方向。完善改革农村土地经营制度要正确贯彻执行党的政策，解决好以下八个问题。
（一）土地承包形式问题。现行的土地承包形式已经突破了人人包地均田承包的格局，向着多样化发展。在完善改革农村土地承包形式上，要适应生产力发展的要求，适宜什么形式就搞什么形式。是实行均田承包，还是实行两田承包、三田承包、专业承包，要根据本地的实际情况，由村集体经济组织成员或村民代表会民主讨论决定。
（二）延长土地承包期问题。延长土地承包期，不是改变土地集体所有权的性质，目的是稳定家庭联产承包责任制，稳定依法形成的土地承包关系，稳定农民已取得的土地使用权，调动农民的积极性，增加对土地的投入，种地养地，提高地力。延长土地承包期要坚持原土地承包期没满的，要继续执行原承包合同，不要改变已形成的承包关系，不要再调整承包地；土地承包期已满的，要根据经济发展的需要和群众的意愿，做好必要的调整工作，在完善承包合同，进一步明确发包方与承包方的权利、义务的基础上，延长土地承包期。
土地承包期满再延长30年不变，指的是土地承包合同的有效时间，不是承包合同的全部条款。有些条款应随着主客观环境的变化，经发包方与承包方协商修订。如土地承包金就不能30年不变，而是应当根据生产条件、土地承担的不同生产任务、农产品价格的变化等情况，由双方协商定期修定。
（三）承包期内调整土地问题。土地承包期延长后，要稳定。但不是发生了特殊情况也不准调整。由于受到不可抗力的自然灾害，部分农民承包的土地被毁掉；因国家建设需要部分农民承包的土地被征占；乡、村统一规划地块发展“两高一优”农业或搞农田基本建设，占用了部分农民的承包地。出现上述情况，要积极发展其他产业安排劳动力就业，仍有困难的经村民代表会讨论同意，也可以对原承包地进行必要的调整。乡镇政府应指导村集体经济组织或村委会，与群众协商，制定出调整土地的方案，报县主管部门审查批准后进行调整。
（四）人口增减与承包土地的问题。我国农村人多地少，人地矛盾突出。提倡实行增人不增地，减人不减地的办法，有利于防止土地经营规模细分，但延长土地承包期后，会出现一部分农户人多地少，另一部分农户人少地多的问题。以经营土地为主的地区，人多地少的户与人少地多的户相比，会减少人均收入。实行增人不增地，减人不减地的办法，必须建立相应的利益调节机制。增人不增地的农户，增加收入主要靠发展其他产业，可以由村优先包给待开发的荒地或其它资源，优先安排劳动力就业，扶持发展多种经营；也可以由村统一调节，减人不减地的农户向村交一部分土地占用费，补给增人不增地的农户，保持承包土地的稳定。
（五）土地使用权流转问题。农民承包集体所有的土地，依法取得了土地使用权。在市场经济条件下，土地使用权具有商品的属性。允许土地使用权依法有偿转让，有利于建立土地的流转制度，促进土地进入市场，在国家宏观调控下，发挥市场配置土地资源的基础性作用，这是建立社会主义市场经济体制的必然过程。
依法有偿转让土地使用权，要坚持不改变土地集体所有权的性质，不改变承包土地的用途，必须经过发包方的同意。转让的途径，可以由原承包户自己转让；也可以取得原承包户的同意，由发包方代为转让；在经济发达地区经营二、三产业为主的农户，愿意转让土地使用权，可以由发包方统一组织转让，统一补偿；有条件的地方也可以试行土地使用权作价折股，实行土地股份合作经营。要引导土地使用权有序流转，向种田能手集中。接受土地使用权转让的经营者，要办理转接手续，执行原承包合同，享有原承包合同的权利、义务，不得违约。
（六）实行适度规模经营问题。在具备条件的地方，实行适度的土地规模经营是中央一贯的政策。实行适度规模经营是农村经济发展的必然趋势，是一个过程。既不能不具备条件强制推行；也不能条件已经成熟，不去引导，坐失良机。关键是把握条件。实行土地适度规模经营的主体，要以家庭经营为主，形式多样。可以发展种粮专业户、家庭农场，可以发展农业联合体、股份合作农场、合资农场，可以发展农业专业队、村办农场、农业车间或其他经营组织。允许打破社区界限跨地区承包土地，发展适度规模经营。
（七）土地有偿使用问题。土地是村集体经济组织宝贵的资源。集体的土地承包给农民经营，承包者要向集体经济组织或村委会交纳承包金，不能无偿使用。在计划经济体制下，交纳承包金是集体经济内部分配的一种方式，在市场经济体制下，承包金具有地租的性质。每亩地交多少承包金，要根据土地的级差和不同生产项目，由发包方与承包方协商确定。承包金不能过高，要使承包者多劳多得增加收入，也不能过低，要保证集体资产保值增值，有积累，有扩大再生产的能力。
交纳承包金是承包者的义务，承包者不按合同规定交纳承包金，经教育不改的，应按违约处理，给予一定的经济处罚，收回部分或全部承包地。对无正当理由长期拖欠承包金的，应依法清欠。
（八）农村土地权属问题。农村集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。
村集体所有的土地，要由村集体经济组织或村民委员会发包给农民经营，但原则上不要打乱原生产队所有土地的界线。因发展生产或其他特殊原因，需要打乱原生产队土地界线在全村统一调整的，要尊重农民的意见，协调好利益关系，制定出调整方案，报县主管部门批准后实施。
完善和改革农村土地经营制度是深化农村改革的重要内容，各级党委和政府应切实加强领导。坚持群众路线，尊重农民的选择；坚持一切从实际出发，因地制宜，不搞一刀切，促使农村土地经营制度富有生机和活力，适应社会主义市场经济体制，进一步解放和发展农村生产力。